II SA/Kr 1409/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Nawara – Dubiel Sędziowie: SWSA Monika Niedźwiedź SWSA Sebastian Pietrzyk (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 17 stycznia 2025 roku sprawy ze skargi A. K. na postanowienie Wojewody Małopolskiego z dnia 16 sierpnia 2024 roku, znak: WI-I.7840.15.31.2024.SM w przedmiocie wstrzymania z urzędu wykonania ostatecznej decyzji po wznowieniu postępowania skargę oddala. Przedmiotem skargi A. K. jest postanowienie Wojewody Małopolskiego z dnia 16 sierpnia 2024 r. znak Wl-l.7840.15.31.2024.SM, którym na podstawie art. 138 § 2 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U.2024.572) zwanej dalej k.p.a. i art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz.U.2024.725 ze zm.) zwanej dalej Pb, po rozpatrzeniu zażalenia G. W., na postanowienie Starosty Tatrzańskiego z 15 marca 2024 r., znak: AB.6740.208.2022.PM, w przedmiocie wstrzymania z urzędu wykonania ostatecznej decyzji Starosty Tatrzańskiego nr 271/2022 z 18 lipca 2022 r., znak: AB.6740.208.2022.PM, "o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla zamierzenia budowlanego pod nazwą: "rozbudowa i przebudowa wolnostojącego budynku jednorodzinnego wraz z infrastrukturą techniczną i urządzeniami budowlanymi obejmującymi instalacje: kanalizacji deszczowej wraz ze zbiornikiem na deszczówkę oraz miejscem do gromadzenia odpadów stałych, miejscami postojowymi dla samochodów osobowych, dojściami i dojazdami do budynku" na działce nr [...] obręb [...] w Z., uchylono zaskarżone postanowienie w całości i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Powyższe postanowienia zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym. Starosta Tatrzański decyzją nr 271/2022 z 18 lipca 2022 r., znak: AB.6740.208.2022.PM, orzekł o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania terenu oraz architektoniczno-budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę ww. zamierzenia inwestycyjnego. Wobec niewniesienia odwołania ta decyzja stała się ostateczna. Następnie w dniu 18 października 2023 r. do organu l instancji wpłynął wniosek skarżącej – A. K. o wznowienie z powołaniem się na przesłankę określoną w art. 145 § 1 pkt 4 kpa, postępowania zakończonego powyżej wskazanym pozwoleniem na budowę oraz o wstrzymanie wykonania tej decyzji. Organ l instancji po przeprowadzeniu postępowania wstępnego, w tym zachowania terminu z art. 148 k.p.a., postanowieniem z 15 marca 2024 r. znak: AB.6740.208.2022.PM, wznowił postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Starosty Tatrzańskiego nr 271/2022 z 18 lipca 2022 r., znak: AB.6740.208.2022.PM. Następnie Starosta Tatrzański działając na podstawie art. 152 § 1 k.p.a. postanowieniem z 15 marca 2024 r. znak: AB.6740.208.2022.PM, wstrzymał z urzędu wykonanie ww. ostatecznej decyzji pozwolenia na budowę. Na ten akt w ustawowym terminie, określonym w art. 141 § 2 k.p.a. złożył zażalenie G. W., występując o jego uchylenie i umorzenie postępowania co do wstrzymania wykonalności decyzji. Zarzucił on organowi l instancji przy wydaniu kwestionowanego postanowienia naruszenie art. 152 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, że okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę. Na potwierdzenie ww. zarzutu zawarł szczegółową argumentacje. Organ wojewódzki rozpoznając zażalenie postanowieniem z dnia 16 sierpnia 2024 roku, orzekł o uchyleniu zaskarżonego postanowienia i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wskazał, że istotną kwestią przy wydaniu przez organ postanowienia o wstrzymaniu z urzędu wykonania ostatecznej decyzji jest okoliczność, iż nawet ustalenie istnienia przesłanki wznowieniowej nie przesądza o wstrzymaniu wykonania decyzji, ale dopiero uprawdopodobnienie, że przesłanka wznowieniowa doprowadzi do uchylenia decyzji na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a.. Wobec tego obowiązkiem organu jest dokonanie oceny, czy w sprawie zachodzi prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku postępowania wznowieniowego, przy czym dla wstrzymania wykonania decyzji wystarczające jest wykazanie prawdopodobieństwa uchylenia decyzji, bez względu na jego stopień. Wstrzymanie wykonania nie jest pozostawione uznaniu organu i choć bazuje na pojęciach niedookreślonych, to jednak wymaga pewnych konkretnych ocen argumentów przemawiających za takim działaniem. Zaistnienie przesłanki prawdopodobieństwa uchylenia decyzji dotychczasowej oznacza, że kwestia ta nie podlega udowodnieniu, konieczne jest jedynie uzyskanie przez organ przekonania, że