II SA/Kr 1411/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Beata Łomnicka (spr.) Sędziowie: WSA Agnieszka Nawara-Dubiel WSA Iwona Niżnik-Dobosz Protokolant: starszy sekretarz sądowy Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi "A." Spółka Jawna z siedzibą w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 7 sierpnia 2017 r., znak: [...] w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz strony skarżącej "A." Spółka Jawna z siedzibą w K. kwotę 997,00 zł (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Prezydent Miasta K. decyzją z dnia 17 lutego 2017 r. znak [...] orzekł o ustaleniu środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia pn.: "Budowa linii tramwajowej [...] etap III (oś. [...] w K." zlokalizowanej na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] obręb [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...],[...],[...],[...],[...] l, [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] l, [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] obręb [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] obręb [...], w K.". W decyzji organ określił rodzaj i miejsce przedsięwzięcia, warunki wykorzystania terenu w fazie realizacji i eksploatacji (użytkowania) przedsięwzięcia (zabezpieczenie powietrza atmosferycznego, zabezpieczenia przed hałasem, zabezpieczenia środowiska gruntowo - wodnego), ochrony przed odpadami, wymagania dot. ochrony środowiska przyrodniczego, co do ochrony zdrowia ludzi, wymagania dotyczące ochrony środowiska konieczne do uwzględnienia w projekcie budowlanym dla przedsięwzięcia. Nałożono dodatkowe warunki dotyczące zapobiegania ograniczania oraz monitorowania oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Organ stwierdził konieczność przeprowadzenia analizy porealizacyjnej w zakresie skuteczności zastosowanych rozwiązań mających na celu dotrzymanie standardów jakości środowiska w tym ochrony terenów zabudowy mieszkaniowej przed hałasem na etapie eksploatacji i po upływie 12 miesięcy od dnia oddania obiektu do użytkowania. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. W toku postępowania, w dniu 14 grudnia 2016 r., [...] spółka jawna z siedzibą w K., złożyła pismo o dopuszczenie do udziału w sprawie dotyczącej wydania decyzji o ustaleniu środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia pn.: "Budowa linii tramwajowej [...]) w K.". Do wniosku dołączono pełnomocnictwo dla adw. B. C.. Pismem z dnia 28 grudnia 2016 r. Prezydent Miasta K. poinformował spółkę, iż przysługuje jej przymiot strony w niniejszym postępowaniu. Od opisanej wyżej decyzji odwołanie złożyła [...] Sp. j.w., reprezentowana przez adwokata M. W.. Do odwołania nie dołączono pełnomocnictwa dla adw. M. W.. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 7.08.2017 r. [...] po rozpatrzeniu odwołania strony skarżącej - [...] Sp. j.w. z siedzibą w K. od wydanej przez Prezydenta Miasta K. decyzji z dnia 17.02.2017 r., orzekającej o ustaleniu środowiskowych uwarunkowań na podstawie - art. 59, art. 66, art. 71, art. 77, art. 80 ust. 2, art. 82, art. 85 ustawy z dnia 3.10. 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. 2017, poz. 1405); § 3 ust. 1 pkt 80 i § 3 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9.11.2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (tj. Dz. U. z 2016, poz. 71); art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 16 ustawy z dnia 7.04.2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017, poz. 935) - utrzymał zaskarżoną decyzję organu I instancji w mocy. Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wpłynęła skarga skarżącej [...] spółka jawna z siedzibą w K., złożona przez pełnomocnika adw. B. C. wraz z załączonym dokumentem pełnomocnictwa. Strona skarżącą zaskarżyła decyzję w całości. Zaskarżonej decyzji zarzuciła: naruszenie art. 128 k.p.a. w zw. z 33 § 3 k.p.a. poprzez wydanie decyzji na podstawie odwołania wniesionego przez pełnomocnika, którego umocowanie nie zostało w żadnej sposób wykazane, w szczególności poprzez dołączenie do pisma uwierzytelnionego odpisu pełnomocnictwa, co skutkuje nieważnością decyzji na podstawie art. 156 § l pkt 2 k.p.a., a to w związku z wydaniem decyzji przez organ II instancji, mimo braku skutecznego wniesienia odwołania, naruszenie art. 11 ustawy z dnia 9 października 2015 roku o zmianie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015., poz. 1936) w zw. z art. 75 ust 1 pkt 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko w brzmieniu obowiązującym do 1 stycznia 2017 roku w związku z art. 12 ust 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 roku o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. 2003 Nr 80 poz. 721) poprzez brak uwzględnienia i w efekcie wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przez organ niewłaściwy, co skutkuje nieważnością decyzji Prezydenta Miasta K. na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego, a to w związku z wydaniem decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości. Ponadto decyzji zarzuciła: naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: - art. 66 ust 1 pkt 5 w zw. z art. 80 ust 1 pkt 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko z dnia 3 października 2008 roku (Dz. U. z 2013 r. poz. 1235) (dalej: ustawa ooś) poprzez brak wyczerpującego opisu analizowanych wariantów wraz z wskazaniem racjonalnego wariantu alternatywnego w raporcie oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko; - art. 66 ust 1 pkt 6a) ppkt c) w zw. z art. 80 ust 1 pkt 2 ustawy ooś poprzez brak wyczerpującego wskazania w raporcie oddziaływania na środowisko oddziaływania proponowanego przez wnioskodawcę wariantu na dobra materialne. 4. Naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, tj.: - art. 7 k.p.a. poprzez zaniechanie podjęcia kroków niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego niniejszej sprawy; - art. 6 k.p.a. w zw. z art. 12 § 1 k.p.a. poprzez niedostatecznie wnikliwe rozpatrzenie sprawy, - art. 10 k.p.a. w zw. z art. 33 ust 1 pkt 7 ustawy ooś poprzez brak zapewnienia społeczeństwu pełnego udziału w prowadzonym postępowaniu poprzez brak dostatecznego informowania o toczącym się postępowaniu, w szczególności o sporządzeniu Raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, - art. 85 ust 2 ustawy ooś w zw. z art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez niepełne uzasadnienie decyzji polegające na braku pełnego ustosunkowania się do treści raportu oddziaływania na środowisko oraz wskazanych w nim ustaleń dotyczących oddziaływania poszczególnych wariantów na środowisko oraz wpływu realizacji przedsięwzięcia na dobra materialne; - art. 75 § 1 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez brak odpowiedniej weryfikacji ustaleń dokonanych w Raporcie oddziaływania na środowisko. Strona skarżącą wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu l instancji oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze, w odniesieniu się do zarzutu rozpatrzenia odwołania pomimo braku wylegitymowania się przez odwołującego stosownym pełnomocnictwem organ wyjaśnił, iż w aktach sprawy znajduje się pełnomocnictwo udzielone przez M. G. w dniu 30 listopada 2015 r. adwokatowi B. C. B. C. Adwokaci Doradcy Podatkowi do występowania przed organami administracji, sądami administracyjnymi, Naczelnym Sądem Administracyjnym we wszystkich sprawach związanych z realizacja inwestycji pn. "budowa linii [...], w szczególności do zgłaszania uwag i zastrzeżeń w zakresie stanowiącym własność spółki [...] Spółka jawna działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] obręb [...], prowadzenia negocjacji we wszystkich instancjach z prawem dalszej substytucji. Odwołanie wniesione w przedmiotowej sprawie nadano w kopercie z pieczęcią B. C. A. Doradcy Podatkowi, [...] , [...]