II SA/Kr 1402/01

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym Przewodniczący : Sędzia NSA Andrzej Irla Sędziowie NSA : Stanisław Biernat / spr. / Izabela Dobosz Protokolant : Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 czerwca 2005 r. sprawy ze skarg B. K., J. D. i J. L. na zarządzenie Wojewody M. z dnia [...] 2001 r. Nr [...] w sprawie rozwiązania Komisji Egzaminacyjnej Przewodników Turystycznych Miejskich postanawia skargi odrzucić W dniu 2.08.1999 r. Wojewoda wydał zarządzenie nr [...] w sprawie powołania Komisji Egzaminacyjnej Przewodników Turystycznych Miejskich. Jako podstawą prawną zarządzenia organ podał art. 3 ustawy z 5.06.1998 r. o administracji rządowej w województwie (Dz.U., Nr 91, poz. 577), art. 25 ust. 1 ustawy z 29. 08.1997 r. o usługach turystycznych (Dz.U., Nr 133, poz. 884 z późn. zm.) oraz § 10 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 26.03.1999 r. w sprawie przewodników turystycznych i pilotów wycieczek, Dz.U., Nr 31, poz. 301. W skład komisji powołanej w drodze tego zarządzenia weszli m.in., J. L., J. D. i B. K., delegowani przez Stowarzyszenie Przewodników Turystycznych. W dniach 26 i 27.06.2000 r. komisja przeprowadziła pierwszy egzamin na przewodników miejskich. Uczestnicy tego egzaminu wnieśli następnie indywidualnie i grupowo rozmaite zastrzeżenia do jego przebiegu. W aktach sprawy znajduje się korespondencja dotycząca przebiegu egzaminu, jak również dotycząca potrzeby powołania nowej komisji, w której byłyby reprezentowane także inne organizacje przewodników, takie jak: PTTK, Stowarzyszenie Oświatowe "[...]" w K., Towarzystwo Przewodników "[...]", czy Stowarzyszenie Przewodników i Popularyzatorów Wiedzy "[...]". W dniu 22.01.2001 r. Wojewoda wydał zarządzenie nr [...] w sprawie rozwiązania Komisji Egzaminacyjnej Przewodników Turystycznych Miejskich. Jako podstawę prawną organ podał art. 3 ustawy z 5.06.1998 r. o administracji rządowej w województwie (Dz.U., Nr 91, poz. 577), art. 25 ust. l ustawy z 29. 08.1997 r. o usługach turystycznych (Dz.U., Nr 133, poz. 884 z późn. zm.) oraz § 11 ust. 2 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 26.03.1999 r. w sprawie przewodników turystycznych i pilotów wycieczek, Dz.U., Nr 31, póz. 301. W uzasadnieniu zarządzenia organ stwierdził, że zgłoszone zostały wnioski innych organizacji, niż dotychczas reprezentowane, w sprawie uczestnictwa w Komisji. W tym samym dniu Wojewoda wydał zarządzenie nr [...] w sprawie powołania Komisji Egzaminacyjnej Przewodników Turystycznych Miejskich. Jako podstawę prawną organ podał art. 3 ustawy z 5.06.1998 r. o administracji rządowej w województwie (Dz.U., Nr 91, poz. 577), art. 25 ust. 1 ustawy z 29. 08.1997 r. o usługach turystycznych (Dz.U., Nr 133, poz. 884 z późn. zm.) oraz § 10 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 26.03.1999 r. w sprawie przewodników turystycznych i pilotów wycieczek, Dz.U., Nr 31, poz. 301. W składzie nowej komisji nie znalazły się niektóre osoby, z poprzedniego składu komisji, m.in. J. L., J. D. i B. K. W uzasadnieniu zarządzenia organ wymienił pięć organizacji przewodników, które są reprezentowane komisji. Stowarzyszenie Przewodników Turystycznych w [...], którego członkami i przedstawicielami w poprzednim składzie komisji były wymienione osoby, wystąpiło w dniu 19.02.2001 r. do Wojewody [...] z wnioskiem o uchylenie zarządzenia nr [...] Wojewody. Wojewoda [...] odpowiedział w dniu 4.04.2001 r., że nie znajduje uzasadnienia dla uchylenia tego zarządzenia. W dniu 27.02.2001 r. Stowarzyszenie Przewodników Turystycznych w [...] zwróciło się o interwencję do Prezesa Rady Ministrów. W aktach sprawy znajduje się pismo Wojewody z 8.05.2001 r. do Podsekretarza Stanu w Ministerstwie Spraw Wewnętrznych i Administracji, który załatwiał sprawę z upoważnienia Prezesa Rady Ministrów. W dniu 10.05.2001 r. do Naczelnego Sądu Administracyjnego zostały wniesione jednobrzmiące skargi B. K. (II SA/Kr 1402/01), J. D. (II SA/Kr 1403/01) oraz J. L. (II SA/Kr 1404/01). Skarżący domagali się uchylenia zarządzenie nr [...] Wojewody z dnia 22.01.2001 r. w sprawie rozwiązania Komisji Egzaminacyjnej Przewodników Turystycznych Miejskich. Zarządzeniu temu skarżący zarzucają naruszenie przepisów rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 26.03.1999 r. w sprawie przewodników turystycznych i pilotów wycieczek, Dz.U., Nr 31, poz. 301. Przepis § 11 ust. 3 rozporządzenia wymienia przyczyny odwołania członków komisji. Ten katalog jest zamknięty, a żadna z tych przesłanek nie ma zastosowania do skarżących. Przepisy rozporządzenia nie określają, kiedy można znieść komisję. Przepis § 11 ust. 2. rozporządzenia nie ma, zdaniem skarżących, zastosowania do sytuacji, kiedy chodzi o zapewnienie reprezentowania w komisji dalszych organizacji przewodników. Zdaniem skarżących zniesienie komisji nie jest równoznaczne z jej odwołaniem. Odwołać można tylko pojedyncze osoby. Zniesienie komisji miałoby się, zdaniem skarżących, odnosić do sytuacji, gdyby komisja w ogóle przestała istnieć. W konkluzji skarżący stwierdzali, że § 11 ust. 2 nie mógł stanowić podstawy prawnej zaskarżonego zarządzenia wojewody. Wojewoda w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Organ powołał się na skargi dotyczące przebiegu egzaminu, a także pisma