II SA/Kr 1409/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aldona Gąsecka –Duda Sędziowie WSA Renata Czeluśniak WSA Mirosław Bator (spr) Protokolant Grażyna Grzesiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi J. M. i J. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 8 lipca 2011r., nr [...] w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji , II. określa , że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana . Decyzję dnia 11 maja 2011 r. znak: [...] Burmistrz A. w punkcie I ustalił dla J.M. i J.M. , jednorazową opłatę na rzecz Gminy A. w wysokości 7 569 zł w związku ze zbyciem nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów numerem działki [...] o powierzchni 0,1550 ha, położonej w R, której wartość wzrosła na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części Gminy A. w zakresie parceli położonych w miejscowości R. , zatwierdzonego Uchwałą Nr XLVIII-453-06 Rady Miejskiej w Andrychowie z dnia 31 sierpnia 2006 r. W punkcie II decyzji Burmistrz zobowiązał J.M. i J.M. do uiszczenia ustalonej w pkt l opłaty niezwłocznie tj. do 30 dni od dnia w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna, w kasie Urzędu Miejskiego w A. lub na konto Urzędu Miejskiego w A. , Bank Spółdzielczy A. Jako podstawę rozstrzygnięcia wskazano art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003r. Nr 80, poz.717 ze zm.), art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), oraz § 50 ust. 1 i 2 Uchwały Nr XLVIII-453-06 Rady Miejskiej w Andrychowie z dnia 31 sierpnia 2006 r. (Dz. Urz. Województwa Małopolskiego z 2006 r. Nr 721, poz. 4356). Ustalając opłatę jednorazową Burmistrz A. zbadał przesłanki do nałożenia opłaty planistycznej, tj. fakt uchwalenia planu miejscowego, wzrost wartości nieruchomości spowodowany uchwaleniem planu, zbycie nieruchomości, tożsamość właścicieli - zbywców, fakt istnienia stawki opłaty w uchwale planu miejscowego oraz zachowanie 5 letniego terminu dochodzenia roszczeń. Jednocześnie oceniając dowód w sprawie jakim jest operat szacunkowy nie znalazł podstaw do zakwestionowania wyceny nieruchomości w nim dokonanej. Organ wskazał, że aktem notarialnym sporządzonym w dniu 28 maja 2010 r. J.M. i J.M. sprzedali własność działki nr [...] . W § 50 ust. 1 i 2 uchwały Nr XLVIII-453-06 z dnia 31 sierpnia 2006 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części Gminy A. , w zakresie parceli położonych w miejscowości R. , wyznaczono strefy ST 30, w których ustalono 30% stawkę służącą naliczeniu jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, a dla pozostałych działek lub ich części ustalono stawkę O%. Organ podał, że zgodnie z wymienionym wyżej miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, przedmiotowa nieruchomość (nr...), znajduje się w jednostce oznaczonej symbolem: Y1.2/28MN1 - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, z dopuszczalnym przeznaczeniem: MN2 - Tereny zabudowy mieszkaniowe -usługowo -jednorodzinnej, UU -Tereny handlu i Usług, ZP1- Tereny zieleni nieurządzonej. Według poprzedniego miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy Andrychów, zatwierdzonego uchwałą Nr XXIII/169/92 Rady Miejskiej w Andrychowie z dnia 25 czerwca 1992 r., (opublikowaną w Dz. Urz. Województwa Bielskiego Nr 8 poz. 41 z dnia 3 sierpnia 1992 r.) parcela nr [...] położona była w jednostce oznaczonej symbolem: L 64 RZ, RP, RL - "łąki i pastwiska, użytki rolne, zalesienia". W oparciu o powyższe ustalenia, organ uznał, iż spełnione zostały przesłanki do wszczęcia postępowania w sprawie nałożenia opłaty jednorazowej, o jakiej mowa w art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ wskazał, że przedłożony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy z dnia [...] grudnia 2010 r. został wykonany zgodnie z przepisami ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Ustalając wzrost wartości rynkowej nieruchomości, rzeczoznawca przeanalizował transakcje rynkowe wykonane przed datą sprzedaży nieruchomości w dniu 28 maja 2010 r., dla nieruchomości niezabudowanych na terenach Gminy A. o