II SA/Kr 1407/01

WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 11 lipca 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący : Sędzia NSA Tadeusz Woś Sędziowie : WSA Renata Czeluśniak (spr) AWSA Wojciech Jakimowicz Protokolant : Grażyna Grzesiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lipca 2005 r. sprawy ze skargi W. P. , R. W. i P. B. na decyzję Wojewody M. z dnia [...] 2001 r., Nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, II. zasądza od Wojewody M. na rzecz skarżących kwotę 350 zł (trzysta pięćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] 2000 r. Starosta O. zatwierdził projekt budowlany i udzielił P. B. pozwolenia na budowę obejmującą przebudowę byłej hali przemysłowej na obiekt "Centrum Gastronomiczno-Rozrywkowe" na działce nr 1512/43 przy ul. [...] w O. W dniu [...] 2000 r. na wniosek Fundacji [...] w O., Starosta wznowił postępowanie w ww. sprawie ze względu na brak udziału strony. Decyzją z dnia [...] 2000 r. Starosta O. odmówił uchylenia decyzji z [...] 2000 r. uznając, że fundacja nie jest stroną postępowania. W wyniku rozpoznania odwołania fundacji, Wojewoda M. uchylił powyższą decyzję Decyzją z dnia [...] 2001 r. Starosta O. ponownie odmówił uchylenia własnej decyzji z dnia [...] 2000 r. Na skutek odwołania wniesionego przez Fundację [...] w O., Wojewoda M. decyzją z dnia [...] 2001 r. uchylił w całości decyzję Starosty O. z dnia [...] 2001 r., uchylił decyzję o pozwoleniu na budowę oraz odmówił udzielenia pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu organ stwierdził, że decyzja z dnia [...] 2000r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę, z ograniczeniem inwestycji wyłącznie do budynku byłej hali przemysłowej, położonej na działce nr 1512/43 w Oświęcimiu jest niezgodna z obowiązującymi w tym zakresie przepisami i stanowi naruszenie §14 i §18 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Wojewoda M. uznał, że inwestycja obejmuje również sąsiednie działki i tym samym graniczy m.in. działkami będącymi w dyspozycji Fundacji [...] w O. W konsekwencji organ uznał, iż fundacji przysługuje status strony w rozumieniu art. 28 kpa. W związku z tym Wojewoda uchylił ww. decyzje na podstawie art. 138 §1 pkt 2 kpa oraz art. 151 §1 pkt 2 kpa w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Decyzję o odmowie lania pozwolenia na budowę organ uzasadnił brakiem decyzji ustalającej warunki budowy i zagospodarowania terenu. W dniu [...] 2001 roku została wniesiona do Naczelnego Sądu Administracyjnego-Ośrodek Zamiejscowy w K. skarga na decyzję Wojewody M. z dnia [...] 2001 roku. Skarżący: P. B., W. P. i R. W. wnieśli o uchylenie w całości skarżonej decyzji, zarzucając jej rażące naruszenie przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik postępowania, tj.: - art. 7 kpa przez naruszenie zasady praworządności i zasady uwzględniania słusznego interesu obywateli oraz zasady prawdy obiektywnej, - art. 8 kpa przez naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, - art. 28 kpa w zw. z §§ 2, 14, 18 rozporządzenia MGPiB w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, przez przyznanie Fundacji [...] w O. statusu strony w niniejszym postępowaniu, - art. 145 § 1 pkt 4 kpa przez przyjęcie, że w sprawie wystąpiły przesłanki do wznowienia postępowania. Skarżący podnieśli, iż działka nr 1512/43 graniczy z jednej strony z działką nr 1512/42, a z pozostałych stron z działką nr 1512/44, która z kolei graniczy z działkami nr 1375/9 i 1512/11. Żadna z tych działek nie pozostaje w dyspozycji fundacji. Tylko działka nr 1375/9 styka się z nieruchomością fundacji. Ponadto stosownie do § 2 ww. rozporządzenia MGPiB z dnia 14 grudnia 1994r. Starosta wydając pozwolenie na budowę był uprawniony do wyznaczenia innego zasięgu Inwestycji niż ten, który wynikałby z zastosowania §§14 i 18 rozporządzenia. W tej sytuacji nie można uznać, że Fundacja jest stroną postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę, a to skutkuje brakiem przesłanki do wznowienia postępowania i niemożnością uchylenia przedmiotowych decyzji. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd Administracyjny bada legalność zaskarżonego aktu administracyjnego, nie będąc w sprawowaniu tej kontroli związany granicami skargi (art. 3 § 1 i art. 134 § 1 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). W ramach tej kognicji Sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu administracyjnego nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. Dokonując powyższej oceny Sąd uznał skargę za uzasadnioną, mimo, iż nie uznał zasadny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Zdaniem Sądu, Fundacji [...] w O. przysługuje status strony, aczkolwiek z innego powodu niż przyjął to Wojewoda. Zgodnie z art. 28 kpa stroną postępowania administracyjnego jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W oparciu o powyższy przepis nie jest zasadne twierdzenie, iż stroną postępowania administracyjnego (przedmiotem którego jest zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę) jest tylko właściciel nieruchomości, która bezpośrednio graniczy z nieruchomością, na której planowana jest inwestycja budowlana. Posiadanie interesu prawnego zawsze winno podlegać badaniu przez organy administracyjne, które w każdej indywidualnej sprawie powinny ocenić jaki - ze względu na rodzaj i zakres planowanej inwestycji - jest (a dokładniej - może być) zakres jej oddziaływania, a zatem skutki prawne decyzji wydanej (-ych) w postępowaniu administracyjnym dotyczącym tej inwestycji. Decydujące bowiem dla przyjęcia i stosowania konstrukcji prawa sąsiedzkiego nie jest wyłącznie fizyczne bezpośrednie sąsiedztwo dwóch nieruchomości, ale przede wszystkim to, czy jedna z nich podlega skutkom działań i zdarzeń mających swe źródło na drugiej (tak: teza 13 tr.101 - prawo budowlane Komentarz Jerzy Siedzeń, Wydawnictwo C.H.Beck W-wa 2000) W przedmiotowej sprawie działka nr 1375/9 przylegająca do terenu inwestycji, na której znajduje się parking dla samochodów osobowych, parking dla samochodów dostawczych, chodniki dla pieszych i plac manewrowy, z których będą korzystać użytkownicy projektowanego obiektu, graniczy z nieruchomością fundacji. Skarżąca jako posiadająca tytuł prawny do nieruchomości, położonej w sąsiedztwie nieruchomości, na której planowana była inwestycja polegająca na prowadzeniu działalności astronomiczno - rekreacyjnej (dyskoteka), a więc mogąca powodować uciążliwości dla otoczenia (hałas), przy uwzględnieniu przedmiotu statutowej działalności fundacji (szczególnie prowadzenie domu noclegowego) jest stroną tego postępowania administracyjnego. Ze względu na rodzaj inwestycji i jej ewentualne negatywne konsekwencje również na nieruchomość skarżącej uznać należy, iż skarżąca ma interes prawny wynikający właśnie z prawa do tej nieruchomości (art.144 kc) oraz art.5 ust.1 pkt.6 w zw. z ust.2 pkt.3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo Budowlane (Dz.U. z 2000 r. Nr 106 póz. 1126). Przez ochronę osób trzecich - w myśl ww. przepisów - należy rozumieć także ochronę przed uciążliwością inwestycji dla otoczenia, w tym przypadku - przed hałasem. Sąd nie podzielił stanowiska organu II instancji zajętego w nin. sprawie, iż ograniczenie inwestycji wyłącznie do budynku byłej hali przemysłowej, położonej na działce nr 1512/43 w O., jest niezgodne z obowiązującymi w tym zakresie przepisami i stanowi naruszenie §14 i §18 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994r w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie(tekst jednolity - Dz.U. z 1999r Nr 15 poz.140). Treść powołanych przepisów rozporządzenia brzmi: § 14. 1. Do działki budowlanej oraz do budynku i urządzeń z nim związanych należy zapewnić dojście i dojazd od drogi publicznej, odpowiednie do przeznaczenia i sposobu jego użytkowania oraz wymagań ochrony przeciwpożarowej, określonych w przepisach szczególnych. Szerokość jezdni nie może być mniejsza niż 3 m. 2. W zespole budynków jednorodzinnych dopuszcza się zastosowanie dojścia i dojazdu do działek budowlanych w postaci ciągu pieszo-jezdnego, pod warunkiem, że ma on szerokość nie mniejszą niż 5 m. 3. W zespole niskich budynków wielorodzinnych dojście do każdej klatki schodowej powinno być stosowane do awaryjnego ruchu pojazdów uprzywilejowanych o masie całkowitej do 2,5 tony. 4. Do budynku i urządzeń z nim związanych, wymagających dojazdów, funkcję tę mogą spełniać dojścia, pod warunkiem, że ich szerokość nie będzie mniejsza niż 4,5 m. § 18. 