II SA/Kr 1408/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Bator (spr.) Sędziowie : Sędzia WSA Tadeusz Kiełkowski Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Protokolant: Maksymilian Krzanowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi A. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2018 r. znak: [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku przywrócenia stosunków wodnych na gruncie I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego A. W. kwotę 797 zł (słownie: siedemset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wójt Gminy Z. decyzją z dnia 22 maja 2018 r. znak [...] działając na podstawie art. 234 ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne w związku z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach oraz art. 104 ust. 1 K.p.a. w sprawie zmiany ukształtowania terenu i naruszenia stosunków wodnych na działkach sąsiednich w związku z nawożeniem materiału ziemnego i prowadzonymi pracami niwelacyjnymi na działce nr [...] w miejscowości B. gmina Z.: 1/ zakazał właścicielowi działki O. G. dalszego nawożenia ziemi na działkę nr [...] w B. , 2/ nakazał obniżenie poziomu nawiezionego gruntu na działkę nr [...] do wysokości terenu działki przyległej nr [...] lub wykonać urządzenia odwodnieniowe (rów odwodnieniowy, drenaż lub korytka ściekowe) wzdłuż północnej granicy z działką nr [...] w celu umożliwienia odprowadzenia wód opadowych do istniejącego cieku "bez nazwy" na działce nr [...], 3/ nakazał wyrównanie, wyplantowanie terenu działki nr [...] i uformowanie powstałej skarpy o nachyleniu co najmniej 1:1 ze spadkiem w kierunku istniejącego cieku "bez nazwy" oraz zabezpieczenie skarpy przed erozją i spływem błota do cieku, 4 nakazał przebudowę zasypanego gazociągu na działce nr [...] w przypadku stwierdzenia takiej potrzeby przez operatora siec gazowej w K.. Jednocześnie organ stwierdził, że nakazy, o których mowa w pkt.2, 3 i 4 nie zwalniają z obowiązku: uzyskania pozwolenia wodnoprawnego albo dokonania zgłoszenia wodnoprawnego, uzyskania pozwolenia na budowę lub dokonania zgłoszenia budowy / zamiaru wykonania robót budowlanych - jeżeli są one wymagane przepisami prawa. Powyższe prace należy wykonać najpóźniej w terminie do dnia 31 września 2018 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że na wniosek mieszkańca, zgodnie z zawiadomieniem z dnia 5.04.2018 r. zostało wszczęte postępowanie administracyjne na podstawie art. 234 ust. 1 i 2 ustawy Prawo wodne oraz art. 2 ust. 1 ustawy o odpadach w sprawie zmiany ukształtowania terenu i naruszenia stosunków wodnych na działkach sąsiednich w związku z nawożeniem materiału ziemnego i prowadzonymi pracami niwelacyjnymi na działce nr [...] w miejscowości B., gmina Z.. W dniu 30 kwietnia 2018 r. przeprowadzono wizję w terenie z udziałem stron postępowania, z której sporządzono protokół. Obecny na wizji przedstawiciel Urzędu Gminy Z. stwierdził, że na działkę nr [...] w B. nawieziony został materiał ziemny i teren podniesiony w stosunku do pierwotnego miejscami nawet o ok. 3,0 m, co może spowodować spływ wody i błota do istniejącego cieku oraz zmianę stosunków wodnych na działkach sąsiednich. Wizualnie dowieziony materiał ziemny nie podsiada zanieczyszczeń szkodliwych dla środowiska naturalnego. Właściciel działki nr [...] oświadczył, że działkę zakupił z dużymi zagłębieniami i nierównościami, nie posiadał zgody na nasypywanie i podnoszenie terenu, a ziemię nawiózł w celu wyrównania terenu działki, która jest w całości działką budowlaną (6MNU). Poinformował również, że od strony działki E. K. (dz. nr [...]) istniał i nadal istnieje odpływ wody skierowany na jego działkę. A. W. oświadczył, że wyrównanie i podniesienie terenu na działce nr [...] spowodowało zasypanie istniejącego gazociągu średnicy 80 mm, co może skutkować jego uszkodzeniem i w czasie awarii brak jest do niego dostępu. Wszystkie