dojdzie do wydania decyzji uchylającej. Określenie tego prawdopodobieństwa powinno polegać na podaniu tej przesłanki wznowieniowej, która w ocenie organu ma w danej sprawie zastosowanie, oraz uzasadnieniu, dlaczego możliwe jest uchylenie konkretnej decyzji. Interpretacja tych przesłanek z uwagi na zasadę trwałości decyzji ostatecznych powinna mieć jednak charakter ścieśniający. Organ odwoławczy podkreślił, że słowo "prawdopodobieństwo" użyte w przepisie art. 152 § 1 k.p.a. powinno być traktowane nie jako luźna poszlaka, ale jako wniosek ściśle wynikający ze zbadanych rzetelnie okoliczności sprawy. Ocena prawdopodobieństwa uchylenia decyzji nie może być dowolna i przeprowadzona na podstawie budzących wątpliwości materiałów dowodowych. Zaistnienie przesłanki prawdopodobieństwa uchylenia decyzji dotychczasowej nie wymaga udowodnienia, że decyzja dotychczasowa podlega uchyleniu. W tego rodzaju postanowieniu właściwy organ powinien jednak wskazać, że w sprawie zaistniała przesłanka wznowieniowa określona w art. 145 § 1 k.p.a. brak jest przesłanki negatywnej uchylenia decyzji dotychczasowej oraz zachodzi prawdopodobieństwo uchylenia tej decyzji. Jak wskazał organ odwoławczy, w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia wstrzymującego wykonanie decyzji Starosty Tatrzańskiego nr 271/2022 z 18 lipca 2022 r., znak: AB.6740.208.2022.PM, nie zostały przez organ l instancji przedstawione okoliczności sprawy uprawdopodabniające uchylenie decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Zawarto jedynie stwierdzenie wskazujące na okoliczność, iż decyzja pozwolenia na budowę jest dotknięta wadą prawną, ze względu na kwestionowanie przez wnioskodawczynie odległości budynku objętego inwestycją od granicy z działką nr [...] będącej jej własnością. Powyższe zdaniem organu l instancji wymaga wyjaśnienia w zakresie prawidłowości wydanej decyzji pozwolenia na budowę, tym samy celowe stało się wstrzymanie jej wykonania. Według oceny organu wojewódzkiego nawet samo zaistnienie przesłanki wznowieniowej nie oznacza prawdopodobieństwa uchylenia decyzji ostatecznej. W okolicznościach niniejszej sprawy organ l instancji nie wypowiedział się nawet w tej kwestii tj. czy zachodzi powołana we wniosku o wznowienie przesłanka określona w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Samo bezpośrednie sąsiedztwo nie przesądza o posiadaniu statusu strony w postępowaniu zakończony decyzją pozwolenia na budowę w świetle regulacji art. 28 ust. 2 Pb. W zakresie również kwestionowania odległości lokalizacji budynku objętego pozwoleniem na budowę również organ nie przeprowadził przekonującej i wyczerpującej oceny prawdopodobieństwa uchylenia decyzji ostatecznej. Organ drugiej instancji nie może zastępować właściwego do przeprowadzenia postępowania wznowieniowego organu w ocenie tak istotnej kwestii jak wstrzymanie z urzędu wykonania decyzji na podstawie art. 152 § 1 k.p.a. Organ l instancji zobowiązany jest do wnikliwej oceny w tym zakresie chcąc wydać postanowienie z urzędu o wstrzymaniu wykonania decyzji własnej nr 271/2022 z 18 lipca 2022 r., znak: AB.6740.208.2022.PM. Z tych względów zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, tym samym zastosowano dyspozycję art. 138 § 2 k.p.a. Organ II instancji nie może przychylić się do żądania w zakresie umorzenia postępowania w sprawie wstrzymania wykonania omawianej decyzji pozwolenia na budowę, gdyż naruszyłby zasadę dwuinstancyjności postępowania wypowiadając się za organ l instancji w zakresie prawdopodobieństwa jej uchylenia. To organ l instancji musi ocenić, czy podjąć w tym zakresie działania z urzędu. Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższe postanowienie wpłynęła skarga skarżącej – A. K. Organowi II Instancji zarzuciła ona naruszenie: 1. art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie, i jak i naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 kpa poprzez brak jego zastosowania i uchylenie zaskarżonego postanowienia, podczas gdy Organ II Instancji winien je utrzymać w mocy; 2. art. 15 k.p.a. art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. poprzez brak rozpoznania przedmiotu sprawy i ustalenia we własnym zakresie prawidłowego rozstrzygnięcia w sprawie, a tym samym sprzecznego z zasadą ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy przez Organ II Instancji dokonania jedynie zastrzeżonej dla sądów administracyjnych kontroli legalności wydanego w sprawie postanowienia; i w zw. z powyższym naruszenie: III. art. 80 k.p.a. w zw. z art. 152 § 1 