. Zostało ono podpisane przez M. W. adwokata, który figuruje na stronie kancelarii jako współpracujący od 2007 r. z kancelarią i zostało napisane na jej firmowym papierze. Z odwołania wynika, iż adwokat wnoszący imieniem strony odwołanie wykazuje się znajomością nie tylko szczegółów zaskarżonej decyzji, która została publicznie ogłoszona, ale również informacjami, które mogą pochodzić jedynie od strony, a dotyczących kwestii związanych z prowadzonymi przez stronę przedsięwzięciami, stąd też Kolegium nie powzięło jakichkolwiek wątpliwości co do istnienia stosunku pełnomocnictwa. W skardze złożonej obecnie przez stronę, a podpisanej przez adwokata B. C. zawarto identyczne z odwołaniem zarzuty - są one tożsame nawet w sferze słownej i graficznej rozwijane jedynie w odniesieniu do argumentacji decyzji Kolegium (dla przykładu zarzut odwołania pod cyfrą IV i zarzut skargi pod cyfrą VIII, zarzut V i zarzut IX). Zdaniem Kolegium prawa strony do reprezentowania w postępowaniu nie zostały naruszone i nie doznały najmniejszego uszczerbku. Świadczy o tym fakt wniesienia w terminie ustawowym obszernego odwołania również potwierdzenie tychże zarzutów w obecnie złożonej skardze. Jak wynika z zasad ogólnych kodeksu postępowania administracyjnego stronie należy zapewnić w każdym stadium postępowania możliwość czynnego udziału, co w niniejszej sprawie zostało uczynione. Przestrzeganie wymagań procedury administracyjnej służy zagwarantowaniu praw stron i w tym właśnie kontekście należy postrzegać jej ewentualne naruszenia. W niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia praw stron, a zaistniała wada postępowania nie miała żadnego wpływu na przyjęte rozstrzygniecie. W ocenie Kolegium podniesiony zarzut rozpatrzenia odwołania mimo nie wykazania się przez pełnomocnika stosownym dokumentem stanowi nadużycie prawa. Jest oczywistym dla organu, iż fachowy pełnomocnik związany zasadami etyki zawodowej, jakim jest niewątpliwie adwokat czy radca prawny przy dokonywanych imieniem mocodawcy czynności legitymuje się zawsze dokumentem pełnomocnictwa. Podpisanie odwołania przez innego pracownika tej samej kancelarii bez wykazania się przed organem, któremu przedkłada się odwołanie pełnomocnictwem zostało ukierunkowane na wprowadzenie organu w błąd i doprowadzenie do sytuacji, w której możliwe jest podniesienie zarzutu braku umocowania przez stronę i być może w konsekwencji nieuzasadnionego przedłużania postępowania. Zwalczanie w tej sytuacji niekorzystnego dla siebie rozstrzygnięcia powyższym zarzutem stanowi w ocenie Kolegium nadużycie prawa kosztem pozostałych stron tego postępowania. Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi organ wskazał, iż nie zmieniają one stanowiska organu II instancji, a w zaskarżonej decyzji znajduje się jego uzasadnienie. Mając powyższe na uwadze Kolegium podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko w całości i wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów lub czynności wymienionych w art. 3 § 2 u.p.p.s.a. sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Sąd rozpoznaje zatem sprawę rozstrzygniętą decyzją ostateczną z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c u.p.p.s.a.), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte są wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 u.p.p.s.a.). Ponadto badając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji, sąd administracyjny czyni to w określonej kolejności. Stwierdzenie istnienia danego typu wad decyzji może bowiem eliminować potrzebę ustalania innych wad, co ma niewątpliwy wpływ na racjonalizację działalności kontrolnej sądu administracyjnego. W pierwszej kolejności Sąd bada ewentualne istnienie wad powodujących nieważność decyzji. Następnie kontroluje przestrzeganie przez organ administracji przepisów o postępowaniu administracyjnym (w zakresie określonym postanowieniami art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) i lit. c) u.p.p.s.a.). Dopiero w ostatniej kolejności kontrolowane jest przestrzeganie przez organy administracyjne norm prawa materialnego (por. T. Woś, H. Knysiak - Molczyk, M. Romańska - "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz.", Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, str. 460 - 461). Skarga musiała odnieść zamierzony skutek prawny wobec trafności zarzutu wydania decyzji na podstawie odwołania wniesionego przez pełnomocnika, którego umocowanie nie zostało wykazane, co skutkuje nieważnością decyzji na podstawie art. 156 § l pkt 2 k.p.a., a to w związku z wydaniem decyzji przez organ II instancji, mimo braku skutecznego wniesienia odwołania. Na wstępie rozważań, zanim Sąd przystąpi do szczegółowego omówienia powyższej kwestii, musi się odnieść jednak do najdalej idącego zarzutu skargi, a to wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przez organ niewłaściwy, co skutkować winno nieważnością decyzji organu I instancji, na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego, a to w związku z wydaniem decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości. Argumentując powyższy zarzut skarżący podnosi naruszenie art. 11 ustawy z dnia 9.10.2015 r. o zmianie ustawy o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz niektórych innych ustaw (DZ.U.z 2015 r., poz. 1936, dalej ustawa zmieniająca) poprzez jego błędne zastosowanie w sytuacji, gdy nie zachodziły przesłanki uzasadniające jego stosowanie w niniejszej sprawie. Otóż skarżący wskazał, że powołany przepis art. 11 ustawy zmieniającej ma wyłącznie zastosowanie do przedsięwzięć, o których mowa w art. 75 ust. 1 pkt 3 i 4 ustawy zmienianej, dla których w sytuacji gdy wnioskodawcą jest jednostka organizacyjna Lasów Państwowych w przypadku zmiany lasu, stanowiącego własność Skarbu Państwa, na użytek rolny (pkt 3) oraz jednostka samorządu terytorialnego w przypadku pozostałych przedsięwzięć, które nie zostały skalsyfikowane w żadnym z ustępów powyżej (pkt 4), organ właściwy w dniu wszczęcia postępowania pozostaje właściwy do zakończenia tego postępowania. Tymczasem, w ocenie skarżącego przedsięwzięcie, którego dotyczy zaskarżona decyzja, stanowi przedsięwzięcie opisane w pkt 2 ust. 1 art. 75 tj. przedsięwzięcie wymagające dokonania podziału gruntów, dla którego organem właściwym jest starosta albowiem w toku realizacji inwestycji koniecznym będzie dokonanie podziału szeregu działek. W związku z tym wobec wejścia w życie z dniem 1.01.2017 r. art. 75ust. 1a stanowiącego, że w przypadku gdy wniosek o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach obejmuje co najmniej dwa przedsięwzięcia realizowane w ramach jednego zamierzenia inwestycyjnego, dla którego właściwe rzeczowo są co najmniej dwa organy, w tym regionalny dyrektor ochrony środowiska, organem właściwym do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest regionalny dyrektor ochrony środowiska, właśnie ten przepis winien mieć zastosowanie, co wyklucza zdaniem skarżącego w sposób jednoznaczny zastosowanie art. 11 ustawy zmieniającej z dnia 9.10.2015 r. Z wyżej przytoczoną argumentacją strony skarżącej nie sposób się zgodzić. Jak wynika z akt sprawy na wniosek z 19 kwietnia 2016 r. Gminy Miejskiej K. – Zarządu infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. zostało wszczęte postępowanie o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla planowanego przedsięwzięcia pn. "Budowa linii tramwajowej [...] w K.". Stosownie do treści art. 75 ustawy o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, w jego brzmieniu obowiązującym w dacie wszczęcia niniejszego postępowania, organem właściwym do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach był: 1) regionalny dyrektor ochrony środowiska - w przypadku: a) będących przedsięwzięciami mogącymi zawsze znacząco oddziaływać na środowisko: – dróg, – linii kolejowych, – napowietrznych linii elektroenergetycznych, – instalacji do przesyłu ropy naftowej, produktów naftowych, substancji chemicznych lub gazu, – sztucznych zbiorników wodnych, – obiektów jądrowych, – składowisk odpadów promieniotwórczych, b) przedsięwzięć realizowanych na