II SA/Kr 1406/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Szkodzińska Sędziowie WSA Małgorzata Brachel-Ziaja NSA Andrzej Niecikowski (spr.) Protokolant: Maciej Żelazny po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 sierpnia 2010 r. sprawy ze skargi [...] Telefonii [...] spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 17 lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki skargę oddala. Decyzją z dnia 28.04.2008r. (znak: [...]) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Powiatu [...] w K., działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 7.07.1994 r. Prawo Budowlane (tj. Dz.U. z 2006 r. nr 156 poz. 1118 z późn.zm.-zwanej dalej Prawem Budowlanym z 1994 r.), po ponownym rozpatrzeniu sprawy stacji bazowej telefonii komórkowej "A", wieżowej - wzniesionej na działce nr "1" w Z., nakazał, -[...] Telefonii Cyfrowej sp. z o.o. z siedzibą w W., jako inwestorowi - wykonanie rozbiórki tego obiektu. W uzasadnieniu, podniesiono co następuje. 1/ przedmiotowa stacja bazowa telefonii komórkowej została wzniesiona na podstawie ostatecznej decyzji Starosty [...] o pozwoleniu na budowę z dnia 21.10.2004 r. (znak: [...]). W wyniku postępowania prowadzonego z urzędu, przez Wojewodę [...] –decyzją z dnia 19.08.2005 r. (znak: [...]) stwierdzono z urzędu nieważność decyzji Starosty [...] o pozwoleniu na budowę z dnia 21.10.2004r. Odwołanie [...] Telefonii Cyfrowej Sp. z o. o nie zostało uwzględnione i Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 02.06.2006r. (znak: [...]) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Tak więc decyzja ta jest ostateczna w toku postępowania administracyjnego. 2/ z ustaleń postępowania nieważnościowego wynika, iż budowa przedmiotowej wieżowej stacji bazowej telefonii komórkowej na działce nr "1" w Z., jest sprzeczna z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectw K. i Z., uchwalonego dnia 30.05.2003r. Zgodnie z zapisem tego planu zawartym w § 29 pkt 1 ust.2 na terenach objętych planem zakazuje się lokalizowania inwestycji mogących pogorszyć stan środowiska z wyłączeniem: a) lokalizacji dróg krajowych i wojewódzkich w zakresie obejścia drogowego Z.... b) stacji paliw płynnych lokalizowanych przy drodze krajowej i wojewódzkiej... Ponadto w § 30 pkt 4 postanowiono, że na całym obszarze objętym planem dopuszcza się lokalizację sieci i urządzeń infrastruktury technicznej niezbędnych dla potrzeb lokalnych oraz dróg dojazdowych, ścieżek rowerowych i ciągów pieszych. Zapis o dopuszczeniu lokalizacji sieci i urządzeń infrastruktury technicznej niezbędnej dla potrzeb lokalnych jednoznacznie wskazuje na infrastrukturę konieczną dla zaspokojenia potrzeb mieszkańców i równocześnie infrastrukturę powstałą na potrzeby lokalne i służącą społeczności miejscowej. Budowa wieży o konstrukcji stalowej o wysokości 40,0 m, dla instalacji anten sektorowych i radioliniowych, urządzenia sterującego i nadawczo-odbiorczego w kontenerze posadowionym u podstawy wieży dla Inwestora [...] Telefonii Cyfrowej niewątpliwie nie jest urządzeniem infrastruktury technicznej związanej z potrzebami lokalnej społeczności, ale obiektem budowlanym wraz z urządzeniami technicznymi, o zasięgu ponadlokalnym" 3/ skoro występuje niezgodność inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego nie jest możliwe wydanie nowego pozwolenia na budowę przez organ architektniczno-budowlany, zgodnie z art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. 4/ postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych wydaje się bez względu na stopień zaawansowania robót budowlanych, także wówczas gdy prace zostały już faktycznie zakończone. Bowiem z prawnego punktu widzenia budowa trwa do chwili uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu, a takiego pozwolenia dla przedmiotowej stacji bazowej inwestor nie uzyskał. W dzienniku budowy brak jest wpisu kierownika budowy o zakończeniu inwestycji oraz, że wzniesiony obiekt nadaje się do użytkowania, postanowieniem Nr [...] z dnia 7.04.2008 r., wstrzymano prowadzenie robót budowlanych. Postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych traci ważność po upływie 2 miesięcy od dnia doręczenia, chyba że w tym terminie zostanie wydana decyzja, o której mowa w art. 50a pkt 2 albo w art. 51 ust.1. 