II SA/Kr 1410/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Czeluśniak Sędziowie: Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski Sędzia WSA Jacek Bursa (spr.) Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 9 sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej A. S. kwotę 440 zł (czterysta czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania; III. oddala wniosek uczestnika o zwrot kosztów postępowania. Decyzją z dnia 26 października 2004 r. znak: [...], Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, po rozpatrzeniu wniosku M. J. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w R. z dnia 6 czerwca 1963 r. Nr [...] oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w G. z dnia 6 marca 1963 r. Nr [...] zatwierdzającej projekt wymiany gruntów położonych we wsi L., pow. G., w części dotyczącej gruntów będących własnością M. J., z domu S., oznaczonych przed wymianą jako parcele nr [...], [...], [...], [...] i [...], o łącznej powierzchni 4.4664 ha, stwierdził nieważność ww. decyzji w części dotyczącej gruntów M. J. oznaczonych przed wymianą jako parcele nr [...], [...] i [...] o pow. 3,9921 ha, a także orzekł, iż decyzje te w części dotyczącej gruntów M. J., oznaczonych przed wymianą jako parcele nr nr [...] i [...], o pow. 0,4743 ha, wydane zostały z naruszeniem prawa, jednak nie stwierdził ich nieważności, ze względu na nieodwracalne skutki prawne jakie wywołały w tym zakresie. W uzasadnieniu ww. decyzji wskazano m.in., że wymianę gruntów położonych we wsi L., powiat G., obejmujących obszar 1307,76 ha, przeprowadzono na podstawie przepisów dekretu z dnia 16 sierpnia 1949 r. o wymianie gruntów (Dz. U. Nr 48, poz. 367). Minister Rolnictwa wskazał, że w pomocniczym rejestrze pomiarowo-klasyfikacyjnym stanu posiadania gruntów przed wymianą istnieje błędny zapis, jakoby M. S., będąca właścicielką pgr. Nr [...], [...], [...], [...] i [...] o łącznej powierzchni 4.4664 ha, zmarła, zaś jej spadkobiercy zostali wysiedleni na Ziemie Zachodnie podczas akcji "Wisła", podczas gdy M. S. (obecnie: J.) kilka lat przed wszczęciem postępowania wymiennego wyjechała do miasta L., gdzie przez cały czas zamieszkiwała przy ul. O.. Minister Rolnictwa stwierdził następnie, że w wyniku tego błędnego zapisu grunty należące do M. J. zostały potraktowane jako przejęte na rzecz Państwa i wykazano je jako włączone do zasobów Skarbu Państwa. W związku z czym w zamian za nie M. J. nie otrzymała żadnego ekwiwalentu gruntowego. Sytuacja ta - zdaniem Ministra Rolnictwa - doprowadziła do rażącego naruszenia art. 2 ust. 1 ww. dekretu, który określa, że każdy, kto posiada grunty na obszarze poddanym wymianie (uczestnik wymiany), otrzymuje z tego obszaru inne grunty o równej wartości w zamian za grunty dotychczas posiadane. Minister Rolnictwa stwierdził następnie, że dawne pgr. nr [...], [...] i [...] znajdują się we władaniu Lasów Państwowych - Nadleśnictwo Łosie, w związku z czym mogą być zwrócone M. J. w naturze w granicach sprzed wymiany. Zwrot taki nie jest natomiast możliwy w przypadku dawnych parcel gruntowych nr [...] i [...] o pow. 0.4743 ha, gdyż zostały one włączone do pięciu działek wydzielonych uczestnikom wymiany, wskutek czego wobec nich wymiana wywołała nieodwracalny skutek prawny. Nie zgadzając się z tą decyzją Lasy Państwowe - Nadleśnictwo Łosie wystąpiły z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, podnosząc, że z akt postępowania wynika, iż wnioskodawczyni M. J. nie była uczestnikiem postępowania wymiennego, a co za tym idzie - nie mogła być adresatem zaskarżonych decyzji. Zarzucono także wykroczenie poza kompetencje