podobnych cechach oraz o powierzchniach zbliżonych do przedmiotowej działki nr [...] . Przy ustalaniu wzrostu wartości nieruchomości, zostały wzięte pod uwagę tylko okoliczności wpływające na wzrost, które były bezpośrednim następstwem uchwalenia planu albo jego zmiany i wpływały na wzrost wartości nieruchomości. Na podstawie wykonanego operatu ustalono, że wartość 71% działki nr [...] przed uchwaleniem planu wynosi 7 340 zł, natomiast wartość 71% działki nr [...] po uchwaleniu planu wynosi 32 570 zł, a zatem podwyższenie wartości zbytej nieruchomości objętej rentą planistyczną na dzień jej zbycia, w związku z uchwaleniem miejscowego planu wynosi 25 230 złotych. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł J.M. i J.M. podnosząc, że nałożona opłata jest nieuzasadniona. Odwołujący wskazali, że Urząd Gminy w A. przekwalifikował działkę nr [...] bez ich zgodny i nie informując ich o tym. Wskazali, że mieszkają w innym województwie i sprawdzanie wszystkich uchwał Rady Gminy A. jest niemożliwe. Wnieśli o uchylenie decyzji organu I instancji. Decyzją z dnia 8 lipca 2011 r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Jako podstawę rozstrzygnięcia wskazano art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 1, 3, 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 151 - 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami, § 50 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. W uzasadnieniu organ wskazał, że zarzuty odwołania nie zasługują na uwzględnienie, a sporna decyzja jest prawidłowa. Podstawowym dowodem w sprawie ustalenia opłaty planistycznej jest operat szacunkowy dotyczący wyceny nieruchomości, jaki posiadała ona przed wejściem w życie planu zagospodarowania przestrzennego, oraz po wejściu wżycie planu, sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego. Kolegium, podobnie jak organ I Instancji uznało, iż dowód ten spełnia rygory dotyczące jego sporządzenia i posiada wartość dowodową. W przedmiotowej sprawie rzeczoznawca majątkowy dokonał analizy rynku nieruchomości gruntowych, mając na uwadze transakcje gruntami niezabudowanymi na terenach objętych miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego, o przeznaczeniu jaki posiada obecnie przedmiot wyceny, tj. budowlanym, i wytypował cztery transakcje z 2009 i 2010 r., które w planie mają przeznaczenie Budownictwo mieszkaniowe MN. Natomiast w zakresie analizy gruntów niezabudowanych, które posiadało takie przeznaczenie, jak nieruchomość wyceniana w czasie gdy żaden plan nie obowiązywał, rzeczoznawca przygotował cztery transakcje z 2009 i 2010 r., których przeznaczenie w planie było jako Zieleń i jedna jako Rolne. Rzeczoznawca dokonał wyceny nieruchomości stanowiącej przedmiot niniejszego postępowania w podejściu porównawczym, metodą porównywania parami, co odpowiada zapisowi art. 153 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ustalił najbardziej typowe atrybuty rynkowe związane z nieruchomościami, wyróżnił stany poszczególnych cech, jak też dokonał ich opisu. To doprowadziło do ustalenia wartości rynkowej gruntów przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu wprowadzonego nowym planem zagospodarowania przestrzennego, jak i wartości gruntu, jaki posiadał on przy uwzględnieniu faktycznego sposobu wykorzystania nieruchomości przed uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Kolegium stwierdziło, że została w niniejszej sprawie spełniona przesłanka, wykazująca, iż w związku z wejściem w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wzrosła wartość przedmiotowej nieruchomości. Nadto Kolegium stwierdziło, iż organ I Instancji dochował wszystkich prawem przewidzianych wymogów i oparł swe rozstrzygnięcie na prawidłowo sporządzonym elaboracie. Okoliczność, że odwołujący nie wiedzieli o utworzeniu planu zagospodarowania przestrzennego, obejmującego także i ich nieruchomość, nie może być obecnie skutecznym powodem do kwestionowania spornej decyzji. W sytuacji, gdy plan został uchwalony i ogłoszony, staje się przepisem gminnym i wiąże organy administracji i Strony. Postępowanie niniejsze jest postępowaniem odrębnym, i okoliczność zawarta w odwołaniu, nie może skutkować w sprawie. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wnieśli J.M. i J.M. podnosząc, że nie zostali poinformowania o zamiarze przekwalifikowania gruntów. Ponadto działka nie została przekwalifikowana w związku z jakimś wyższym interesem publicznym. Zaznaczyli, że nie są rodziną zamożną i zapłacenie naliczonej opłaty nadwyrężyłoby ich budżet. Wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych - o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tak więc sąd administracyjny, nie będąc związany granicami skargi, ocenia legalność decyzji administracyjnej w szerokim zakresie niezależnie od trafności zarzutów sformułowanych w skardze jak i ponad te zarzuty - w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego bądź postępowania mającego wpływ na wynik postępowania. Kontrolowana w niniejszej sprawie decyzja dotyczy ustalenia opłaty planistycznej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] położona w R. , na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jako podstawę materialnoprawną wydanego rozstrzygnięcia organ wskazał art. 36 ust. 4 oraz art. 37 ust. 1, 3 i 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z regulacją zawartą w art. 36 ust. 4 w/w ustawy, jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30 % wzrostu wartości nieruchomości. Z kolei w myśl art. 37 ust. 1 powołanej ustawy wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4, ustala się na dzień jej sprzedaży. Obniżenie oraz wzrost wartości nieruchomości stanowią różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem. Zgodnie § 3 art. 37 roszczenia, o których mowa w art. 36 ust. 3, można zgłaszać w terminie 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące. Z przytoczonych unormowań wynika, że dla pobrania opłaty planistycznej niezbędne jest ustalenie, że uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego spowodowało wzrost wartości określonej nieruchomości, która następnie została zbyta w okresie 5 lat od dnia uchwalenia planu miejscowego, czyli, że istnieje związek przyczynowy między uchwaleniem (zmianą) planu miejscowego, a wzrostem wartości nieruchomości objętej tym planem. Podstawową jednak przesłanką warunkującą możliwość nałożenia opłaty planistycznej jest ustalenie stawki tej opłaty w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest bowiem źródłem prawa, nakładającego obowiązek uiszczenia opłaty na rzecz zbywcy nieruchomości. Brak takiej regulacji (lub nałożenie zerowej stawki opłaty) wyklucza możliwość nałożenia opłaty. W dniu 31 sierpnia 2006 r. Rada Miejska w Andrychowie podjęła uchwałę nr XLVIII-453-06 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części Gminy Andrychów w zakresie parceli położonych w miejscowości R. Uchwała ta została opublikowana w Dzienniku Województwa Małopolskiego z 2006 r. Nr 721 pod pozycją nr [...] . Bezsporne w sprawie jest, że skarżący zbyli nieruchomości w dniu [...] 2010 r., a zatem po wejściu w życie miejscowego planu i równocześnie przed upływem 5 lat od dnia w którym stał się obowiązujący. W uzasadnieniu decyzji organu I instancji podano, że w § 50 podjętej uchwały z dnia 31 sierpnia 2006 r. ustalono, że dla 71 % działki nr [...] ustala się stawkę w wysokości 30% wzrostu wartości nieruchomości. Organ podał również, że zgodnie z zapisami uchwalonego planu przedmiotowa działka znalazła się na terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oznaczonej symbolem Y 1.2/28 MN1. Odnosząc się do powyższego wskazać należy na treść § 50 w/w uchwały, która brzmi następująco: "1. Dla terenów, lub ich części, oznaczonych w rysunku planu symbolami: DY1.1/1 MN1,Y1.1/10 MN1,Y1.1/15 MN1,Y1.1/16 MN1, Y1.1/32 MN1,Y1.1/34 MN1,Y1.1/36 MN1,Y1.1/38 MN1, Y1.1/40 MN1,Y1.1/68 MN2,Y1.1/71 MN2, 2) Y1.2/2 MN2,Y1.2/3 MN1, Y l, 2/4 U U, Y 1.2/7 MN1,Y1.2/9 MN4,Y1.2/11 MN2,Y1.2/12 MN1,Y1.2/17 MN1,Y1.2/2ą UU,Y1.2/22 MN4,Y1.2/26 MN1,Y1.2/29 MN4,Y1.2/30 MN4,Y1.2/40 MN2,Y1.2/49 MN1,Y1.2/52 MN1, 3JY1.3/9 MN2,Y1,3/10 MN2/Y1.3/11 MN2,Y1.3/13 MN2, Y1.3/14 MB1,Y1.3/16 MN1,Y1.3/18 MN1,Y1.3/20 MN1, Y1.3/29 MN1, Y1.3/30 UP2,Y1.3/32 MN3,Y1.3/37 MN1, Y1.3/38 MN1,Y1.3/40 MB1,Y1.3/45 MN5,Y1.3/46 MN1, Y1.3/52 MN1,Y1.3/53 MN5,Y1.4.1/18 MN1, 4) Y1.4.1 /20 MN5,Y1.4.1/24 MN5, 5)Y1.4.2/1 MN5,Y1.4.2/2 MN5,Y1.4.2/3 MN5 wyznacza się strefy ST30, oznacza to iż plan ustala dla wszystkich działek lub ich części położonych w zasięgu wyznaczonych stref 30% stawkę służącą naliczaniu jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem planu miejscowego. 