prace ziemne zostały wykonane bez pozwoleń wodnoprawnych i ewidentnie naruszają stosunki wodne wszystkich działek sąsiednich. B. K. (właściciel działki nr [...]) podtrzymała stwierdzenie A. W. dotyczące naruszenia stosunków wodnych na jej działce. A. W. poinformował również, że wszyscy właściciele działek sąsiednich zastrzegają sobie prawo żądania odszkodowania od właściciela działki nr [...] w przypadku powstania szkód wynikłych z naruszenia stosunków wodnych na ich działkach. E. K. i B. K. złożyły również pisma w urzędzie Gminy w tej sprawie. Wójt Gminy Z. biorąc pod uwagę skutki i koszty związane z usunięciem nawiezionej ziemi i doprowadzeniem terenu do stanu pierwotnego przez właściciela działki nr [...] w B. , a w szczególności dalszą ingerencję w środowisko naturalne orzekł jak w sentencji. Od tej decyzji odwołanie wniósł A. W. domagając się jej uchylenia. Podał, że w decyzji nie uwzględniono w ogóle ochrony działki nr [...] i działki nr [...], które były najbardziej zagrożone samowolną zmianą ukształtowania terenu i naruszeniem stosunków wodnych tych działek. Przedtem działki te były na równym poziomie z działką nr [...], a obecnie różnica poziomów wynosi co najmniej 3 m. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 7 września 2018 r. nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w części tj. w zakresie pkt 4 decyzji i w tym zakresie orzekło co do istoty sprawy w ten sposób, że pkt 4 otrzymał brzmienie: nakazał przebudowę zasypanego gazociągu na działce nr [...], w przypadku stwierdzenia takiej potrzeby przez operatora sieci gazowej w K.. Nakazy, o których mowa w pkt.2, 3 i 4 nie zwalniają z obowiązku: uzyskania pozwolenia wodnoprawnego albo dokonania zgłoszenia wodnoprawnego, uzyskania pozwolenia na budowę lub dokonania zgłoszenia budowy / zamiaru wykonania robót budowlanych, - jeżeli są one wymagane przepisami prawa. Powyższe prace należy wykonać najpóźniej w terminie do dnia 31.10.2018 r., a w pozostałym zakresie utrzymał decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ wskazał, że art. 234 odnosi się do sytuacji, gdy na skutek pewnych zdarzeń doszło do naruszenia naturalnych stosunków wodnych, przy czym musi być to naruszenie tego rodzaju, iż powoduje szkodę dla gruntów sąsiednich. Właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może: 1/ zmieniać kierunku i natężenia odpływu znajdujących się na jego gruncie wód opadowych lub roztopowych ani kierunku odpływu wód ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich; 2/ odprowadzać wód oraz wprowadzać ścieków na grunty sąsiednie. Na właścicielu gruntu ciąży obowiązek usunięcia przeszkód oraz zmian w odpływie wody, powstałych na jego gruncie na skutek przypadku lub działania osób trzecich, ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, z urzędu lub na wniosek, w drodze decyzji, nakazuje właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom, ustalając termin wykonania tych czynności. Nakaz, o którym mowa w ust. 3, nie zwalnia z obowiązku uzyskania pozwolenia wodnoprawnego albo dokonania zgłoszenia wodnoprawnego, jeżeli są wymagane. Postępowania w sprawie decyzji, o której mowa w ust. 3, nie wszczyna się, jeżeli upłynęło 5 lat. Z treści przytoczonego przepisu wynika jednoznacznie, że zastosowanie sankcji przewidzianej w ust. 3 może mieć miejsce w przypadku stwierdzenia, iż zachodzi którakolwiek z okoliczności wymienionych w ust. 1 normy. Nałożenie obowiązku wynikającego z ust. 3 ustawy musi być zatem poprzedzone ustaleniem, że właściciel gruntu zmienił stan wody na gruncie, zwłaszcza kierunek odpływu wody opadowej, lub kierunek odpływu wody ze źródeł, bądź też że odprowadza wody lub ścieki na grunty sąsiednie. Zmianą stanu wody na gruncie jest każde działanie, którego efektem jest zmiana ilościowa wody oraz zmiana w zakresie jej przepływu przez grunt. Zmianą taką będzie także zmiana stanu wód