organu kasacyjnego, poprzez rozstrzygnięcie w przedmiocie możliwości zwrócenia wnioskodawczyni parcel gruntowych nr [...], [...] i [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia 9.08.2013r. znak: [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 28, art. 105, art. 127 § 3 i art. 157 kpa, a także art. 17-19 i art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j. Dz.U. z 2001 r., Nr 79, poz. 856 ze zm.) w związku z art. 3 i art. 27 ustawy z dnia 26 stycznia 2009 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w organizacji i podziale zadań administracji publicznej w województwie (Dz.U. Nr 92, poz. 753) uchylił w całości zaskarżoną decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi i umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w R. z dnia 6 czerwca 1963 r. Nr [...] oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w G. z dnia 6 marca 1963 r. Nr [...] zatwierdzającej projekt wymiany gruntów położonych we wsi L., pow. G., w części dotyczącej gruntów będących własnością M. J., z domu S., oznaczonych przed wymianą jako parcele nr [...], [...], [...], [...] i [...], o łącznej powierzchni 4,4664 ha. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż wniosek o stwierdzenie nieważności musi pochodzić od podmiotu posiadającego interes prawny, tj. posiadającego przymiot strony, w rozumieniu 28 kpa. Materialnoprawną podstawą wydania ww. decyzji były przepisy dekretu z dnia 16 sierpnia 1949 r. o wymianie gruntów (Dz.U. Nr 48, poz. 367 ze zm.). Zgodnie zaś z art. 2 ust. 1 tego dekretu, uczestnikiem wymiany jest każdy, kto posiada grunty na obszarze poddanym wymianie. Z art. 8 ust. 1 tego dekretu wynika również, że legitymacja strony uzależniona była od stanu posiadania. W ocenie organu odwoławczego regulacja ta jest odmienna od przyjętej następnie w art. 3 ust. 1 i art. 10 ustawy z dnia 24 stycznia 1968r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz.U. nr 3, poz. 13 ze zm.), gdyż wedle tych regulacji uczestnikami scalenia lub wymiany byli właściciele lub samoistni posiadacze gruntów. Porównanie tych dwóch unormowań prowadzi do wniosku, że uczestnikami wymiany gruntów, prowadzonej w oparciu o przepisy ww. dekretu z 1949 r., byli wyłącznie posiadacze gruntów, a więc osoby, które - niezależnie od posiadanego tytułu prawnego -w okresie od wszczęcia do zakończenia postępowania wymiennego wykonywały nad danym gruntem faktyczne władztwo (art. 336 kodeksu cywilnego). Organ odwoławczy uznał, iż powyższe okoliczności oraz twierdzenia M. J., decydują, iż prowadzenie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. orzeczenia w części wskazanej przez wnioskodawczynię i wydanie decyzji merytorycznie rozstrzygającej w takim przedmiocie jest niedopuszczanie zarówno ze względów przedmiotowych, jak i podmiotowych. W aspekcie przedmiotowym niedopuszczalność ta wynika z braku możliwości wyodrębnienia w inkryminowanym orzeczeniu samodzielnej części, która dotyczyłaby wskazanych nieruchomości należących do M. J.. W aspekcie podmiotowym niedopuszczalność ta wynika z kolei z faktu, iż - jak wynika z twierdzeń M. J. - już kilka lat przed wymianą gruntów wyjechała ona ze wsi L. do miasta L., tracąc tym samym w sposób trwały posiadanie wymienionych we wniosków gruntów, a zatem - w świetle art. 2 ust. 1 obowiązującego wówczas dekretu z dnia 16 sierpnia 1949 r. o wymianie gruntów M. J. nie mogła być wówczas traktowana jako strona postępowania wymiennego, zakończonego wydaniem inkryminowanej decyzji, nawet gdyby nie była wówczas błędnie uznana przez organ prowadzący postępowanie za osobę zmarłą w trakcie tzw. "Akcji Wisła". Okoliczność, iż