2. Dla pozostałych działek lub ich części, dla których nastąpił wzrost nieruchomości w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ustala się stawkę 0%." Analizując w/w § 50 stwierdzić należy, że w przepisie tym (ustalającym stawki procentowe dla poszczególnych terenów) nie został wskazany symbol Y 1.2/28 MN1 oznaczający obszar, na którym ma znajdować się przedmiotowa nieruchomość. Z pkt 2 § 50 wynikałoby natomiast, że obszar ten (jako inna działka niż wskazana w pkt 1) objęty został stawką 0%. Nie jest sądowi wiadome aby plan miejscowy został tym zakresie zmieniony. Ze znajdującego się w aktach administracyjnych sprawy pisma Urzędu Miejskiego w A. - Wydział Architektury i Budownictwa z dnia 21 kwietnia 2011 r. wynika, że plan miejscowy został co prawda zmieniony uchwałą z dnia 26 sierpnia 2010 r. nr LII-4030-10 jednakże zmiana ta nie odnosi do § 50 uchwały z dnia 31 sierpnia 2006 r., co sąd stwierdził z urzędu. Mając na uwadze wskazany wcześniej przepis art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym podkreślić należy, że aby pobór opłaty planistycznej był możliwy, opłata ta musi zostać ustalona przez organ planistyczny w miejscowym planie. Aby zatem wyczerpana została dyspozycja przepisu art. 36 ust. 4, umożliwiająca stosowanie w praktyce instytucji opłaty planistycznej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości konieczne jest nie tylko ustalenie, że wartość nieruchomości wzrosła na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale także wskazanie stawki procentowej tej opłaty w miejscowym planie. Uprawnienie do określenia w miejscowym planie wysokość stawki procentowej posiada rada gminy, a podstawą do określania tej stawki jest właśnie wskazany przepis art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W rozpoznawanej sprawie dla obszaru na którym znajduje się przedmiotowa nieruchomość stawki takiej nie określono. Powyższa okoliczność ma podstawowe znaczenie dla możliwość naliczenia opłaty planistycznej bowiem, tak długo jak stawka opłaty planistycznej nie będzie ustalona przez radę miejską, tak długo nie będzie istniała pełna podstawa prawna umożliwiająca naliczenie tejże opłaty. W konsekwencji, jeżeli w uchwale o przyjęciu planu miejscowego nie określono wysokość stawki procentowej opłaty planistycznej, to wymóg ustawowy by opłatę taką naliczyć nie został spełniony. Niezależnie od powyższego wątpliwości sądu w niniejszej sprawie budzi również przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości w poprzednio obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego. Organ I instancji wskazał w swojej decyzji, że nieruchomość położona była w jednostce oznaczonej symbolem L 64 RZ, RP, RL obejmującej łąki, pastwiska, użytki rolne, zalesienia. Wskazał również, że zgodnie z § 50 ust. 1 i 2 dla 71% parceli nr [...] uchwala się stawkę w wysokości 30 % wzrostu wartości nieruchomości. Organy w żaden sposób nie wyjaśniły, skąd wynika wzrost wartości nieruchomości dla 71 % tej nieruchomości. Nie wynika to również z powołanego § 50 uchwały. Zaświadczenie w oparciu o który organ ustalił tą okoliczność stoi zatem w sprzeczności z zapisami planu oraz jest niezrozumiała. Organ nie ustosunkował się także do zarzutu zgłoszonego przez skarżących, iż tylko część (71%) nieruchomości w nieobowiązującym już planie zagospodarowania przestrzennego miała charakter rolny, zaś pozostała część budowlany. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji. Na mocy art. 152 w/w ustawy orzeczono, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana.