II SA/Kr 1404/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariusz Kotulski Sędziowie: WSA Aldona Gąsecka-Duda (spr.) WSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant: Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 lutego 2011 r. sprawy ze skargi Gmina Brzesko na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 3 września 2010 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego skargę oddala Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. decyzją z [...] marca 2008 r., znak [...] odmówił wydania Burmistrzowi B. nakazu zlecenia korekty wykonanej niezgodnie z prawem kanalizacji opadowej i budowy dróg ul. [...] i [...] . W podstawie prawnej rozstrzygnięcia wskazał art. 80 ust. 2 w zw. z art. 83 ust. 1 oraz art. 66 ustawy z 7 lipca 1994 roku – Prawo budowlane ( tekst jednol. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) oraz art. 104 k.p.a. Orzekając w ten sposób podał, że przedmiotowa inwestycja została zrealizowana w oparciu o pozwolenia na budowę wydane przez Starostę B. z dnia 30 grudnia 2003r., znak [...] i odebrana do użytku w marcu 2006r. Zebrane w sprawie dowody wykazały, że budowa kanalizacji sanitarnej, deszczowej oraz dróg osiedla " [...]" , a w szczególności ul. [...] i ul. [...] została wykonana zgodnie z dokumentacją projektową oraz pozwoleniem na budowę. Po rozpoznaniu odwołania wniesionego przez J.D.-C. , A.C. i M.C. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z [...] listopada 2008 r., znak [...] , na podstawie art. 138 § 2 i art. 104 k.p.a. oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane ( tekst jednol. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) uchylił powyższą decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Organ odwoławczy wytknął, iż w sprawie należało w pierwszej kolejności ustalić treść żądania wnioskodawców. Nadto, w podstawie prawnej decyzji organ pierwszej instancji wskazał art. 66 Prawa budowlanego, zaś jej uzasadnienie decyzji pozostaje bez związku z takim rozstrzygnięciem. Rozpoznając sprawę ponownie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. decyzją z dnia [...] lutego 2010 r., znak [...] , na podstawie art. 80 ust 2 w związku z art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( tekst jednol. Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm. ) oraz art. 105 k.p.a. umorzył postępowanie administracyjne w sprawie nałożenia na Gminę B. obowiązku wykonania kanału przydrożnego odprowadzającego wody z rowu i kanalizacji opadowej na osiedlu " [...] " oraz zmniejszenia różnicy poziomów zawyżenia dróg i chodników w stosunku do działki nr 1 położonej przy ul. [...]w B. , w związku ze stwierdzeniem swojej niewłaściwości do jej rozpatrzenia. W uzasadnieniu powyższego wskazał, że pismem z dnia 1 grudnia 2006 r. J.D.-C. , A.C. i M.C., złożyli wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego w celu zlecenia korekty wykonanych prac inwestycyjnych, dotyczących kanalizacji opadowej i budowy dróg niezgodnych z prawem, które naruszają prawo własności działki nr 1 położonej w B. przy ul. [...] i [...]. Analiza zgromadzonych w postępowaniu dokumentów oraz wniosku wykazała, że źródłem sygnalizowanych przez strony problemów i podstawą zarzutów są wady decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Skoro podstawę przygotowania inwestycji stanowi decyzja o warunkach zabudowy, to Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie jest organem właściwym do sprawdzania zarzutów, czy wydania takiej decyzji . Organem właściwym do rozpatrzenia wniosku o nałożeniu obowiązku na Gminę B. może być tylko Samorządowe Kolegium Odwoławcze. W dalszych wywodach Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wymienił decyzje dotyczące spornej inwestycji wydawane już przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, poddając je obszernej krytyce. Na tle powyższego wyjaśnił, że w związku z tym iż postępowanie zostało już wcześniej wszczęte przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie można zgodnie z art. 65 k.p.a. przekazać wniosku do organu właściwego, zatem prowadzone postępowanie należało umorzyć. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał również, że po przeprowadzeniu obligatoryjnej kontroli stwierdził zgodność wykonania przedmiotowej inwestycji w terenie z pozwoleniem na budowę i decyzją z dnia [...] marca 2006 r., znak [...] udzielił Burmistrzowi B. pozwolenia na użytkowanie kanalizacji sanitarnej i deszczowej (bez przyłączy) oraz dróg na osiedlu " [...]" w B. - ul. [...] i ul. [...]. Od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] lutego 2010 r., znak [...] odwołanie wnieśli w terminie J.D.-C., , M.C. i A.C. Skarżący zarzucali, że nie wystąpiła bezprzedmiotowość postępowania z art. 105 § 1 k.p.a., ani przyczyna wymieniona w art. 105 § 2 k.p.a. albowiem nie wnosili o umorzenie postępowania w sprawie wszczętej na ich wniosek. Nie nastąpiła też zmiana stanu faktycznego sprawy. Wobec braku istnienia merytorycznych przyczyn wpływających na możliwość umorzenie sprawy żądali unieważnienia decyzji organu pierwszej instancji jako niezgodnej z prawem. Nadto wskazywali, że oczekują na rozstrzygnięcie co do istoty sprawy i wydanie inwestorowi usunięcia nakazu naruszeń, dopuszczając przy tym wykonanie korekty zrealizowanych prac. W uzasadnieniu odwołania skarżący podnosili, że organ pierwszej instancji bezprawnie zamknął im drogę do konkretyzacji swych praw i przerwał prowadzone przez siebie postępowanie administracyjne o nałożenie na Gminę B. obowiązku usunięcia naruszeń, przy czym pogląd, jakoby Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie był organem właściwym w sprawie nie zrodził się wcześniej na przestrzeni prowadzonego cztery lata postępowania. Aktualnie organ nadzoru budowlanego nie bierze pod uwagę treści ich wniosków, a decyzją o umorzeniu sprawy abstrahuje od meritum i istoty prowadzonego postępowania. Skarżący podkreślali, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. wszczął postępowanie w sprawie, która mieści się w jego właściwości i kompetencjach. Zgodnie z art. 80 ust. 2 ustawy - Prawa budowlane, zadania nadzoru budowlanego wykonuje Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego i to on jest właściwy do przeprowadzenia wszczętego postępowania administracyjnego o nałożenie na inwestora stosownych obowiązków, które uchronią osoby trzecie od negatywnego oddziaływania przedmiotowej inwestycji. Skarżący zaznaczyli , że adresatem wadliwej decyzji o pozwoleniu na budowę był także Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, który otrzymał ją blisko dwa miesiące po jej wydaniu, w czasie, gdy inwestor posługiwał się decyzją zatwierdzająca projekt i udzielającą pozwolenia na budowę wyposażoną w pieczęć ostateczności. Podnieśli przy tym, że toczy się postępowanie wznowieniowe oraz o unieważnienie pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu. Po rozpoznaniu powyższego odwołania Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia [...] września 2010 r., znak [...] na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. i art. 104 k.p.a. oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane ( tekst jednol. Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu tej decyzji organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania. Wskazał następnie, że instytucja umorzenia postępowania przewidziana została w art. 105 § 1 i § 2 k.p.a. Zgodnie z tymi przepisami, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Może również umorzyć postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz gdy nie jest to sprzeczne z interesem społecznym. Z uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji wynika, że umorzenie postępowania nastąpiło ze względu na jego bezprzedmiotowość związaną z niewłaściwością Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. o rozpatrzenia przedmiotowej sprawy. Mając na uwadze oraz cytując pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 kwietnia 2003r. , sygn. akt III SA/2225/01, organ drugiej instancji powziął wątpliwość, czy zachodzi w niniejszej sprawie przesłanka bezprzedmiotowości oraz uznał, iż zaskarżona decyzja zapadła przedwcześnie. W tym zakresie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. skazał, że Gmina B. jako inwestor w chwili wykonywania przedmiotowych robót legitymowała się ostateczną decyzją Starosty B. z dnia [...] grudnia 2003 r., znak [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę. Ponadto, organ pierwszej instancji po przeprowadzeniu obowiązkowej kontroli, w dniu 28 marca 2006 r. wydał decyzję znak [...], którą udzielił: Burmistrzowi B. pozwolenia na użytkowanie kanalizacji sanitarnej i deszczowej (bez przyłączy) oraz dróg na osiedlu "[...]"w B. - ul. [...] i ul. [...]. Zgodnie z orzecznictwem, przeprowadzenie końcowej obowiązkowej kontroli wykonanych już robót budowlanych w trybie przepisów art. 59 i 59a ustawy- Prawo budowlane wyklucza możliwość dokonywania kontroli na podstawie art. 50 i 51 tej ustawy. Fakt udzielenia pozwolenia na użytkowanie obiektu wyłącza też możliwość procesowania w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego. Ponieważ organ pierwszej instancji udzielił uprzednio pozwolenia na użytkowanie inwestorowi nie był władny przeprowadzić postępowania naprawczego celem doprowadzenia przedmiotowych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem dopóki w obrocie prawnym znajdowała się decyzja o pozwoleniu na użytkowanie. Zważyć należy jednak, że przedłożoną przez odwołujących się decyzją Wojewody z dnia [...] marca 2010 r., znak [...], została stwierdzona nieważność decyzji Starosty B. Nr [...] z dnia [...]grudnia 2003 r., znak [...] w części dotyczącej działek nr 1 i nr 2 . Tym samym inwestor - Gmina B. nie posiada aktualnie ostatecznej decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę spornego zadania inwestycyjnego. Zgodnie z poglądami prezentowanymi przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 grudnia 2008r., sygn. akt 1574/07 - " W sprawie, gdzie inwestor pierwotnie dysponował decyzją o pozwoleniu na budowę, jednak wobec stwierdzenia nieważności części tejże decyzji, która to część nie była objęta odstępstwami od udzielonego pozwolenia, inwestor nie legitymował się już w żadnym zakresie dokumentem, który mógłby stanowić podstawę do użytkowania przedmiotowej części obiektu budowlanego, z uwagi na fakt, iż roboty budowlane zostały wykonane w okresie ważności decyzji o pozwoleniu na budowę, należy je traktować jako inny przypadek w rozumieniu art. 50 ust.1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane, wymagający wykonania określonych robót lub czynności w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. " W świetle powyższe Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wskazał, że nie można podzielić stanowiska organu pierwszej instancji, iż decyzja Wojewody w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę nie będzie miała wpływu na niniejsze postępowanie. W ocenie organu odwoławczego, w związku z decyzją Wojewody z dnia [...] marca 2010 r., znak[...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego winien wszcząć postępowanie wznowieniowe w przedmiocie własnej decyzji z dnia [...] marca 2006 r., znak [...], przy czym podstawą prawną takiego postępowania będzie art. 145 § 1pkt 8 k.p.a. Następnie, w przypadku wyeliminowania z obrotu prawnego przedmiotowej decyzji, organ pierwszej instancji winien dostosować przedmiot niniejszego postępowania do trybu określonego w art. 50-51 ustawy – Prawo budowlane celem doprowadzenia przedmiotowych robót do stanu zgodnego z prawem. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. jest organem właściwym do rozpatrzenia przedmiotowej sprawy. Zgodnie bowiem z brzmieniem art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego, do właściwości powiatowego inspektora nadzoru budowlanego jako organu pierwszej instancji należą zadania i kompetencje, o których mowa w art. 40 ust. 2, art. 41 ust. 4, art. 44 ust. 1, art. 48-51, art. 54, art. 55, art. 57 ust. 4, 7 i 8, art. 59, art. 59a, art. 59c ust. 1, art. 59d ust. 1, art. 59g ust. 1, art. 62 ust. 1 pkt 3 i ust. 3, art. 65, art. 66, art. 67 ust. 1i 3, art. 68, art. 69, art. 70 ust. 2, art. 71 a, art. 74, art. 75 ust. 1 pkt 3 lit. a, art. 76, art. 78 oraz art. 97 ust. 1. Bezzasadnym jest uznanie, że pisma skarżących odnoszą się jedynie do decyzji o warunkach zabudowy, przy czym stwierdzenie przez Wojewodę nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę (w części) determinuje konieczność podjęcia przez organ pierwszej instancji postępowania mającego na celu zweryfikowanie własnej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, a następnie przeprowadzenie postępowania naprawczego. Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu organ drugiej instancji podał, że treść uzasadnienia jego decyzji stanowi odpowiedź na podnoszone przez skarżących kwestie. Wnosząc w terminie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] września 2010 r., znak [...] , Gmina B. domagała się jej uchylenia, jak również zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżąca zarzucała : naruszenie art. 50 ust. 1 pkt. 1 ustawy - Prawo budowlane przez wyrażenie poglądu, że stwierdzenie nieważności decyzji nr [...] Starosty B. z dnia [...] grudnia 2003 r., znak [...] w części dotyczącej działki nr 1 i nr 2 powoduje, iż inwestor nie posiada aktualnie decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę spornego zadania inwestycyjnego, podczas gdy żadna z wymienionych działek, co do których stwierdzono nieważność decyzji nie była objęta projektem budowlanym i żadne roboty na nich nie były realizowane, tym samym nie można przypisać robotom budowlanym prowadzonym przez inwestora cech innego przypadku w rozumieniu art. 50 ust. 1 pkt. 1 ustawy - Prawo budowlane wymagającego wykonania określonych robót lub czynności w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem; naruszenie art. 145 §1 pkt 8 k.p.a. przez wyrażenie poglądu, iż decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. o pozwoleniu na użytkowanie kanalizacji sanitarnej i deszczowej bez przyłączy z dnia 11 marca 2010 r., znak [...] wydana została w oparciu o inną decyzję, która została następnie uchylona; naruszenie art. 48-51 Prawa budowlanego przez uznanie, że częściowe uchylenie decyzji nr [...] Starosty B. stwarza możliwość, a nawet obowiązek po stronie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, aby w postępowaniu wznowieniowym uchylił własną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie; naruszenie art. 16 k.p.a. przez podważenie trwałości całej decyzji ostatecznej nr [...] Starosty B. z dnia [...] grudnia 2003 r., znak [...] o zatwierdzeniu projektu i pozwolenia na budowę, a także przyjętego na jej podstawie zgłoszenia o zamiarze użytkowania kanalizacji sanitarnej i deszczowej. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że autorzy odwołania zarówno na etapie wydania decyzji o warunkach zabudowy oraz projektowania, jak też w postępowaniu o wydanie pozwolenia złożyli oświadczenia o zgodzie na budowę kanalizacji. Zgodnie z zatwierdzonym projektem wody opadowe (deszczowe) zostały skierowane do cieku wodnego poprzez wybudowaną i częściowo istniejącą kanalizację deszczową. Ciek ten przebiega przez działkę wnoszących odwołanie, z tym, iż nie jest on otwartym rowem, gdyż ten został zabudowany przez właścicieli rurami kanalizacyjnymi bez jakichkolwiek pozwoleń. Tego rodzaju rozwiązanie projektowe do zrealizowania którego przystąpiła Gmina w żaden sposób nie kolidowało z dotychczasowym odprowadzaniem wód opadowych i nie wymagało praktycznie korzystania z działki nr 2 , ani też z działki nr 1. Po upływie dwóch lat od wydania prawomocnego pozwolenia właściciele działki nr 1 zakwestionowali przyjęte rozwiązanie projektowe uważając, iż wody opadowe powinny być odprowadzane przez ich działkę nr 1 do działki gminnej nr 3 co powinno się wiązać z odpowiednią rekompensatą finansową, której wysokość ich zdaniem wahała się różnie, w granicach do kilkudziesięciu tysięcy złotych. Negocjacje i spory trwają do dzisiaj. Zdaniem Gminy realizacja projektu według koncepcji właścicieli działki nr 1 kosztowałyby około 100.000 zł., nie licząc odszkodowania, którego żądają wyżej wymienieni. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, który jeszcze w 2005 r. uznał bezzasadność skargi J.D.-C. oraz A.C. co do wpięcia do przepustu kanalizacji opadowej, konsekwentnie odmówił decyzją z dnia [...] marca 2008 r. wydania Burmistrzowi B. nakazu zlecenia korekty kanalizacji opadowej i budowy dróg (decyzja znak [...]. Jak słusznie bowiem zauważył Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego inwestycję odebrano do użytkowania w marcu 2006 r., a podnoszone zarzuty nie znajdują odzwierciedlenia ani w dokumentacji, ani w terenie. Słusznie też zwrócił uwagę na fakt, iż nie do jego kompetencji należy kwestia spływu wód opadowych istniejącym ciekiem przez posesję właścicieli działki nr 1, jeśli wpięcie do przepustu zostało dokonane zgodnie z dokumentacją projektową poza działką 1. Skarżąca wyraziła pogląd, że pewność obrotu prawnego wymaga, aby ostateczne, prawomocne decyzje nie ulegały korektom po wielu latach od ich wydania tylko dlatego, iż osoby, które wyraziły zgodę na rozwiązanie projektowe obecnie nie są z niego zadowolone. Ciek wodny, do którego odprowadzono wody opadowe był od dawna rowem melioracyjnym, którego niejako administratorem była Gmina i właściciele działek, przez które płynął. Zatem wykorzystanie go w projekcie do odprowadzenia wód opadowych z drogi jest zgodne z tradycyjnym rozwiązaniem i w niczym nie zakłóca stosunków wodnych. Obawy J.D.-C., M.C. oraz A.C. mogą wynikać z faktu , że zabudowany niezgodnie z prawem ciek wodny może nie mieścić się użytym przekroju rur. Obawy te na razie nie zostały potwierdzone w rzeczywistości. Organ drugiej instancji ogromną wagę przywiązuje do decyzji Wojewody z dnia [...] marca 2010 r., znak [...]ą której stwierdzono niezgodność pozwolenia na budowę wydanego przez Starostę B. Nie zauważa się jednak, że nieważnością dotknięta jest nie cała decyzja, lecz jej część, odnosząca się do dwóch działek. Żadna jednak z tych działek, chociaż wymienione zostały w decyzji o warunkach zabudowy określających teren inwestycji i wskazano jedną z nich w oświadczeniu o wyrażeniu zgody przez właścicieli, nie była wykorzystane w procesie realizacji inwestycji. Kwestii tej organ drugiej instancji w ogóle nie badał. Także i Wojewoda nie zwrócił uwagi na ten istotny przecież dla rozstrzygnięcia fakt. Pominięto też okoliczność , że zabudowa rowu przez właścicieli działki nr 1 była w istocie samowolą budowlaną na gruncie prawa wodnego. Strona skarżąca zarzucała również, że nie zweryfikowano w ogóle twierdzenia J.D-C. która podała iż zapewniono ją, że burzówka cała pójdzie w ulicy. Tak w istocie też zaprojektowane odprowadzenie wód opadowych w żaden sposób nie naruszyło prawa własności. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego badał podczas wizji zgodność projektu z tym, co zrealizowano w terenie i nie dostrzegł odstępstwa od projektu, żadnego naruszenia działki nr 1 lub choćby cienia samowoli ze strony inwestora. W tej sytuacji wznowienie postępowania w sprawie wydanego pozwolenia na użytkowanie i przymuszanie Gminy do kosztownego dla budżetu wykonania czegoś, co w istocie nie dotyczy działki nr 1 znajdującej się poza obszarem inwestycyjnym, staje cię bezprzedmiotowe i stanowić może niedopuszczanie w świetle ustawy o finansach publicznych ulepszenie działki prywatnej na koszt Gminy. Nie jest słuszne stwierdzenie organu drugiej instancji, że decyzja Starosty została wyeliminowana z obrotu prawnego, co winno skutkować wznowieniem postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie kanalizacji, aby także ono zostało wyeliminowane. Bez zbadania na miejscu czy istotnie naruszono własność prywatną w procesie inwestycyjnym i zasięgnięcia opinii fachowców, co do proponowanych przez właścicieli działek rozwiązań uchylenie decyzji zezwalającej na użytkowanie, gdy nadal w obrocie jest decyzja o pozwoleniu na budowę jest przedwczesne. Odprowadzenie zaś wód opadowych do cieku , który właśnie taką funkcję pełnił od wielu lat - w niczym nie narusza prawa i nie wymagało wejścia w działki właścicieli, o których