II SA/Kr 1403/00

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Kutzner Sędziowie NSA Piotr Lechowski AWSA Dorota Dąbek (spr.) Protokolant: Agnieszka Słaboń po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 października 2004 r sprawy ze skargi I. U. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Publicznych z dnia 22 marca 2000 r Nr [...] w przedmiocie zajęcia pasa drogowego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji II. orzeka, że nie mogą być wykonane decyzje opisane w pkt 1 III. zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Publicznych na rzecz strony skarżącej zwrot kosztów postępowania w kwocie [...],- zł ([...] złotych) Uzasadnienie. Pismem z dnia [...] 1997r., znak [...] Dyrekcja Okręgowa Dróg Publicznych w [...] poinformowała, że nie widzi możliwości zagospodarowania działki [...] położonej we wsi [...] przy drodze krajowej [...][...] - Przemyśl zgodnie z przedłożonym projektem lokalizacji sklepu. Stwierdzono, że planowana zabudowa na działce winna być obsługiwana tylko i wyłącznie przez dotychczasowy dojazd do zabudowy oznaczony [...] na przedłożonej mapie sytuacyjnej. Nie ma zatem możliwości wykonania drugiego dojazdu do działki w lokalizacji oznaczonej [...]. Na załączonej mapie wskazano granice pasa drogowego i działki prywatnej oraz projektowany parking i murki oporowe. Pismem z dnia [...] 1999r. I. U. zwróciła się do [...] Oddział [...][...] o wydanie opinii odnośnie wykonania nasypu na działce [...], który umożliwi utworzenia parkingu dla klientów sklepu. W odpowiedzi na ten wniosek pismem z dnia [...].1999r. [...] Oddział [...][...] nie zaakceptował takiego rozwiązania wskazując, że ustawa o drogach publicznych nie zezwala na lokalizację obiektów w pasie drogowym. Powołano się przy tym na wskazane powyżej uzgodnienie projektu działki [...], gdzie miejsca parkingowe dla klientów sklepu były przewidziane na terenie działki. W protokole z wizji lokalnej przeprowadzonej w dniu [...] 2000r. w miejscowości [...], z udziałem I. U., W. U. oraz dwóch przedstawicieli [...] w [...] stwierdzono, że zagospodarowanie działki [...] odbiega od zatwierdzonego planu zagospodarowania działki przedłożonego do uzgodnienia w 1997r. zajęcie pasa drogowego. Wskazano, że zakres zajęcia pasa drogowego określony został na mapie stanowiącej załącznik do protokołu. Stwierdzono równocześnie od strony wjazdu na działkę [...] poszerzenie zjazdu z drogi krajowej z utwardzeniem nawierzchni tłuczniem. I. i W. U. oświadczyli, że zostali poinformowani przez pracownika [...] z [...], że należy zgarnąć nadmiar ziemi, żeby woda mogła spływać z jezdni. Prace zostały wykonane na całym terenie przez pracowników [...] w [...] 1999r.,a stan w dniu wizji jest taki jak po wykonanych pracach. Podniesienie terenu zostało wykonane, żeby był dobry dostęp do budynku nowo wybudowanego. Poszerzenie zaś wjazdu od strony działki [...] mogą w każdej chwili zlikwidować. Powołali się ponadto na rozmowę z p. W. z G., który stwierdził, że nie trzeba ziemi usuwać i wystarczy takie wyrównanie jakie zrobili. Dodatkowo okazano także odpis z księgi wieczystej według którego właścicielem działki jest I. U.. Decyzją z dnia 22 marca 2000 r., znak [...] wydaną na podstawie art.36 i 40 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. nr 14, poz. 60 z póź. zm.) Generalny Dyrektor Dróg Publicznych nakazał przywrócić do stanu pierwotnego pas drogi krajowej [...][...] - [...] w miejscowości [...]. Zdaniem organu pas został naruszony przez I. U. poprzez samowolne wykonanie parkingu. Przywrócenie do stanu pierwotnego miało być wykonane w następujący sposób: - usunąć nasypaną ziemię z terenu pasa drogowego drogi krajowej [...], odtworzyć stan pierwotny nasypu skarpy drogowej i przyległego terenu stanowiącego pas drogowy, - odtworzyć skarpę drogową drogi krajowej [...] na wysokości działki [...], - przywrócić dotychczasowe odwodnienie pasa drogowego, które uległo całkowitemu zniszczeniu. Nadto organ administracyjny nałożył na I. U. karę pieniężną w wysokości [...] zł za okres od [...] 