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie de facto, iż w niniejszej sprawie brak jest przesłanek uzasadniających wstrzymanie wykonania decyzji, podczas gdy rozstrzygnięcie Organu l Instancji pozostaje prawidłowe. Skarżąca wniosła o uchylenie postanowienia wydanego przez Organ II Instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W ocenie skarżącej Organ II Instancji dokonał nieuprawnionej kontroli legalności wydanego w sprawie postanowienia zastrzeżonej jedynie dla sądów administracyjnych, podczas gdy winien on merytorycznie rozpoznać przedmiotową sprawę, czemu zaniechał. Zgodnie z projektem zagospodarowania terenu objętego zaskarżoną decyzją odległość nieruchomości skarżącej stanowiącej dz. ew. nr [...] obr. [...] w Z., od rozbudowywanego i przebudowywanego budynku wynosi od 345 cm do 385 cm, podczas gdy zgodnie z 3 § 12 ust. 1 pkt 1 Rozporządzenia: "(...) budynek na działce budowlanej należy sytuować od granicy tej działki w odległości nie mniejszej niż: 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z oknami i drzwiami w stronę tej granicy". Skarżąca podkreśliła, że zamierzenie inwestycyjne obejmuje rozbudowę i przebudowę istniejącego budynku, co oznacza, że zgodnie z § 2 ust. 1 Rozporządzenia: "Przepisy rozporządzenia stosuje się przy projektowaniu, budowie i przebudowie oraz przy zmianie sposobu użytkowania budynków oraz budowli nadziemnych i podziemnych spełniających funkcje użytkowe budynków (...)". Zagadnienie to nie odnosi się do rozwiązań projektowych czy kształtu projektu i zamierzenia inwestycyjnego - czyli materii, która nie podlega weryfikacji przez Organ, ale obejmuje materię, którą Organ ma obowiązek sprawdzić.. Powyższe oznacza po pierwsze, iż inwestycja objęta zaskarżoną decyzją wprowadza ograniczenia związane z możliwością zabudowy terenu stanowiącego działkę ew. nr [...] obr. [...] w Z., której skarżąca pozostaje właścicielką zgodnie z KW nr [...] (dołączona do wniosku o wznowienie postępowania), gdyż obiekt ten nie spełnia wymaganych prawem odległości od granicy działki, co tym samym ogranicza możliwość zabudowy i zagospodarowania działki skarżącej w zakresie wymaganych prawem odległości od budynku, jak i granicy działki (§ 12 ust. 1 oraz § 271 ust. 1 Rozporządzenia), co uzasadnia uznanie ją za Stronę przedmiotowego postępowania. Po drugie, usytuowanie inwestycji pozostaje niezgodne z w/w normami prawa (w zakreśl odległości od granicy działki), co świadczy o ich rażącym naruszeniu. Wskazać należy przy tym, że w sprawie tej brak jest odstępstwa od warunków technicznych, co oznacza, że decyzja o pozwoleniu na budowę nie może się ostać w obowiązującym porządku prawnym, co determinuje konieczność jej wstrzymania, co uczynił Organ l Instancji. Ponadto podkreślenia wymaga, że skarżąca bez własnej winy nie brała udziału postępowaniu w przedmiocie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, gdyż nie została uznana za jego stronę, pomimo, iż należąca do niej nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu, co wyżej wskazano. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie z racji jej bezzasadności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego postanowienia. Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935), dalej jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, stosownie do art. 119 pkt 3 oraz art. 120 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Na tej właśnie podstawie w trybie uproszczonym została rozpoznana skarga wniesiona w niniejszej sprawie. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie jest postanowienie Wojewody Małopolskiego uchylające postanowienie organu pierwszej instancji o wstrzymaniu z urzędu wykonania ostatecznej decyzji Starosty Tatrzańskiego nr 271/2022 z dnia 18 lipca 2022 r., wydane w toku wznowionego postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją tego organu nr 271/2022 z 18 lipca 2022 r., którą zatwierdzono projekt zagospodarowania terenu oraz architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowił art. 152 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U.2024.572) zgodnie z którym, organ administracji publicznej właściwy w sprawie wznowienia postępowania wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. W piśmiennictwie i orzecznictwie sądowoadministracyjnym prezentowany jest pogląd, że z treści powyższego przepisu wynika z jednej strony, iż wstrzymanie wykonania decyzji nie jest pozostawione uznaniu organu, lecz stanowi jego obowiązek jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania, a z drugiej, że kwestia