M. J. nie była wówczas posiadaczem gruntów wskazanych we wniosku i opisanych w sentencji zaskarżonej decyzji Ministra Rolnictwa, Kolegium uznało za bezsporną, pomimo tego, że nie udało się odnaleźć decyzji o wszczęciu postępowania wymiennego gruntów we wsi L., ustaleniu stanu posiadania i szacunku gruntów poddanych wymianie. Skoro zaś M. J. nie mogła być traktowana ówcześnie jako strona postępowania wymiennego, prowadzonego w zwykłym trybie, to tym bardziej ani ona sama, ani jej następcy prawni nie mogą być traktowani jako strony umocowane do złożenia wniosku inicjującego postępowanie nadzwyczajne w tym przedmiocie. Wobec tego organ odwoławczy uznał, że prowadzone postępowanie jest bezprzedmiotowe. Skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła A. S., zarzucając: - naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7 kpa w zw. z art. 77 § 1 kpa poprzez zaniechanie przeprowadzenia przez organ czynności procesowych niezbędnych do zebrania materiału dowodowego w sposób wyczerpujący i kompletny; - naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię pojęcia "posiadanie" jako przesłanki odmawiającej skarżącej, będącej następcą prawnym M. J., statusu uczestnika zgodnie z przepisami dekretu z dnia 16 sierpnia 1949 r. o wymianie gruntów. Uzasadniając zarzut nr 1 podała, iż organ nie wskazał dlaczego uznał, że M. J. w sposób trwały utraciła posiadanie wymienionych we wniosku gruntów. Brak jest w aktach sprawy aktywności organu ukierunkowanego na poszukiwanie świadków, których zeznania umożliwiłyby dokonać oceny ewentualnej trwałości utracenia posiadania. Zwłaszcza zeznania osób bliskich dla M. J.. byłyby podstawą do sformułowanie właściwej oceny jej zachowania., zwłaszcza iż wg przepisów kc niemożność posiadania wywołana przez przeszkodę przemijającą nie przerywa posiadania. W szczególności ustalenia wymagało czy M. J. przyjeżdżała do miejscowości L., jak często, czy wykonywała tam jakieś prace, w zakresie przerwania posiadania. Zwłaszcza jeżeli w pismach procesowych skarżącego mowa jest o prowadzeniu akcji wysiedleńczej "Wisła" związanej z koniecznością opuszczenia miejsca zamieszkania. Jeśliby się okazało, że M. J. wracała do swojej nieruchomości wówczas zachodzi uzasadniona podstawa, że nie nastąpiło obalenia domniemania ciągłości posiadania. Tym samym M. J. powinna posiadać status strony. A ponadto status strony powinien przysługiwać także skarżącej z uwagi na postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku po zmarłej M. J.. Uzasadniając zarzut nr 2 skarżąca podała, iż posiadanie należy rozumieć w jego aspekcie cywilistycznym. M. J. była właścicielem nieruchomości objętych postępowaniem prowadzonym na podstawie dekretu. Z faktu bycia właścicielem, i szerzej z pojęcia prawa własności, wynika, iż właścicielowi przysługuje obok prawa do rozporządzania i pobierania pożytków z rzeczy także prawo do jej posiadania. Zatem sam fakt wyjazdu właściciela nieruchomości nie może jednoznacznie przesądzać o utraceniu, w sensie cywilistycznym, posiadania. Tym bardziej nie może przesądzać o utraceniu w sposób trwały posiadania. Właścicielowi pozostaje bowiem możność do posiadania nieruchomości - jego uprawnienie ma charakter potencjalny. To zaś niekoniecznie musi się wiązać z przebywaniem na danej nieruchomości czy też wykonywaniem na niej jakichś działań by uzewnętrzniały wolę właściciela, Skarżąca wniosła o uchylenie decyzji i zasądzenie kosztów. W odpowiedzi na skargę skarżony organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a-c" p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych i Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W