2000r. do [...] 2000r. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że prowadzenie wszelkich robót w pasie drogowym lub wykorzystywanie go na prawach wyłączności wymaga zgody właściwego zarządcy drogi. W dniu [...] 2000 r. I. U. skierowała do Generalnego Dyrektora Dróg Publicznych wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W jego uzasadnieniu I. U. podniosła, iż wykonane przez nią prace ziemne związane z urządzeniem i modernizacją istniejącego od dawna wjazdu na jej posesję nie naruszyły obszaru drogi krajowej [...], ani też w żadnym stopniu nie spowodowały utrudnień w ruchu drogowym. Proces nasypywania ziemi w obszarze przylegającym do korony drogi państwowej trwał klika lat, a celem tego zabiegu było podniesienie terenu i ukształtowanie go w sposób umożliwiający spływanie wód opadowych i roztopów bezpośrednio do potoku. Odwołująca się stwierdziła także, że wykonanie zalecenia z punktu l decyzji (tj. usunięcie nasypanej ziemi z terenu pasa drogi krajowej [...]) spowodowałoby całkowite odsłonięcie kabla światłowodowego. Nałożenie na właściciela gruntu kary pieniężnej za wykonanie prac ziemnych na terenie stanowiącym jego własność jest naruszeniem prawa własności zagwarantowanego Konstytucją RP. Decyzją z dnia [...] 2000r., znak [...] Generalny Dyrektor Dróg Publicznych, działając na podstawie art. 138 §1 pkt l w związku z art. 127 § 3 kpa, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z dnia 22 marca 2000r. W uzasadnieniu ponownie odwołano się do art.36 i art.40 ustawy drogach publicznych. Na podstawie operatu geodezyjnego z dnia [...] 1972 r., nr [...] wydana została przez Naczelnika Gminy w [...] decyzja z dnia [...] 1980r. nr [...], wywłaszczająca na rzecz Skarbu Państwa działkę przeznaczoną pod pas drogowy drogi krajowej [...]. Postanowieniem z dnia 6 października 1982r., sygn. akt I Ns 1386/81, kwota odszkodowania za przejęcie nieruchomości została złożona do depozytu sądowego. Mając powyższe na względzie organ administracyjny utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję uznając ją za zasadną. Na tę decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Publicznych z dnia [...] 2000r. I. U. złożyła skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzucając, że obie decyzje naruszają przepisy ustawy o drogach publicznych tj. art.36 i art.40, a także przepisy kpa. W skardze podniesiono, że zaskarżona decyzja narusza art.36 ustawy, gdyż sporny teren posiada kształt, wymiary i profil tak jak przed domniemanym naruszeniem i nadal istnieje wkopany kabel światłowodowy. Obie decyzje są zatem bezprzedmiotowe, orzekając o obowiązku, który przestał istnieć. Skarżąca podnosi ponadto, że zarówno zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja z dnia 22 marca 2000 r. są nieuzasadnione i całkowicie pomijają okoliczności wykazujące, iż nie mogła ona dokonać zajęcia pasa drogowego, skoro prawo Skarbu Państwa do tego pasa nigdy nie zostało ujawnione. Nieprawidłowo organy powołują się na decyzję wywłaszczeniową, skoro strona tego postępowania - F. O., zmarł na 5 lat przed wydaniem tej decyzji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i uzupełnił je o wyjaśnienie, iż kwestia własności przedmiotowego gruntu, będącego pasem drogowym nie ma w tej sprawie żadnego znaczenia wobec faktu uregulowania stanu własności gruntów zajętych pod pas drogowy stosownie do treści art.73 ustawy dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. nr 133, poz. 872). Stosownie do tego przepisu "Nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego". Postanowieniem z dnia 26 września 2000r. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji, z uwagi na niebezpieczeństwo wyrządzenia skarżącej znacznej szkody. Pismem z dnia [...].2004r. skarżąca uzupełniła skargę dodatkowo wnosząc o dopuszczenie dowodu z odpisu z rejestru gruntów wsi [...] na okoliczność figurowania w nim na sporne parcele katastralne wpisu na rzecz F. i M. O.. Organ nie uregulował zatem własności gruntów. Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Krakowie w dniu 16 marca 2004r. skarżąca przyznała, że nie kwestionuje wskazywanej przez organ administracyjny linii granicznej pasa drogowego. Poświadczyła równocześnie, że w żaden sposób nie naruszyła pasa drogowego. Organ administracyjny podtrzymał zaś swe stanowisko wyrażone w odpowiedzi na skargę dodając, że mapa stanowiąca załącznik do protokołu z wizji lokalnej wskazuje na obszar zajęcia. Sąd zobowiązał pełnomocnika organu administracyjnego do przedłożenia: -pisma [...] w [...] z dnia [...] 1997 r., znak [...] wraz z załącznikiem-mapą zaopatrzoną w kompletną legendę z oznaczeniem granic działek skarżącej i drogi publicznej, -legendy do mapy stanowiącej załącznik do protokołu z dnia [...] 2000 r., -pełnej odpowiedzi na skargę, ustosunkowującej się w szczególności do: twierdzeń skarżącej zapisanych w protokole z dnia [...] 2000 r., dowodów na jakich oparł się organ administracyjny określając okres samowolnego zajęcia pasa drogowego, dowodów własności nieruchomości przedłożonych przez Skarżącą. Pismem z dnia [...] 2004r. organ uzupełnił odpowiedź na skargę wskazując, że z uwagi na upływ czasu nie jest w stanie ustosunkować się do szczegółowych spraw podnoszonych przez skarżącą w czasie wizji z dnia [...] 2000r. Odnośnie dowodów własności przedstawianych przez stronę podniósł, iż nie przeprowadzał postępowania mającego na celu ustalenie prawidłowości wywłaszczenia, z mocy zaś ustawy z 1998r. nieruchomości zajęte pod drogi publiczne stały się własnością Skarbu Państwa. Jako dowód przebiegu granicy pasa drogowego wskazał mapę ewidencyjną. Wskazał równocześnie, że jako pierwszy dzień naliczania kary za samowolne zajęcie pasa drogowego przyjęto dzień [...] 2000r., kiedy to pracownik podległej tut. Dyrekcji jednostki sporządził notatkę służbową stwierdzającą w tym dniu fakt samowolnego zajęcia pasa drogowego. Pismem z dnia [...].2004r. skarżąca wniosła o dopuszczenie dowodu z fotografii, które potwierdzają, że nigdy nie zajmowała pasa drogowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 97 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1271), sprawy w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skarga w niniejszej sprawie została złożona w 2000r., a więc przed dniem 1 stycznia 2004r. W konsekwencji podlega rozpoznaniu zgodnie z wyżej wskazaną zasadą. Wydane w niniejszej sprawie decyzje w ocenie Sądu naruszają prawo. W szczególności w ocenie Sądu w przedmiotowej sprawie nie wyjaśniono należycie stanu faktycznego sprawy. Nie wyjaśniono bowiem, czy rzeczywiście skarżąca naruszyła pas drogowy. W czasie wizji w terenie w dniu [...] 2000r. skarżąca stwierdziła, że po robotach [...] nie wykonała żadnych prac drogowych. Oświadczyła, że prace zostały wykonane na całym terenie przez pracowników [...] w [...] 1999r., a stan w dniu wizji jest taki, jak po wykonanych pracach. Powołała się ponadto na rozmowę z pracownikiem [...] z [...], który stwierdził, że nie trzeba ziemi usuwać i wystarczy takie wyrównanie jakie zrobili. Twierdzenie, że skarżąca nie naruszyła pasa drogowego, podtrzymała ona także na rozprawie przed Sądem. Tymczasem organ administracyjny przyjmuje w zaskarżonej decyzji istnienie odmiennego stanu faktycznego, w ogóle nie wyjaśniając istniejących w tym zakresie wątpliwości. W szczególności nie odnosi się do tych wątpliwości organ I instancji w uzasadnieniu wydanej przez siebie w niniejszej sprawie decyzji, ograniczając się w nim jedynie do zacytowania przepisów stanowiących podstawę prawną decyzji i enigmatycznego stwierdzenia, że "na planie sytuacyjnym wykreślono kolorem różowym teren pasa drogowego oraz zajętość terenu i stosowne odległości" oraz że "strona zasypała pas drogowy ziemi celem utworzenia parkingu dla obsługi obiektu handlowego". Należy zatem stwierdzić, że wydane w niniejszej sprawie decyzje