II SA/Kr 1411/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym Przewodniczący : Sędzia NSA Tadeusz Woś / spr. / Sędziowie WSA : Małgorzata Brachel - Ziaja Dorota Pędziwilk - Moskal Protokolant : Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 kwietnia 2005 r. sprawy ze skargi H. J., D. J. i A. J. na decyzję Wojewody z dnia 07 maja 2003 r., Nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości - skargę oddala - II SA/Kr 1411/03 Uzasadnienie Decyzją z dnia 7.05.2003 r., znak: [...], Wojewoda [...] na podstawie art. 138 § l pkt l k.p.a. po rozpatrzeniu odwołania H. J., A. J. i D. J. utrzymał w mocy decyzję Starosty Powiatu [...] z dnia [...].03.2003 r., znak: [...], orzekającej o odmowie zwrotu nieruchomości - działek ewidencyjnych nr 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7 (odpowiadających dawnym działkom nr 8 i 9), położonej w B.. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda [...] stwierdził co następuje: sprawa zwrotu działek nr 8 i 9 stanowiła już przedmiot orzekania Wojewody [...], ponieważ decyzją z dnia [...].01.2001 r. organ ten utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z [...].03.2001 r., którą orzeczono o umorzeniu postępowania w sprawie zwrotu przedmiotowej nieruchomości. Na skutek skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd ten wyrokiem z dnia 19.12.2002 r., sygn. akt II SA/Kr 1408/01 uchylił decyzje organów obu instancji, wyrażając w uzasadnieniu wyroku opinię prawną, że brak jest podstaw do umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu nieruchomości, a rozstrzygnięcie w sprawie powinno opierać się na przepisach prawa materialnego i powinno mieć charakter rozstrzygnięcia merytorycznego. Jednocześnie Sąd w swoim wyroku jednoznaczne wyraził stanowisko prawne, iż przedmiotowa nieruchomość nie została nabyta w drodze instytucji wywłaszczenia nieruchomości w rozumieniu art. 136 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Nieruchomość ta nie została także nabyta przez Skarb Państwa na podstawie żadnych z wyliczonych w art. 216 tej ustawy ustaw, czy też przepisów ustaw. Sąd wskazał również, że przepis art. 216 ma charakter wyjątkowy i nie jest dopuszczanie rozszerzenie katalogu w nim zawartego. Orzekając ponownie w sprawie po powyższym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego organy związane oceną prawną wyrażoną w tym wyroku ustaliły, że działka nr 8 została przejęta na rzecz Skarbu Państwa decyzją Naczelnika Miasta i Gminy w O. z [...].03.1982 r., znak: [...], wydaną na podstawie art. 2 ustawy z 13.07.1957 r. o zmianie dekretu z 18.04.1955 r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym, Dz. U. Nr 39, poz. 174, natomiast działka nr 9 została przejęta w oparciu o decyzję Naczelnika Miasta i Gminy w O. z 25.02.1983 r., znak: [...], wydaną na podstawie przepisów art. 44 i 45 ust. 1 ustawy z 26.03.1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, Dz. U. Nr 11, poz. 79. Przedmiotowy zakres nieruchomości podlegających zwrotowi na zasadach i w trybie określonym w art. 136 i nast. ustawy z 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami, Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543, określają ust. 3 i 4 art. 136 oraz art. 216 ustawy. Zgodnie z postanowieniami art. 136 ust. 3 tej ustawy zwrotowi podlega nieruchomość wywłaszczona lub jej część. Stosownie do postanowień ust. 4 tego przepisu postanowienia ust. 3 stosuje się odpowiednio do części nieruchomości, która nie została objęta wywłaszczeniem i nie nadaje się do wykorzystania na dotychczasowe cele. Z kolei art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami rozszerza zakres stosowania instytucji zwrotu nieruchomości na nieruchomości nabyte lub przejęte na rzecz Skarbu Państwa na podstawie ustaw określonych taksatywnie w tym przepisie oraz przejętych na rzecz określonych podmiotów i na potrzeby [...] Parku Narodowego. Taka konstrukcja art. 136 ust. 3 i 4 i art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami determinuje pojęcie "nieruchomość wywłaszczona". Należy przez nie rozumieć wyłącznie nieruchomość w stosunku do której Skarb Państwa lub określona jednostka samorządu terytorialnego nabyła prawo rzeczowe w drodze instytucji wywłaszczenia rozumianej sensu stricto, a więc na podstawie decyzji administracyjnej wydanej w postępowaniu administracyjnym na podstawie obowiązujących przepisów ustaw i dekretów z mocą ustaw, regulujących ogólne zasady i tryb przymusowego odjęcia lub ograniczenia prawa własności lub innych praw rzeczowych na nieruchomości za odszkodowaniem. Powyższe przepisy nie wymieniają nieruchomości przejętych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie ustawy z 13.07.1957 r. o zmianie dekretu z 18.04.1955 r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym i na podstawie ustawy z 26.03.1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Ponieważ wyliczenie zawarte w art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami ma charakter zamknięty, nie wolno rozszerzające interpretować zapisów tej normy prawnej. Wadliwe powołanie w uzasadnieniu decyzji Starosty [...] numeru Dziennika Ustaw, w którym została opublikowana ustawa z 13.07.1957 r. o zmianie dekretu z 18.04.1955 r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym jest bez znaczenia, ponieważ identyfikacja aktu prawnego nie budzi wątpliwości. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego H. J., A. J. i D. J. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody [...] i "wydanie orzeczenia rozstrzygającego". Zarzucili, że decyzje organów obu instancji wadliwie wskazują jako podstawę prawną decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w O. z [...].03.1982 r., znak: [...], art. 2 ustawy z 13.07.1957 r. o zmianie dekretu z 18.04.1955 r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym, Dz. U. Nr 39, poz. 174, tymczasem art. 3 powyższej ustawy zobowiązywał Ministra Rolnictwa do obwieszczenia jednolitego tekstu dekretu z 18.04.1957 r. z zastosowaniem ciągłej numeracji artykułów i ustępów i zostało to wykonane i tekst jednolity dekretu został opublikowany w Dzienniku Ustaw z 1959 r., Nr 14, poz. 78. Artykuł 2 ustawy z 13.07.1957 r. został umieszczony jako art. 15 znowelizowanego dekretu i w związku z tym orzeczenia wydane po 1959 r. powinny być rozpatrywane w oparciu o ten przepis. W dalszym ciągu skargi skarżący kwestionują prawidłowość decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w O. z [...].03.1982 r., znak: [...] i decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w O. z [...].02.1983 r., znak: [...], na podstawie których nastąpiło nabycie przez Skarb Państwa przedmiotowych działek podnosząc, że zostały one wydane bez ustalenia odszkodowania za przejęte działki oraz bez postępowania przewidzianego w k.p.a. i w przepisach prawa materialnego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie argumentując podobnie jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Rozpatrując skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: 1. Przedmiotowy zakres nieruchomości podlegających zwrotowi na zasadach i w trybie określonym w art. 136 i następnych ustawy z 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.) określają ust. 3 i 4 art. 136 oraz art. 216 tej ustawy. Art. 136 ust. 3 tej ustawy stanowi, że zwrotowi podlega nieruchomość wywłaszczona lub jej część. Z kolei art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami rozszerza zakres stosowania instytucji zwrotu na nieruchomości nabyte lub przejęte na rzecz Skarbu Państwa na podstawie ustaw określonych taksatywnie w tym przepisie oraz przejętych na rzecz określonych podmiotów (państwowych i spółdzielczych przedsiębiorstw gospodarki rolnej) i na potrzeby [...] Parku Narodowego. Taka konstrukcja art. 136 ust. 3 i 4 oraz art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami determinuje wykładnię pojęcia "nieruchomość wywłaszczona", zawartego w ust. 3 art. 136. Przez pojęcie to należy rozumieć wyłącznie nieruchomości, w stosunku do których Skarb Państwa lub określona jednostka samorządu terytorialnego nabyła prawo rzeczowe w drodze instytucji wywłaszczenia rozumianej sensu stricto, a więc na podstawie indywidualnej (w znaczeniu podmiotowym) i konkretnej (w sensie przedmiotowym) decyzji administracyjnej, wydanej w postępowaniu administracyjnym na podstawie obowiązujących ustaw (i dekretów z mocą ustaw), regulujących ogólne zasady i tryb przymusowego odjęcia lub ograniczenia własności lub innych praw rzeczowych na nieruchomości za odszkodowaniem. Nie ulega wątpliwości w świetle ustaleń poczynionych prze organ I instancji, że Skarb Państwa nie nabył prawa własności nieruchomości - działek ewidencyjnych nr 1, 2, 3, 4, 5, 6 i 7 (odpowiadających dawnym działkom nr 8 i 9), położonej w B. w drodze tak rozumianej instytucji wywłaszczenia nieruchomości. 