1 W zagospodarowaniu działki budowlanej należy zapewnić, stosownie do jej przeznaczenia i sposobu zabudowy, odpowiednią liczbę miejsc postojowych dla samochodów użytkowników stałych i przebywających okresowo, w tym również miejsc postojowych dla samochodów, z których korzystają osoby niepełnosprawne. 2. Liczbę i sposób urządzenia miejsc postojowych lub budowy garaży należy dostosować do ustalonych przez właściwy organ warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, z uwzględnieniem potrzebnej liczby miejsc, z których korzystają osoby niepełnosprawne, przy zachowaniu warunków technicznych określonych w rozporządzeniu. Sąd uznał, iż z przepisów powyższych nie wynika, że chodniki, dojścia piesze, dojazd czy parkingi winny być usytuowane w granicach inwestycji, nie zaś na nieruchomościach sąsiednich § 14 ww. rozporządzenia dotyczy jedynie obowiązku zapewnienia dojazdu i dojścia od strony dróg publicznych, co w rozpatrywanym przypadku zostało spełnione, a nie dotyczą ich usytuowania. Również z § 18 ww. rozporządzenia nie wynika, iż chodniki, dojścia piesze, dojazdy, czy miejsca postojowe winny być usytuowane w granicach inwestycji. Z przepisu tego wynika nakaz zapewnienia odpowiedniej ilości miejsc postojowych, w tym dla osób niepełnosprawnych, z czego wcale nie wynika, że muszą się one znajdować w obrębie granic inwestycji, a nie poza jej granicami. Fakt spełnienia obowiązku z § 14 i 18 powinien jedynie być uwidoczniony "w zagospodarowaniu działki budowlanej", które powinno zawierać nie tylko określenie granic działki lub terenu, ale również usytuowanie, obrys i układy istniejących i projektowanych obiektów budowlanych, sieci uzbrojenia terenu, sposób odprowadzania lub oczyszczania ścieków, układ komunikacyjny i układ zieleni, ze wskazaniem charakterystycznych elementów, wymiarów, rzędnych i wzajemnych odległości obiektów, w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej zabudowy terenów sąsiednich. Jak wynika z projektu budowlanego na działkach o nr 1512/43,1375/9 istnieje już od lat plac manewrowy, dojazd do hali oraz parkingi. Inwestor zawarł z właścicielem tych działek umowy cywilno-prawne na podstawie, których ma prawo do korzystania z tych działek na czas nieokreślony. W projekcie zagospodarowania działki przedłożonym do akt przewidziano jedynie wydzielenie miejsc postojowych dla osób niepełnosprawnych, przez pomalowanie farbą nawierzchni parkingu oraz przez wytyczenie na istniejącym placu, również przez pomalowanie farbą, parkingu dla samochodów osobowych i dostawczych, placu manewrowego dla straży pożarnej, dróg dojazdowych i chodników. W tej sytuacji trudno uznać, aby inwestor nie zapewnił dojścia i dojazdu od drogi publicznej do obiektu objętego projektem budowlanym, czy też nie zapewnił miejsc postojowych. Sąd nie podzielił zatem poglądu Wojewody M., iż inwestor błędnie określił granice inwestycji. Na marginesie podnieść jedynie należy, że w sprawie o sygn. akt II S.A./Kr 2116/01 Wojewoda M. zajął odmienne stanowisko odnośnie wymogów wynikających z §14 i 18 powołanego rozporządzenia. Odnosząc się natomiast do kwestii wymagalności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji objętej przedmiotowym pozwoleniem na budowę, Sąd uznał, iż stanowisko organu II instancji nie jest prawidłowe. Zgodnie bowiem z art. 39 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.z 1999 r. Nr15 poz.139) 1.Zmiana zagospodarowania terenu polegająca w szczególności na wykonaniu, odbudowie, rozbudowie i nadbudowie obiektu budowlanego wymaga ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. 2. Nie wymagają ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu: 1) roboty budowlane polegające na remoncie lub montażu, przebudowa oraz zmiana przeznaczenia budynku lub jego części, jeżeli nie powodują zmiany sposobu zagospodarowania terenu. 