od innych organizacji przewodników, domagających się udziału w składzie komisji. Zdaniem Wojewody, był on uprawniony na podstawie § 11 ust 2 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 26.03.1999 r. do rozwiązania komisji poprzez odwołanie wszystkich członków. Jest to, jak określił Wojewoda, norma o charakterze dyspozycyjnym, podczas gdy § 11 ust. 3 określa sytuacje, kiedy odwołanie jest obligatoryjne. Skoro wojewoda jest upoważniony do powołania komisji, to jest też upoważniony do jej rozwiązania poprzez odwołanie wszystkich członków, czyli do zniesienia komisji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 97 § 1 ustawy z 30.08.2002 r., Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U., Nr 153, poz. 1271 z późn. zm.), sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z 30.08.2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U., Nr 153, poz. 1270) - dalej powoływanej jako: p.p.s.a. Na rozprawie w dniu 13.06.2005 r. Sąd zarządził połączenie sprawy ze skargi B. K. ze sprawami ze skargi J. D. (II SA/Kr 1403/01) oraz J. L. (II SA/Kr 1404/01) na podstawie art. 111 § 1 p.p.s.a. Zagadnieniem, które musi być rozstrzygnięte na wstępie, przed merytorycznym rozpoznaniem skarg, jest dopuszczalność skarg. Zakres kontroli sądów administracyjnych określa art. 3 p.p.s.a. Stosownie do tego przepisu: Art. 3 § 1. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. § 2. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4. § 3. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewiduj ą sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Należy więc rozważyć, czy kontrola sądu administracyjnego obejmuje orzekanie o zgodności z prawem zaskarżonego zarządzenia wojewody. W tym celu należy ustalić charakter prawny tego aktu. Akt wojewody o powołaniu (i analogicznie odwołaniu) komisji egzaminacyjnej przewodników turystycznych opiera się na przepisach prawa powszechnie obowiązującego: art. 25 ust. 1 ustawy z 29.08.1997 r. o usługach turystycznych i § 10 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 26.03.1999 r. w sprawie przewodników turystycznych i pilotów wycieczek. Treścią jest powołanie do życia (lub zniesienie) ciała kolegialnego uczestniczącego w sprawowaniu administracji publicznej, a konkretnie w procedurze nadawania uprawnień przewodników turystycznych. Uprawnienia te nadaje wojewoda na podstawie art. 28 przytoczonej wyżej ustawy o usługach turystycznych. Jednym z warunków otrzymania uprawnień jest zdanie egzaminu na przewodnika turystycznego (art. 22 pkt 5 ustawy). Na podstawie art. 25 ust. 2 ustawy, w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonego zarządzenia, w skład komisji egzaminacyjnych, o których mowa w ust. 1, wchodzą przedstawiciele stowarzyszeń zrzeszających przewodników turystycznych i pilotów wycieczek oraz organizacji biur podróży. Ratio legis omawianego rozwiązania jest włączenie organizacji przewodników i biur podróży do procedury oceny kwalifikacji kandydatów na przewodników turystycznych, czyli wprowadzenie elementów samorządności zawodowej. Zarządzenie wojewody w sprawie powołania lub odwołania komisji egzaminacyjnej nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a. Nie jest to bowiem akt administracyjny, który przyznawałby uprawnienia lub nakładał obowiązki, czy stwierdzał uprawnienia lub obowiązki podmiotów prawa znajdujących się na zewnątrz aparatu administracji państwowej. Osoby wchodzące w skład przedmiotowych komisji nie realizują swoich indywidualnych uprawnień, a jedynie są przedstawicielami organizacji, o których mowa w art. 25 ust. 21 ustawy o usługach turystycznych, w brzmieniu na dzień wydania zaskarżonego zarządzenia. Udział przedstawicieli danej organizacji w komisji egzaminacyjnej oznacza, jak wspomniano, włączenie tej organizacji do procesu administrowania. Zaskarżone zarządzenie Wojewody nie podlega zatem kontroli sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. Przedmiotowe zarządzenie wojewody nie jest także aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Nie można bowiem skonstruować w świetle przepisów ustawy o usługach turystycznych uprawnienia do wchodzenia w skład komisji egzaminacyjnej. Skład komisji określa wojewoda, na podstawie powołanego art. 25 ust. 1 ustawy o usługach turystycznych. Zaskarżone zarządzenie Wojewody nie podlega zatem kontroli sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Przedmiotowe zarządzenie nie jest także aktem prawa miejscowego. Ma bowiem indywidualny i konkretny charakter. Nie podlega ono zatem kontroli sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 51 p.p.s.a. Nie obowiązuje też żaden przepis ustawy szczególnej, który przewidywałby sądową kontrolę nad aktem wojewody dotyczącym składu komisji egzaminacyjnej na przewodników turystycznych. Należy przy tym zaznaczyć, że kontroli sądu administracyjnego nie podlegają inne akty terenowych organów administracji rządowej podejmowane w sprawach administracji publicznej. Kontroli sądowej podlegają jedynie analogiczne akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, na podstawie art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. Zastosowanie tego przepisu w niniejszej sprawie jest niedopuszczalne. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., postanowił, jak w sentencji.