5/ ponieważ nie ma możliwości legalizacji przedmiotowej inwestycji, gdyż jej budowa jak ustalił Wojewoda [...] i Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego pozostaje w sprzeczności z wytycznymi prawa miejscowego - zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1994 r., należało nakazać rozbiórkę wieżowej stacji bazowej telefonii komórkowej wraz z instalacjami i urządzeniami sterującymi i nadawczo-odbiorczymi. Na skutek odwołania [...] Telefonii Cyfrowej sp. z o.o. z siedzibą w W., [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., decyzją z dnia 17.07.2009 r. (znak: [...]) uchylił zaskarżoną decyzję w całości i na podstawie art. 51 ust. 1pkt 1w zw. z ust. 7 ustawy Prawo budowlane z 1994 r., nakazał Inwestorowi [...] Telefonii Cyfrowej sp. z o.o. z siedzibą w W., wykonanie rozbiórki stacji bazowej telefonii komórkowej "A", tj. wieży o konstrukcji stalowej o wysokości 40 m wraz z fundamentem, instalacją anten sektorowych i radioliniowych oraz urządzeniem sterującym i nadawczo-odbiorczym w kontenerze posadowionym u podstawy wieży na działce nr "1" w Z. przy ul. [...]. W uzasadnieniu Wojewódzki Inspektor podniósł, że: 1. zaskarżona decyzja jest nieprawidłowa z uwagi na zastosowanie błędnej podstawy prawnej. 2. nie budzą wątpliwości ustalenia organu l instancji, że na wybudowanie przedmiotowego obiektu konieczne było uzyskanie pozwolenia na budowę oraz że w trakcie realizacji inwestycji Wojewoda [...] stwierdził z urzędu nieważność ostatecznej decyzji Starosty [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę przedmiotowego obiektu. 3. w takiej sytuacji nie można uczynić inwestorowi zarzutu dopuszczenia się samowoli budowlanej w rozumieniu art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r., gdyż w dacie rozpoczęcia robót budowlanych legitymował się ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę, 4. budowa obiektu rozpoczęta na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, która następnie została wyeliminowana z obrotu prawnego jest przypadkiem prowadzenia robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę, o którym mowa w art. 50 ust 1 pkt 1 Prawa budowlanego, innym niż określony w art. 48 tej ustawy. W związku z powyższym w takich przypadkach uzasadnione jest prowadzenie postępowania w trybie art. 50 i 51 Prawa budowlanego z 1994 r. Ratio legis tych przepisów sprowadza się do wymuszenia na inwestorze doprowadzenia budowanego obiektu do stanu zgodnego z warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę oraz w przepisach prawa. 5. w niniejszej sprawie organ l instancji nie wskazał w osnowie decyzji kompletnej podstawy prawnej nakazującej rozbiórkę przedmiotowego obiektu. Podstawą orzeczenia nakazu rozbiórki może być art. 51 ust. 1 pkt 1 w związku z ust. 7 Prawa budowlanego co uwzględniono w decyzji. 6. trafny jest zarzut odwołania, iż organ l instancji błędnie przyjął, iż roboty budowlane nie zostały wykonane. Wniosek przeciwny wynika nie tylko ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, ale także z ustaleń stanu faktycznego zawartych w samym uzasadnieniu postanowienia o wstrzymaniu robót. Wynika z niego bowiem, że wieża przedmiotowej stacji bazowej została wzniesiona w wysokości docelowej, wykonane zostały również inne roboty związane z oprzyrządowaniem, instalacjami stacji itp. Organ l instancji nie uznał, że prace zostały zakończone tylko i wyłącznie ze względu na fakt, że w dzienniku budowy brak jest wpisu o całkowitym zakończeniu budowy stacji oraz ze względu na to, że nie wydano pozwolenia na użytkowanie przedmiotowej stacji. Brak jednak podstaw do przyjmowania tego rodzaju kryterium formalnego. O tym, czy prace zostały zakończone czy też nie decyduje wyłącznie stan faktyczny, niezależny od dopełnienia jakichkolwiek "aktów staranności", polegających na podejmowaniu jakichkolwiek kroków formalnych, które stanowią cezurę dla uznania, że roboty zostały zakończone. Prawidłowość rozumowania organu l instancji przekreśla przede wszystkim fakt, że ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie należy uzyskać tylko w przypadku enumeratywnie wymienionych w art. 55 ustawy Prawo budowlane obiektów. Jego konsekwencją byłaby bowiem konieczność stwierdzenia, że roboty budowlane w przypadku obiektów niewymagających takiego pozwolenia nigdy się nie kończą. Argumentem przemawiającym przeciwko stanowisku PINB jest także fakt, że pozwolenie na użytkowanie może zostać wydane mimo niewykonania części robót wykończeniowych lub innych robót budowlanych związanych z obiektem, a więc uzyskanie takiego pozwolenia nie oznacza, że