administracyjne wydane zostały przedwcześnie, bez należytego wyjaśnienia sprawy. Nie wyjaśniono bowiem istniejących wątpliwości co do tego, czy to rzeczywiście skarżąca naruszyła pas drogowy, ani też na czym to naruszenia polegało. Dowody zgromadzone w niniejszej sprawie uzasadniają bowiem wątpliwość co do prawidłowości poczynionych przez organ I instancji ustaleń odnośnie istnienia parkingu i to samowolnie wykonanego przez I. U.. Wątpliwości tych organ nie wyjaśnił. Naruszony zatem został art. 7 i art. 77 kpa. O tym, czy postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone prawidłowo, przekonywać ma uzasadnienie wydanego rozstrzygnięcia. Winno ono bowiem zawierać w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Precyzyjnie winno też wyjaśniać podstawę prawną rozstrzygnięcia z przytoczeniem przepisów prawa. Tymczasem w niniejszej sprawie organy tych obowiązków nie dopełniły. Nie można bowiem uznać, że uzasadnienia decyzji obu instancji spełniają wymagania ustawowe. Wady tej nie może sanować rozszerzona nieco argumentacja, która pojawiła się dopiero na etapie odpowiedzi na skargę i w jej uzupełnieniu. Należy zatem stwierdzić, że w tym zakresie uzasadnienia wydanych w niniejszej sprawie decyzji nie spełniają wymogów art. 107 ust. 3 kpa. Dodatkowo należy podnieść, że także odwołanie się organu do kwestii własności działek jest niekompletne. Również i w tym zakresie dokonane przez organ ustalenia nie są pełne. Organ nie ustosunkował się w ogóle do treści wpisu w księdze wieczystej, w którym nadal jako właściciel ujawniony jest ojciec skarżącej. Powołując się w uzasadnieniu decyzji na kwestie własności i przywołując art. 73 ustawy dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. nr 133, poz. 872) stworzył mylne wrażenie, że kara jest uzależniona od prawa własności. Należy zatem stwierdzić, że w tym zakresie uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia wymogów art. 107 ust. 3 kpa. W niniejszej sprawie naruszony też został art. 10 ust. l kpa. W przedmiotowej sprawie nie zawiadomiono bowiem strony o zebraniu materiału dowodowego i możliwości wypowiedzenia się co do niego przed wydaniem decyzji. Naruszono w ten sposób prawo strony do czynnego udziału w postępowaniu. Na marginesie jedynie należy wskazać, że podnoszone przez skarżącą zarzuty dotyczące prawa własności nie mają w przedmiotowej sprawie znaczenia. Niniejsze postępowanie nie dotyczy bowiem decyzji wywłaszczeniowej z 1980r.. Wszelkie podnoszone przez nią zarzuty co do wadliwości tej decyzji nie wpływają zresztą bezpośrednio na jej obowiązywanie. Zgodnie bowiem z zasadą trwałości w czasie aktu administracyjnego i zasadą domniemania jego prawidłowości decyzja administracyjna wiąże, dopóki nie zostanie uchylona przez upoważniony do tego organ w stosownym postępowaniu. Mając na uwadze argumenty wskazane powyżej należy stwierdzić, że przeprowadzone w przedmiotowej sprawie postępowanie administracyjne było wadliwe. To naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § l pkt l litera c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stanowiąc przesłankę uchylenia decyzji organów obu instancji. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy administracyjne winny w sposób prawidłowy i wyczerpujący przeprowadzić postępowanie administracyjne poprzedzające wydanie rozstrzygnięcia, uwzględniając w tym zakresie zawarte powyżej wskazówki Sądu. Dopiero wydane w oparciu o takie postępowanie rozstrzygnięcie, szczegółowo uzasadnione, nie będzie obarczone wadami prawnymi. O wstrzymaniu wykonania uchylonych niniejszym wyrokiem decyzji do czasu uprawomocnienie się wyroku orzeczono na postawie art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 97 §2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1271). Na koszty składają się: zwrot uiszczonego wpisu w kwocie [...]zł oraz koszty trzykrotnego dojazdu strony na rozprawy sądowe w kwocie [...]zł. Mając powyższe na uwadze, Sąd orzekł jak w sentencji.