kontrolowanej sprawie skarżony organ naruszył przepisy postępowania, tj. art. 28 kpa wobec nieprawidłowej odmowy uznania za stronę postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności wnioskodawczyni M. J. oraz jej następców prawnych, a także naruszył art. 105 § 1 kpa w zw. z art. 107 § 3 kpa wobec braku należytego uzasadnienia przesłanek przedmiotowych umorzenia postępowania administracyjnego. Naruszenia te miały wpływ na wynik sprawy, stąd skarga podlega uwzględnieniu i skutkuje to uchyleniem zaskarżonej decyzji. Co do pierwszego wskazanego uchybienia, w ocenie Sądu, organ błędnie uznał, że złożony w sprawie przez M. J. wniosek o stwierdzenie nieważności nie pochodził od podmiotu posiadającego interes prawny, tj. że zarówno ona jak i jest spadkobierczyni – skarżąca A. S. nie posiadają w kontrolowanej sprawie przymiotu strony, w rozumieniu 28 kpa. Tymczasem z przedstawionych akt sprawy wynika, iż M. J. była właścicielem przedmiotowych nieruchomości podlegających wymianie (objętych postępowaniem prowadzonym na podstawie dekretu z dnia 16 sierpnia 1949 r. o wymianie gruntów), czego organ nie kwestionuje. Art. 2 tego dekretu wskazuje zaś wprost na uczestnika wymiany jako stronę tego postępowania, odnosząc to do posiadania nieruchomości Skoro M. J. była formalną właścicielką to również była ona posiadaczem, gdyż do podstawowych uprawnień właściciela należy zaliczyć uprawnienie do rozporządzania i pobierania pożytków z rzeczy, a także prawo do jej posiadania (iuspossidendi). Takie samo rozumienie prawa własności było w oparciu o wówczas obowiązujący art. 28 dekretu z dnia 11 października 1946 r. Prawo rzeczowe (Dz.U. Nr 57, poz. 319 ze zm.). Ewentualny wyjazd z miejscowości w której znajdowały się przedmiotowe działki nie pozbawia ich właściciela prawa do ich posiadania. Skarżąca A.S. jest z kolei spadkobiercą zmarłej M. J., co wynika z postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku po zmarłej M. J. (k. 59 akt adm.) i skoro nabyła ogół praw po zmarłej M. J., w tym uprawnienia związane z jej własnością przedmiotowych gruntów, to przysługuje jej przymiot strony w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Rzeszowie zatwierdzającej projekt wymiany gruntów. Powyżej przedstawiona błędna ocena organu odwoławczego doprowadziła także do drugiego wskazanego uchybienia. W ocenie Sądu, organ nie wypełnił dyspozycji art. 107 § 3 kpa, ponieważ uzasadnienie umorzenia jako bezprzedmiotowego postępowania w zakresie stwierdzenia nieważności decyzji o wymianie gruntów ograniczył do ogólnikowego powołania się, na brak możliwości wyodrębnienia w inkryminowanym orzeczeniu samodzielnej części, która dotyczyłaby wskazanych nieruchomości należących do M. J., nie wyjaśniając przesłanek na jakich oparł to wnioskowanie, doprowadzając w oparciu o nie do niezasadnego zastosowania art. 105 § 1 kpa. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ winien przyznać status strony A. S. jako następcy prawnej M. J. i rozstrzygnąć wniosek o stwierdzenie nieważności. Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak pkt I, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. O kosztach przyznanych skarżącej orzeczono w pkt II, w oparciu o art. 200 p.p.s.a. oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. Wniosek uczestnika Lasów Państwowych - Nadleśnictwo Łosie o zasądzenie kosztów, został oddalony w oparciu o art. 199 p.p.s.a. w zw. z art. 200 p.p.s.a. (acontrario), gdyż wskazane przepisy p.p.s.a., w razie uwzględnienia skargi przewidują, że zwrot kosztów przed sądem I instancji przysługuje jedynie stronie skarżącej od organu.