roboty zostały zakończone (por. art. 55 pkt 3 i art. 59 ust. 3 ustawy Prawo budowlane). Ponadto w judykaturze (por. cytowane poniżej orzeczenie NSA z dnia 12 października 2007 r.) uznaje się, że roboty zostały wykonane także w sytuacji, kiedy zostały one tylko przerwane na pewnym etapie, z czego wynika - na co wyraźnie zwrócił uwagę NSA, że budowa nie musi zostać zakończona. Konkluzja ta również przekreśla zasadność rozumowania organu l instancji. Roboty, które zostały już zakończone nie mogą zostać wstrzymane 7. z art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa Budowlanego z 1994 r., wynika, że nakaz rozbiórki nie ma charakteru bezwzględnego, winien on być orzekany jedynie wówczas, gdy wykluczona jest możliwość doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. W niniejszej sprawie - wbrew zarzutom podniesionym w odwołaniu - organ l instancji prawidłowo ustalił, że brak jest możliwości legalizacji przedmiotowego obiektu. W przypadku przedmiotowego obiektu powstała bowiem nie dająca się usunąć niezgodność z przepisami prawa, która musi skutkować nakazem rozbiórki obiektu budowlanego (art. 51 ust.1 pkt 1 w zw. z ust. 7 Prawa budowlanego). 8. brak możliwości legalizacji przedmiotowego obiektu wynika ze sprzeczności inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ l instancji oraz organy orzekające w przedmiocie nieważności wymienionej decyzji stwierdziły niezgodność inwestycji z § 29 pkt 1 ust. 2 planu, jako że jest to inwestycja mogąca pogorszyć stan środowiska, a jednocześnie nie zalicza się do wskazanych w tym przepisie wyjątków oraz z § 30 pkt 4, jako że jest to urządzenie infrastruktury technicznej, które nie jest niezbędne dla potrzeb lokalnych. W odwołaniu odniesiono się jedynie do przeszkody z § 29 pkt 1 ust. 2 planu zagospodarowania przestrzennego, który zabrania na przedmiotowym terenie inwestycji mogących pogorszyć stan środowiska. Jednak przedmiotowa inwestycja jest ponadto niezgodna z § 30 pkt 4 planu miejscowego, do czego w odwołaniu się nie odniesiono. Przepis ten na całym obszarze objętym planem dopuszcza lokalizację sieci i urządzeń infrastruktury technicznej, ale tylko niezbędnych dla potrzeb lokalnych. Słusznie wywodzi organ l instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że przedmiotowa inwestycja nie jest infrastrukturą konieczną dla zaspokojenia potrzeb mieszkańców i równocześnie infrastrukturą powstałą na potrzeby lokalne i służącą społeczności miejscowej. Można tu tylko sprecyzować, że nie jest to inwestycja służąca wyłącznie miejscowej społeczności. Inwestycja bez wątpienia miała charakter ponadlokalny w chwili orzekania przez organ l instancji i charakter ten nie uległ zmianie. Dlatego nie ma możliwości przeprowadzania w niniejszym przypadku legalizacji obiektu. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję złożyła [...] Telefonia Cyfrowa sp. z o.o. z siedzibą w W. i zarzucając: a. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy poprzez: - naruszenie art. 2 Konstytucji RP poprzez uznanie, że § 29 pkt 1 ust. 2, § 30 pkt 4 uchwały Nr [...] Rady Gminy w Z. z dnia 30 maja 2003 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectw K. i Z. w Gminie Z. stanowi sprzeczności inwestycji z treścią miejscowego planu; - błędną wykładnię art. 51 ust. 1pkt 1 w zw. z ust. 7 Prawa Budowlanego z 1994 r., poprzez uznanie, że skarżący dopuścił się samowoli budowlanej, podczas gdy do uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę doszło po zakończeniu robót budowlanych; b. inne naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez: - pominięcie naruszenia przez organu l instancji przepisów art. 77 § 1 k.p.a. w zakresie obowiązku zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący, art. 107 k.p.a. w zakresie nieprawidłowego uzasadnienia wydanej decyzji. i w oparciu o te zarzuty wniosła o: 1. "uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B.', 2. zasądzenie od organu administracji na rzecz skarżącego kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu m.in. podniesiono, że : - zgodnie z § 9 ust. 2 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectw K. i Z. w Gminie Z. na terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz usług ("M l U", "M2U") dopuszcza się wyłącznie usługi, których oddziaływanie na środowisko przekraczające poziom dopuszczalny nie wykracza poza obszar działki, na której ma być realizowana inwestycja ani nie powoduje niedopuszczalnego