2)roboty budowlane niewymagające pozwolenia na budowę. Powyższy przepis stanowi zatem, że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie jest konieczna jeżeli projektowana inwestycja nie zmienia zagospodarowania terenu. Przez zmianę zagospodarowania terenu należy natomiast rozumieć takie zagospodarowanie, które jest regulowane poprzez parametry podane w ww. ustawie i przepisach wykonawczych, m.in. przez funkcję. Z kolei przez "funkcję" rozumieć należy jeden z rodzajów zabudowy, takich jak : zabudowa mieszkaniowa (jednorodzinna, wielorodzinna, itd.), zabudowa usługowa, produkcyjna, zagrodowa, obiekty infrastruktury technicznej, drogi publiczne, wewnętrzne), zieleń itd. Wojewoda w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdził, że "ma nastąpić zmiana zagospodarowania terenu polegająca na planowanym wprowadzeniu nowej funkcji o charakterze usługowym w obszarze o odmiennym przeznaczeniu terenu", ale nie wyjaśnił zapisów, obowiązującego w dniu wydania decyzji, ogólnego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w szczególności nie wyjaśnił, jakie było przeznaczenie przedmiotowego terenu w kwietniu 2001 r. i dlaczego usługowy charakter projektowanego obiektu jest zmianą zagospodarowania terenu w rozumieniu ww art. 39 ust.2. W przedmiotowej sprawie jak wynika zarówno z uzasadnienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] 2000 r. oraz z opinii urbanistycznej z [...] 2000 r. dołączonej do projektu zagospodarowania (szcz. str.8), szczegółowy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla miasta Oświęcimia przewidywał dla terenu obejmującego teren inwestycji, do roku 2000, przeznaczenie przemysłowe, natomiast zgodnie z ogólnym planem zagospodarowania przestrzennego, teren inwestycji przewidziany jest w jednostce strukturalnej B o funkcji mieszkaniowe - usługowej. W związku z powyższym organ l instancji uznał, iż nie można przyjąć, aby obiekt astronomiczno-rozrywkowy nie mieścił się w funkcji usług. Skoro natomiast "funkcja" rozumiana jako: przemysł, budownictwo jednorodzinne, usługi, itp.) nie uległa zmianie, to dla wydania decyzji w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę nie było konieczne wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu . Podkreślić należy, iż decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu ma charakter przedmiotowy, a zatem uwzględnienie przez organ l instancji decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego wydanego w sprawie innej inwestycji było uzasadnione. Ponieważ ustawa nie precyzuje w powołanym art. 39 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, iż oceny, o której mowa w tym przepisie dokonuje jedynie organ właściwy do orzekania w sprawie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, Sąd uznał, iż oceny tej mógł dokonać samodzielnie Starosta Oświęcimski w oparciu o ww. dokumenty. Organ II instancji mimo zajęcia odmiennego stanowiska nie ustosunkował się w żaden sposób do tych dokumentów. Badając zgodność zaskarżonej decyzji z prawem nie tylko w granicach zarzutów skargi, stwierdzić należy, iż jest ona sprzeczna przede wszystkim z przepisami prawa materialnego art. 32 i nast. ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo Budowlane (Dz.U. z 2000 r. Nr 106 poz. 1126). Zgodnie z nimi, orzekanie w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielania pozwolenia na budowę jest zasadne jedynie przed rozpoczęciem budowy. W przedmiotowej sprawie natomiast przebudowa hali na "centrum gastronomiczno-rozrywkowe została już wykonana (dnia 7 sierpnia 2000 r. Starosta udzielił inwestorowi pozwolenia na użytkowanie obiektu). Orzekanie o udzieleniu pozwolenia na budowę, należy w takiej sytuacji, należy uznać za bezprzedmiotowe. Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji na podstawie art.135, art.145 § 1 pkt 1a oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 97 § 1 Ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002r. Nr 153 poz.1271 z późn. zmianami).