zaistnienia przesłanek dla uchylenia decyzji nie podlega udowodnieniu, lecz konieczne jest jedynie uzyskanie przez organ przekonania, że prawdopodobnie dojdzie do wydania decyzji uchylającej decyzję, której dotyczył wniosek o wznowienie postępowania. Instytucja procesowa, o której mowa w art. 152 § 1 k.p.a., służy więc ochronie strony przed możliwymi negatywnymi konsekwencjami jakie może ponieść na skutek dalszego wykonywania decyzji, przede wszystkim chroni przed powstaniem szkody. Jednakże zastosowanie tej instytucji uzależnione jest od stwierdzenia istnienia prawdopodobieństwa uchylenia decyzji, przy czym ocena stopnia tego prawdopodobieństwa, dokonanego w oparciu o występujące w sprawie okoliczności, należy do właściwego organu. Oznacza to, że do zastosowania art. 152 k.p.a. wystarczy wskazanie na prawdopodobieństwo, bez względu na jego stopień. Określenie tego prawdopodobieństwa polega na wskazaniu badania tej przesłanki wznowieniowej, która w ocenie organu ma w danej sprawie zastosowanie, oraz uzasadnieniu, dlaczego możliwe jest uchylenie konkretnej decyzji. Jednocześnie wskazać należy, że w postępowaniu dotyczącym wstrzymania wykonania decyzji nie bada się merytorycznie zgodności z prawem decyzji stanowiącej przedmiot postępowania wznowieniowego oraz konieczności ewentualnego jej wyeliminowania z obrotu prawnego, bowiem należy to do rozstrzygnięcia kończącego we wznowionym postępowaniu (por. wyrok NSA z dnia 23 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2353/1). Należy również mieć na względzie, że wstrzymanie wykonania decyzji na żądanie strony jest uwarunkowane wykazaniem przez stronę okoliczności wskazujących na występowanie prawdopodobieństwa uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Posłużenie się przez ustawodawcę w art. 152 § 1 k.p.a. terminem "prawdopodobieństwa" nie można utożsamiać z terminami "udowodnienie" czy "uprawdopodobnienie". To zróżnicowanie terminologiczne pozwala na sformułowanie wniosku, że nie ma podstaw do wymagania od organu chociażby uproszczonego dowodzenia o skutku w postaci uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania (por. wyrok NSA z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt II OSK 1931/13). Wystarczające, a jednocześnie konieczne jest powzięcie przez organ uzasadnionego przekonania, że we wznowionym postępowaniu może dojść do wydania decyzji uchylającej. W ocenie Sądu Wojewoda Małopolski prawidłowo uchylił zaskarżone postanowienie, gdyż postanowienie z dnia 15 marca 2024 r. nie zawiera żadnego uzasadnienia merytorycznego, a jedynie wskazanie podstawy prawnej tj. art. 152 k.p.a., stwierdzenie, że skarżąca A. K. zwróciła się z wnioskiem o wznowienia postępowania oraz wskazanie, że wyjaśnienia wymaga czy decyzja Starosty Tatrzańskiego z dnia 18 lipca 2022 r. wydana została prawidłowo. Organ I instancji w żaden sposób nie odniósł się do przesłanki występowania prawdopodobieństwa uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Brak jest jakiegokolwiek wywodu w tym zakresie. To stanowi natomiast o wadliwości postanowienia Starosty Tatrzańskiego, na co słusznie zwrócił uwagę organ odwoławczy. Trafne są przy tym uwagi Wojewody, że w takiej sytuacji nie mógł on rozpoznać wniosku o wstrzymanie, wykonania wskazanej decyzji pozwolenia na budowę, albowiem stanowiłoby o naruszeniu zasady dwuinstancyjności postępowania. Odnosząc się natomiast do zarzutu skargi wskazać należy, ze dotyczą one w zasadzie decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę a nie postanowienia w przedmiocie wstrzymania z urzędu wykonania ostatecznej decyzji. Postępowanie rozstrzygające w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji ostatecznej ma charakter incydentalny w ramach postępowania wznowieniowego, co oznacza, że nie rozstrzyga sprawy merytorycznie i nie jest również rozstrzygnięciem kończącym w sprawie. Reasumując, zdaniem Sądu, wskazane okoliczności dowodzą, że organ odwoławczy wydając postanowienie o uchyleniu postanowienia organu I instancji o wstrzymaniu wykonania przedmiotowej decyzji, prawidłowo uznał, że Starosta w żaden sposób nie odniósł się do podstaw i okoliczności mogących w świetle art. 152 § 1 K.p.a. stanowić podstawę wstrzymania wykonania decyzji Starosty Tatrzańskiego nr 271/2022 z 18 lipca 2022 r., znak: AB.6740.208.2022.PM o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. To z kolei uzasadniało uchylenie zaskarżonego postanowienia na zasadzie art. 138 § 2 w związku z art. 144 K.p.a. Ze względu na powyższe Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.