obniżenia standardów środowiskowych pomieszczeń mieszkalnych znajdujących się na tej działce. Inwestycja nie kwalifikuje się do mogących znacząco oddziaływać na środowisko. * wbrew stanowisku [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego, inwestycja ma na celu zaspokojenie potrzeb lokalnej społeczności. Stosownie do art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym pod pojęciem inwestycji celu publicznego należy rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603). Dzięki funkcjonowaniu inwestycji, członkowie lokalnej społeczności mogą korzystać z telefonii bezprzewodowej. Nie można zatem zgodzić się z twierdzeniem co do niezgodności inwestycji z treścią przepisu § 30 pkt 4 miejscowego planu. * brak jest podstaw do nakazania rozbiórki stacji bazowej telefonii komórkowej. Choć wprost nie przypisano inwestorowi naruszenia przepisów prawa samowoli budowlanej, to pośrednio zastosowano środki represji, które w skutkach są równoznaczne z uznaniem samowoli budowlanej. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione z w uzasadnieniu decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153 póz. 1269 z póź.zm.) Sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przedmiotem więc dokonywanej przez niego kontroli jest zbadanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonej decyzji. W myśl zaś art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 poz. 1270 z późn.zm. zwaną dalej w skrócie p.o.p.s.a ) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, gdy jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie jej przez sąd administracyjny następuje tylko w przypadku: uchybienia przepisom prawa materialnego, jeżeli uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 par. 1 pkt 1 lit. "a" p.o.p.s.a.), w przypadku rozstrzygnięcia dotkniętego wadą uzasadniającą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. "b"), jak również w przypadku wad postępowania, jeżeli mogły one mieć istotny wpływ na wynik sprawy lit. "c"). Okoliczności sprawy są niesporne. Na podstawie ostatecznej decyzji Starosty [...] z dnia 21.10.2004 r., o pozwoleniu na budowę skarżąca spółka wybudowała przedmiotową stację bazową telefonii komórkowej. W sprawie tej decyzji o pozwoleniu na budowę, z urzędu wszczęte zostało postępowanie o stwierdzenie jej nieważności. W wyniku tego postępowania Wojewoda [...] decyzją z dnia 19.08.2005 r., stwierdził nieważność decyzji Starosty [...] z dnia 21.10.2004r. Odwołanie skarżącej [...] Telefonii Cyfrowej Sp. z o.o. nie zostało uwzględnione i Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 02.06.2006r., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Tak więc obiekt stacji wybudowany legalnie - obecnie tej legalności został pozbawiony bowiem z obrotu prawnego wyeliminowania została decyzja decydująca o legalności obiektu. W takiej sytuacji konieczne jest wszczęcie postępowania naprawczego w wyniku którego obiekt albo ponownie uznany zostanie za legalny albo nakazana zostanie jego rozbiórka. Warunkiem legalizacji obiektu jest stwierdzenie, że jest on usytuowany w terenie na którym miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dopuszcza tego rodzaju inwestycje. W tym miejscu trzeba wrócić do podstawy wyeliminowania pozwolenia na budowę. Otóż decyzja ostateczna Wojewody - na skutek utrzymania jej w mocy przez Głównego Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. jako podstawę nieważności wskazywała właśnie niezgodność inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W istocie rzeczy cały wywód skargi skierowany jest na kwestionowanie stanowiska organów orzekających w sprawie o stwierdzenie nieważności, iż przedmiotowa stacja zlokalizowana jest na terenie na którym miejscowy plan nie dopuszcza tego rodzaju inwestycji. Absurdem byłoby aby obecnie organy nadzoru budowlanego nie brały pod uwagę stanowiska organów administracji architektoniczno-budowlanej i zajmowały inne stanowisko niż te ostatnie przy rozpoznawaniu sprawy o stwierdzenie nieważności. Żądanie skargi o "uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B.", potraktował Sąd jako ,,Iapsus lingua" i przyjął, że skarżącej chodzi o decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Powiatu [...] w K.. W tym stanie rzeczy skoro Sąd nie stwierdził aby zaskarżona decyzja czy poprzedzająca ją decyzja organu l instancji naruszały prawo na podstawie art. 151 p.o.p.s.a orzeczono jak w sentencji.