2. Rozszerzenie możliwości zwrotu nieruchomości w trybie i na zasadach przewidzianych w art. 136 ust. 3 i nast. ustawy o gospodarce nieruchomościami również na nieruchomości, których własność nabył Skarb Państwa w trybie i na zasadach niemieszczących się w konstrukcji wywłaszczenia sensu stricto i które nie mogłyby być zwrócone na podstawie tych przepisów, zawiera art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przepis ten w sposób taksatywny wylicza kategorie nieruchomości przejęte lub nabyte przez Skarb Państwa, zrównane z nieruchomością wywłaszczoną w rozumieniu art. 136 ust. 3 tej ustawy. W związku z takim ukształtowaniem treści art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami (enumeratywne wyliczenie ustaw i przepisów poszczególnych ustaw) nie budzi wątpliwości, że normy prawne zawarte w tym przepisie mają charakter wyjątkowy, rozszerzający jedynie pojęcie nieruchomości wywłaszczonej, do którego odwołuje się art. 136 ust. 3 tej ustawy i jako takie nie mogą być interpretowane w sposób rozszerzający (por T. Woś: Wywłaszczanie i zwrot wywłaszczonych nieruchomości, Warszawa 2004, s. 191 oraz powoływaną tam literaturę i orzecznictwo). Skarb Państwa nie nabył przedmiotowej nieruchomości na podstawie żadnej z expressis verbis w art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami wyliczonych ustaw, ani przepisów ustaw. Przepis ten nie wymienia bowiem postanowień ustawy z 13.07.1957 r. o zmianie dekretu z 18.04.1955 r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym, jak również samego dekretu z 18.04.1955 r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym oraz ustawy z 26.03.1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. 3. Powyższą ocenę prawną wyraził Naczelny Sąd Administracyjny - Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie w wyroku z dnia 19.12.2002 r., sygn. akt II SA/Kr 1408/01, w którym Sąd ten jako wadliwe ocenił decyzję Starosty [...] z [...].03.2001 r. orzekającą o umorzeniu postępowania w sprawie zwrotu przedmiotowej nieruchomości na podstawie art. 105 § l k.p.a. oraz utrzymującą ją w mocy decyzję Wojewody z [...].04.2001 r. (k. 35-37 akt sprawy) i uchylił decyzje organów obu instancji. Stosownie do postanowień art. 31 ustawy z 11.05.1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm., organy orzekające ponownie w sprawie zwrotu przedmiotowej nieruchomości były związane tą oceną prawną. 4. W czasie ponownego orzekania przez organy administracji publicznej w sprawie zwrotu przedmiotowej nieruchomości nie nastąpiły żadne okoliczności, które uzasadniałyby odpadnięcie związania tych organów oceną prawną wyrażoną w powyższym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, a podniesione w skardze argumenty nie mogą uzasadniać jej uwzględnienia. I tak: - postępowanie w sprawie zwrotu nieruchomości nie stanowi kontynuacji postępowania administracyjnego, w którym nastąpiło nabycie przez Skarb Państwa nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot i w związku z powyższym organy prowadzące postępowanie w sprawie zwrotu nieruchomości nie są uprawnione do badania, czy nabycie takie nastąpiło zgodnie z prawem. W związku z powyższym podniesione w skardze zarzuty, że nabycie nieruchomości nastąpiło bez ustalenia odszkodowania za przejęte działki oraz bez postępowania przewidzianego w k.p.a. i w przepisach prawa materialnego nie mogły być przedmiotem badania w postępowaniu w sprawie ich zwrotu i nie mogą mieć wpływu na ocenę zgodności z prawem decyzji odmawiającej zwrotu nieruchomości; - z tych samych względów ocenie organów prowadzących postępowanie w sprawie zwrotu nieruchomości nie mógł podlegać fakt, czy w decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w O. z [...].03.1982 r., znak: [...], prawidłowo został powołany art. 2 ustawy z 13.07.1957 r. o zmianie dekretu z 18.04.1955 r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym, Dz. U. Nr 39, poz. 174, czy też powołany powinien zostać art. 15 jednolitego tekstu tego dekretu, ogłoszony w Dzienniku Ustaw z 1959 r., Nr 14, poz. 78 z zastosowaniem ciągłej numeracji artykułów i ustępów. Skarb Państwa nie nabył bowiem przedmiotowej nieruchomości na podstawie żadnej z expressis verbis w art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami wyliczonych ustaw, ani przepisów ustaw. Przepis ten nie wymienia bowiem ani postanowień art. 2 ustawy z 13.07.1957 r. o zmianie dekretu z 18.04.1955 r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym, ani art. 15 dekretu z 18.04.1955 r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym, Dz. U. z 1959 r., Nr 14, poz. 78; - wreszcie trafna jest ocena Wojewody, zawarta w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i w odpowiedzi na skargę, że w sytuacji, kiedy nieruchomość nie podlega zwrotowi, ponieważ nie mieści się w kategorii nieruchomości określonych przepisami art. 136 ust. 3 i 4 oraz art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie ma znaczenia, w jaki sposób jest zagospodarowana i w związku z tym nie są zasadne podnoszone w skardze zarzuty nieprzeprowadzenia w postępowaniu administracyjnym analizy aktów notarialnych zawartych przez Skarb Państwa z nabywcami działek przejętych na podstawie decyzji z [...].03.1983 r. Mając na uwadze powyższe ustalenia Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 151 ustawy z 30.08.2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., orzekł jak w sentencji wyroku.