mowa wyżej . Co więcej, przyjęte przez drugą instancję rozwiązanie nie odpowiada też przesłance art. 145 §1 pkt 8 k.p.a. odnoszącej się do wydania decyzji w oparciu o inną, która następnie została uchylona lub zmieniona. W tym bowiem przypadku uchylenie odnosi się nie do całości decyzji lecz do tej części, która w procesie inwestycyjnym nie była istotna, wręcz nie była i nie będzie wykorzystana. Organy nadzoru mają prawo ingerencji na etapie sprawdzania zgodności z prawem projektu i pozwolenia na budowę, a wcześniej decyzji o warunkach zabudowy oraz czy wykonanie inwestycji nie odbiega od pozwoleń . Natomiast wkraczanie władcze na etapie, gdy inwestycję zakończono i prawa nie naruszono jest niezrozumiałe. W odpowiedzi skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wnosił o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym z 22 stycznia 2011 r. J.D.-C, , M.C. i A.C. wnosili o oddalenie skargi, polemizują z zarzutami i twierdzeniami Gminy B. Podnieśli , że decyzja zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca Gminie B. pozwolenia na budowę została w marcu 2010 r. unieważniona w części, jak również podkreślili iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego miał podstawy do rozpatrzenia i załatwienia sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 – 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz.1269 z późn. zm. ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. - oznaczana dalej jako p.p.s.a. ) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym wnioskami i zarzutami skargi ( art. 134 §1 p.p.s.a. ), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy ( art. 135 p.p.s.a. ) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa. Mając na uwadze treść powołanych na wstępie orzeczeń oraz okoliczności wynikające z przedstawionych akt administracyjnych w zakresie zgromadzonego materiału i przebiegu postępowania należy uznać, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie pomimo zasadności niektórych podnoszonych w niej zarzutów. Decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] września 2010 r., znak [...] została wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W celu dokonania oceny legalności powyższej decyzji niezbędne jest zatem rozważenie, czy w kontrolowanej sprawie zaistniała taka sytuacja, która uzasadniałaby przez organ odwoławczy takiej właśnie decyzji o charakterze kasatoryjnym. Wydając zaskarżoną decyzję Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. stwierdził po pierwsze, że organ pierwszej instancji bezzasadnie umorzył postępowanie prowadzone w sprawie, w której jest właściwy. Nadto, przyczyną uchylenia rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji był fakt wydania ostatecznej decyzji Wojewody z dnia [...] marca 2010 r., znak [...], mocą której została stwierdzona nieważność decyzji Starosty B. Nr [...]z dnia [...] grudnia 2003 r., znak [...] w części dotyczącej działek nr 1 i nr 2 . W sprawie nie jest kwestionowane, że J.D.-C. , M.C. i A.C. są współwłaścicielami tych działek. Z materiałów zgromadzonych w aktach administracyjnych wynika, że wyżej wymienieni już w 2006r. kierowali do organów nadzoru budowlanego pisma, zawierające szereg wniosków i żądań, zmierzających między innymi do wymuszania kontroli legalności robót budowlanych związanych z realizacją przedmiotowej inwestycji oraz wydania inwestorowi nakazów służących ochronie ich prawa własności. Twierdzili w szczególności, że prawo to narusza budowa drogi w sposób uniemożliwiający dotychczasowy dogodny dostępu do nieruchomości, jak również wykorzystanie jednej z działek dla celów zrealizowanej kanalizacji opadowej. Niewątpliwie część żądań i twierdzeń skarżących nawiązuje do kompetencji przewidzianych w ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane ( tekst jednol. Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) dla organów nadzoru budowlanego, na co trafnie wskazują rozważania zawarte w zaskarżonej decyzji. Zakres kompetencji organów nadzoru budowlanego regulują przepisy art. 80 – 82 ustawy – Prawo budowlane. Obejmuje on nie tylko postępowanie w przedmiocie samowoli budowlanej (art. 48 – 49b ) oraz innych nieprawidłowości związanych z realizacją inwestycji (art. 50 -52 ), ale również czynności kontrolne w oparciu o art. 66 ustawy. Przesłankami zastosowania tego ostatniego przepisu jest stwierdzenie, że obiekt budowlany może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska, jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowisku, jest w nieodpowiednim stanie technicznym, albo powoduje swym wyglądem oszpecenie otoczenia (art. 66 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane). Oznacza to, że sam fakt, iż obiekt budowlany został zrealizowany w zgodzie z wymogami ustawy, a zatem na podstawie pozwolenia na budowę, zgłoszenia robót budowlanych, nie wymagał pozwolenia ani zgłoszenia bądź też wydano w stosunku do niego decyzję o pozwoleniu na użytkowanie, nie czyni bezprzedmiotowym postępowania przed organami nadzoru budowlanego. W szczególności, z przepisu art. 66 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane nie wynika, aby kontrola pod kątem wymienionych w nim przesłanek nie dotyczyła obiektów, co do których zapadła ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę, a potem ostateczna decyzja o pozwoleniu na użytkowanie. Na tej właśnie podstawie prawnej organ pierwszej instancji prowadził pierwotnie postępowanie pomimo istnienia w obrocie prawnym ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie . Rację ma zatem organ drugiej instancji, że stwierdzenie bezprzedmiotowości postępowania z wniosku J.d.-C. , M.C. i A.C. było przedwczesne, a Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego powinien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające także wówczas, gdy w obrocie prawnym ostateczne decyzje o pozwoleniu na budowę oraz o pozwoleniu na użytkowanie przedmiotowej inwestycji. W sprawie niniejszej organ pierwszej instancji orzekł jednakże o umorzeniu postępowania nie dokonując właściwej analizy żądań i twierdzeń skarżących, które naprowadzają na kompetencje organów nadzoru budowlanego oraz w oderwaniu od wszechstronnej analizy stanu faktycznego na tle obowiązujących przepisów prawa. Rację ma również Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego twierdząc, że skoro ostateczną decyzją Wojewody z dnia [...] marca 2010 r., znak [...] została stwierdzona nieważność decyzji Starosty B. Nr [...] z dnia [...] grudnia 2003 r., znak [...] w części dotyczącej dziatki nr 1 i nr 2 , to organ pierwszej instancji winien wznowić postępowanie w sprawie wydania pozwolenia na użytkowanie. Decyzja o pozwoleniu na użytkowanie jest bowiem decyzją wydaną w oparciu o inną decyzję, tj. decyzję zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. Stosownie zaś do art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a., wznawia się postępowanie zakończone decyzją ostateczną, jeżeli taka decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione. Wznowienie postępowania w przedmiocie wydania pozwolenia na użytkowanie oraz wyniki tam przeprowadzonej nadzwyczajnej wewnętrznej kontroli ostatecznej decyzji administracyjnej mogą mieć istotny wpływ dla rozstrzygnięcia sprawy wszczętej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. w związku z pismem J.D.-C. , M.C. i A.C. z dnia 1 grudnia 2006r., z przyczyn wskazanych trafnie w zaskarżonej decyzji, otwierając drogę do stosowania przepisów art. 50-51 ustawy – Prawo budowlane przynajmniej co do części inwestycji. Wbrew temu, co podnosi skarżąca, wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją o pozwoleniu na użytkowanie winno nastąpić w sprawie, nawet jeżeli stwierdzono nieważność decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę tylko w określonej części. Powyższe nie przesądza jednak, że wydana uprzednio decyzja o pozwoleniu na użytkowania zostanie wyeliminowana z obrotu prawnego w całości albo w części. Ta właśnie kwestia winna być przedmiotem badania organów nadzoru budowlanego w trybie przewidzianym dla nadzwyczajnej, wewnętrznej kontroli decyzji ostatecznej po wznowieniu postępowania. Ocena prawna wyrażona w zaskarżonej decyzji nie ma co prawda charakteru wiążącego dla organu pierwszej instancji przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, jak również nie wiąże ona organów administracji publicznej w innych postępowaniach. Nie mniej jednak, swoiste skutki takiej oceny dla Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. mogą wynikać z autorytetu organu wyższego stopnia, zaś po przeprowadzeniu sądowej kontroli legalności wydanych w niniejszej sprawie aktów administracyjnych, gdzie prezentowane jest analogiczne stanowisko organ pierwszej instancji taką oceną prawną jest związany stosownie do art.153 p.p.s.a. Na prawidłowość zaskarżonej decyzji organu odwoławczego nie ma wpływu zawarte w niej błędne stwierdzenie, które sugeruje, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wydając decyzję w dniu [...] lutego 2010 r. winien uwzględnić decyzję wydaną w postępowaniu nieważnościowym. Zważyć należy bowiem , że nieważność decyzji Starosty B. Nr [...]z dnia [...] grudnia 2003 r., znak [...] w części dotyczącej działek nr 1 i nr 2 została stwierdzona ostateczną decyzją Wojewody z dnia [...] marca 2010 r., znak [...], a więc już po dacie orzekania przez organ pierwszej instancji . Powyższe stanowi jednak nową istotną dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy okoliczność, którą winien uwzględnić Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. prowadząc ponownie postępowanie. O ile zatem nie można zasadnie stawiać organowi pierwszej instancji zarzutu, że nie uwzględnił stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę i podstaw do wznowienia postępowania w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie , o tyle organ drugiej instancji był obowiązany wziąć pod uwagę tę nową okoliczność, która pojawiła się w toku postępowania odwoławczego. Nie mógł przy tym rozstrzygnąć sprawy co do istoty samodzielnie bez naruszenia zasady z art. 15 k.p.a., także z uwagi na nieprawidłowe wykonanie przez organ pierwszej instancji ciążących nań obowiązków związane z błędnym zastosowaniem art. 105 k.p.a., które nastąpiło bez właściwego rozważenia żądań wnioskodawców na gruncie norm kompetencyjnych i innych przepisów prawa materialnego stosownych przez organu nadzoru budowlanego. W świetle powyższego za bezzasadne należy uznać zarzuty skarżącej dotyczące naruszenia art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. Zasadnie podnosi skarżąca, że decyzją Wojewody z dnia [...] marca 2010 r., znak [...] została stwierdzona nieważność decyzji Starosty B. Nr [...] z dnia [..] grudnia 2003 r., znak [...] w części dotyczącej dziatki nr 1 i nr 2 , a zatem pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji nie wyeliminowano z obrotu prawnego ze skutkiem wstecznym w całości. Nie można zatem twierdzić, że strona skarżąca nie posiadała w toku postępowania przed organem odwoławczym ostatecznej decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji w pozostałości. O ile co innego wynika z niektórych twierdzeń organu odwoławczego zawartych w zaskarżonej decyzji, wskazania takie są błędne, zaś leżą ono u podstaw pozostałych zarzutów skargi, innych niż naruszenie art. 145§1 pkt 8 k.p.a. W takim aspekcie zarzuty te należy uznać za zasadne, przy czym stwierdzone uchybienie pozostaje bez wpływu na prawidłowość samego rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonej decyzji. Badanie pozostałych okoliczności podnoszonych przez skarżącą w ramach zarzutu naruszenia art. 50 ust. 1 pkt 1 i 50-51 ustawy – Prawo budowlane nie znajduje uzasadnienia w stanie faktycznym sprawy albowiem nie zostały one jak dotąd prawidłowo ustalone przez organ pierwszej instancji. Mając powyższe na uwadze, uznając, że wydana w niniejszej sprawie przez organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. decyzja o charakterze kasacyjnym nie zwiera wad uzasadniających jej eliminację z obrotu pranego, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł o oddaleniu skargi – jak w sentencji wyroku, biorąc za podstawę art. 151 p.p.s.a.