podziemnych, gdy wpływa na zmianę ilości wody na gruncie. Przedmiotowe postępowanie zostało wszczęte zawiadomieniem z dnia 5.04.2018 r., wyraźnym żądaniem A. W. we wniosku z dnia 2.03.2018 r. w sprawie zmiany stanu wody na gruncie powstałej na działce nr [...] w B. , szkodliwie wpływającej na działki nr [...] w B. , które są jego własnością. Podczas oględzin terenowych przeprowadzonych w dniu 30.04.2018 r. stwierdzono, że na działkę nr [...] w B. , nawieziony został materiał ziemny i teren został podniesiony w stosunku do pierwotnego, miejscami nawet o ok. 3 m co może spowodować spływ wody i błota do istniejącego cieku oraz zmianę stosunków wodnych na działkach sąsiednich. Stwierdzono również, iż wizualnie dowieziony materiał ziemny nie posiada zanieczyszczeń szkodliwych dla środowiska naturalnego. Właściciel działki nr [...] O. G. oświadczył, że działkę zakupił z dużymi zagłębieniami i nierównościami i nie posiadał zgody nasypywanie i podnoszenie terenu, a ziemię nawoził w celu wyrównania terenu działki, która jest w całości działką budowlaną (6MNU). Poinformował również, iż od strony działki E. K. (dz. nr [...]) istniał i nadal istnieje odpływ wody skierowany na jego działkę. A. W. oświadczył, iż wyrównanie i podniesienie terenu na działce nr [...] spowodowało zasypanie istniejącego gazociągu o średnicy 80 mm, co może spowodować jego uszkodzenie i w czasie wystąpienia awarii, brak do niego dostępu. Wszystkie prace ziemne zostały wykonane bez pozwoleń wodnoprawnych. A. W. oświadczył również, iż wszyscy właściciele działek sąsiednich zastrzegają sobie prawo żądania do odszkodowania od właściciela działki nr [...] w przypadku powstania szkód wynikłych z naruszenia stosunków wodnych na ich działkach. B. K. - właścicielka działki nr [...] podtrzymała stwierdzenie A. W. dotyczące naruszenia stosunków wodnych na jej działce. E. K. i B. K. złożyły w tej sprawie pisma w Urzędzie Gminy. W ocenie Kolegium, na etapie postępowania organu I instancji, nie było konieczności powoływania biegłego. Organ I instancji zapewnił stronom możność wypowiedzenia się co do wszelkich przeprowadzonych dowodów oraz zagwarantował udział w oględzinach. W ocenie Kolegium przeprowadzone postępowanie wyjaśniające pozwoliło na ustalenie istotnych okoliczności w sprawie prowadzonej w ramach regulacji art. 234 ust. 3 Prawa wodnego. Niemniej jednak Kolegium orzekło jak na wstępie, bowiem skarżoną decyzję A. W. otrzymał w dniu 9 lipca 2018 r. i po złożeniu w ustawowym terminie odwołania zachodzi realna możliwość nie dotrzymania przez O. G. terminu jej wykonania tj. 30.09.2018 r. Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji prezentowane w wyrzeczeniu skarżonej decyzji, bowiem wszystkie zarzuty odwołania zostały przez organ I instancji zawarte w skarżonej decyzji nakazującej O. G. między innymi obniżenie poziomu nawiezionego gruntu na działkę nr [...] do wysokości terenu działki przyległej nr [...] lub wykonanie urządzenia odwodnieniowe (rów odwodnieniowy, drenaż lub korytka ściekowe) wzdłuż północnej granicy z działką nr [...] w celu umożliwienia odprowadzenia wód opadowych do istniejącego cieku "bez nazwy" na działce nr [...], nakazanie wyrównania, wyplantowania terenu działki nr [...] i uformowanie powstałej skarpy o nachyleniu co najmniej 1:1 ze spadkiem w kierunku istniejącego cieku "bez nazwy" oraz zabezpieczenie skarpy przed erozją i spływem błota do cieku, a także nakazanie przebudowy zasypanego gazociągu na działce nr [...] w przypadku stwierdzenia takiej potrzeby przez operatora sieci gazowej w K.. Na tę decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł A. W. zarzucając naruszenie: 1/ art. 7 K.p.a., art. 77 K.p.a. i art. 80 K.p.a. poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym niewyjaśnienie istotnej dla rozstrzygnięcia sprawy kwestii tj. braku ustalenia, że działka nr [...] nie jest działką budowlana, a dokonana samowolna zmiana ukształtowania terenu jest działaniem polegającym na zasypaniu drogi dojazdowej do działki [...] oraz gminnej przepompowni ścieków (toczy się postępowanie sądowe o ustanowienie drogi koniecznej), a tym samym odmówienie protokołowi z wizji lokalnej z dnia 30 kwietnia 2018 r. mocy dokumentu urzędowego, z czym wiąże się domniemanie istnienia faktów w nim zawartych; 2/ art. 84 § 1 K.p.a. w związku z art. 7 K.p.a. poprzez uznanie, że nie było konieczności powołania w sprawie biegłego i nie są wymagane wiadomości specjalne, podczas gdy organ I instancji nakazuje z powstałej 3 metrowej różnicy wysokości terenu usypanie skarpy o nachyleniu 1:1 ze spadkiem w kierunku istniejącego cieku, co jest wręcz kuriozalne, gdyż takie nachylenie terenu jest niezgodne ze sztuką (zbyt stroma skarpa), a w konsekwencji prowadzić będzie do notorycznych podtopień działki nr [...], a wiec ciągłego naruszania stosunków wodnych. W konkluzji skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując przy tym argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji i postanowień z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych - o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tak więc sąd administracyjny, nie będąc związany granicami skargi, ocenia legalność decyzji administracyjnej w szerokim zakresie niezależnie od trafności zarzutów sformułowanych w skardze jak i ponad te zarzuty - w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego bądź postępowania mającego wpływ na wynik postępowania Przedmiotem rozpoznania sądu w niniejszej sprawie, jest kontrola legalności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji – Wójta Gminy Z., wydana w sprawie naruszenia stosunków. Zdaniem organu II instancji ustalenia dokonane przez organ I instancji są wystarczające i prawidłowe. W ocenie organów obu instancji ekspertyza hydrologiczna była zbędna dla rozstrzygnięcia sprawy. Zgodnie z dyspozycją art. 234. ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2268 z późn. zm. (dalej; ustwa). właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może: 1) zmieniać kierunku i natężenia odpływu znajdujących się na jego gruncie wód opadowych lub roztopowych ani kierunku odpływu wód ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich; 2) odprowadzać wód oraz wprowadzać ścieków na grunty sąsiednie (ust 1). Jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, z urzędu lub na wniosek, w drodze decyzji, nakazuje właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom, ustalając termin wykonania tych czynności (ust 3). W postępowaniu o naruszenie stosunków wodnych powinnością organu jest ustalenie, czy doszło do zmiany stosunków wodnych na gruncie. Jeżeli odpowiedź jest pozytywna, organ winien jednoznacznie ustalić, kto i kiedy zmiany tej dokonał, na czym ona polegała, jaki był stan wód przed dokonaniem zmiany i jaki po jej dokonaniu, oraz jak zmiana wpłynęła na stosunki wodne w terenie a przede wszystkim czy wpływ ten jest szkodliwy dla gruntów sąsiednich tj. czy powoduje lub może powodować powstanie szkody na gruncie lub gruntach nie należących do sprawcy naruszenia. Skarżona decyzja żadnych tych elementów (ustaleń stanu faktycznego) nie posiada. Decyzja organu I instancji (jej uzasadnienie będące integralną częścią decyzji) ogranicza się jedynie do przytoczenia oświadczeń osób które brały udział w czynności nazwaną przez organ "wizja lokalna" i w zasadzie żadnych ustaleń nie dokonuje. Organ II instancji rozstrzygniecie swoje oparł na decyzji organu I instancji, nie wychodząc poza te "ustalenia" i ocenę prawną, przy czym jak mowa wyżej ani ustaleń ani oceny prawnej ta decyzja nie zawiera. Zdaniem sądu orzeczenia te nie są rozstrzygnięciami sprawy administracyjnej. Decyzje nie zawierają żadnych elementów ustaleń stanu faktycznego, o których mowa wyżej. Nie wskazują, kto i kiedy dokonał naruszenia stanu wód na gruncie (przytaczają jedynie oświadczenie właściciela działki o nawiezieniu ziemi na działkę co samo przez się może, ale nie musi być naruszeniem stosunków wodnych), na czym naruszenie to polegało, jak zmiana ta wpłynęła na stosunki wodne na tym obszarze i czy wpłynęła na grunty sąsiednie - w szczególności, czy na tym gruncie (sąsiednim) wystąpiła szkoda a jeżeli taki fakt zaistniał – na czym szkoda polega. Nie widomo też, jaki był stan wód przed dokonaniem naruszenia stosunków wodnych. Sąd zwraca uwagę, że sprawa została zainicjowana wnioskiem skarżącego a organy obu instancji nie napominają w ogóle jak podwyższenie gruntu i to znaczne wpłynęło na stosunki wodne w relacji do nieruchomości, której jest właścicielem. W ocenie sądu rozstrzygnięcie organu wykracza też poza ramy dopuszczone przepisem art. 234 ust 3 ustawy. Przepisem tym ustawodawca uprawnił organ administracji by ten stwierdzając naruszenie stosunków wodnych ze szkodą dla gruntów sąsiednich bądź nakazał właścicielowi gruntu który naruszenia się dopuścił, przywrócenie stanu poprzedniego bądź wykonania urządzeń zapobiegających szkodom. Tymczasem organ zakazuje dalszego nawożenia ziemi (gdzie podstawa prawna do takiego zakazu) oraz nakazuje przebudować zasypany gazociąg i to w przypadku stwierdzenia takiej potrzeby przez operatora sieci gazowej w K.. Ten ostatni nakaz, wydany nie tylko bez podstawy prawnej, ale też w trybie warunkowym w ocenie sądy jest też niewykonalny w sensie legalności. Przebudowa sieci gazowej przez właścicieli terenów przez których ta sieć przebiega nie jest dopuszczalna. Takie działania byłyby nielegalne i niebezpieczne. Organ nie może zatem legalnie czynności takiej nakazać. W orzecznictwie podkreśla się, iż wydanie decyzji w trybie art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne wymaga przeprowadzenia wnikliwego postępowania wyjaśniającego, pozwalającego na jednoznaczne stwierdzenie czy właściciel dokonał zmiany stosunków wodnych na swoim gruncie i czy zmiany te szkodzą gruntom sąsiednim. Wszędzie tam, gdzie sprawa nie jest oczywista i w drodze logicznego myślenia po stosownych ustaleniach stanu faktycznego nie da się wykazać tych dwóch elementów tj. faktu naruszenia stosunków wodnych ze szkodą dla nieruchomości sąsiednich, organy administracji z reguły obowiązane są do uzyskania stosownej ekspertyzy biegłego z zakresu hydrologii, która okoliczności wykaże. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lutego 2015 r. II OSK 1621/13, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 grudnia 2012 r. II OSK 1538/11, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 20 lipca 2010 IV SA/Wa 586/10 LEX 668618, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z 10 czerwca 2010 r. II SA/Bk 137/10 LEX 668564). Nieudolność wykazywana przez organy pozwala na przyjęcie, iż stosowna ekspertyza powinna być w sprawie sporządzona. Dlatego też ponownie rozpoznając sprawę organy ustalą stan faktyczny i wydadzą konieczne nakazy, stosownie do ustaleń dokonanych na podstawie tej ekspertyzy. Okoliczność podnoszona przez uczestnika O. G. w piśmie z dnia 14 stycznia 2019 r. jest bez żadnego znaczenia prawnego. Postępowanie w przedmiocie naruszenia stosunków wodnych jest prowadzone przez organ z urzędu, chociaż może być implikowane stosownym wnioskiem i dotyczy naruszenia stosunków wodnych i negatywnych skutków tego naruszenia na działkach sąsiednich tj. tych, których sprawca naruszeń nie jest właścicielem. Sąd administracyjny nie jest władny badać "ważności" umów sprzedaży wydzielonych działek a sam uczestnik nie ma żadnych kompetencji prawnych do kwestionowania kręgu stron postępowania ustalonych przez organ chyba, że sam czuje się niesłusznie przez organ pominięty. Mając na uwadze powyższe, sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji. O kosztach orzeczono w oparciu o przepis art. 200 p.p.s.a.