terenach zamkniętych, c) przedsięwzięć realizowanych na obszarach morskich, d) zmiany lasu, niestanowiącego własności Skarbu Państwa, na użytek rolny, e) przedsięwzięć polegających na realizacji inwestycji w zakresie lotniska użytku publicznego w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 12 lutego 2009 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie lotnisk użytku publicznego, f) inwestycji w zakresie terminalu, g) inwestycji związanych z regionalnymi sieciami szerokopasmowymi, h) przedsięwzięć polegających na zmianie lub rozbudowie przedsięwzięć wymienionych w lit. a-g, i oraz j, i) przedsięwzięć polegających na realizacji inwestycji w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 8 lipca 2010 r. o szczególnych zasadach przygotowania do realizacji inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych; j) przedsięwzięć polegających na poszukiwaniu lub rozpoznawaniu złóż kopalin lub na wydobywaniu kopalin ze złóż, o których mowa w art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. - Prawo geologiczne i górnicze, prowadzonych na podstawie koncesji, k) napowietrznych linii elektroenergetycznych lub stacji elektroenergetycznych będących przedsięwzięciami mogącymi zawsze znacząco oddziaływać na środowisko albo przedsięwzięciami mogącymi potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, wymienionych w załączniku do ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych; 1a) Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska - w przypadku inwestycji w zakresie budowy obiektu energetyki jądrowej i inwestycji towarzyszących realizowanej na podstawie ustawy z dnia 29 czerwca 2011 r. o przygotowaniu i realizacji inwestycji w zakresie obiektów energetyki jądrowej oraz inwestycji towarzyszących; 2) starosta - w przypadku scalania, wymiany lub podziału gruntów; 3) dyrektor regionalnej dyrekcji Lasów Państwowych - w przypadku zmiany lasu, stanowiącego własność Skarbu Państwa, na użytek rolny; 4) wójt, burmistrz, prezydent miasta - w przypadku pozostałych przedsięwzięć. Z uwagi na przedmiot zamierzenia inwestycyjnego którym jest budowa linii tramwajowej, nie mieszczącym się w przypadkach wymienionych w ust. 1 pkt 1 do 3 cytowanego przepisu, organem właściwym do wydania decyzji w przedmiotowej sprawie, w chwili wszczęcia postępowania był Prezydent Miasta K. na podstawie pkt 4. Z kolei przepis art. 11 ustawy zmieniającej statuuje, że w postępowaniach wszczętych na podstawie ustawy zmienianej w art. 1 przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy w odniesieniu do przedsięwzięć, o których mowa w art. 75 ust. 1 pkt 3 i 4 ustawy zmienianej w art. 1, dla których wnioskodawcą jest odpowiednio jednostka organizacyjna Lasów Państwowych albo jednostka samorządu terytorialnego, dla której organem wykonawczym jest organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, lub podmiot od niej zależny w rozumieniu art. 24m ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2015 r. poz. 1515 i 1890) organ właściwy w dniu wszczęcia postępowania pozostaje właściwy do zakończenia tego postępowania. W stanie faktycznym niniejszej sprawy treść przywołanej regulacji art. 11 nie pozostawia zatem wątpliwości, że pomimo złożonego zakresu zmierzenia inwestycyjnego (które może obejmować co najmniej dwa przedsięwzięcia, dla których właściwymi rzeczowo są co najmniej dwa organy, w tym regionalny dyrektor ochrony środowiska) , po pierwsze z uwagi na datę wszczęcia postępowania, po drugie podmiot wnioskujący pomimo wejścia w życie przepisu art. 75 ust. 1 pkt 1a, nadal właściwym pozostawał do wydania decyzji środowiskowej Prezydent Miasta K.. Z powyższych względów zarzut nieważności decyzji organu I instancji, z tej przyczyny, że została ona wydana z naruszeniem przepisów o właściwości jawi się jako oczywiście bezzasadny. Przechodząc zatem do zasadniczego zarzutu mającego wpływ na ocenę legalności zaskarżonej wypada przypomnieć, że istotę administracyjnego toku instancji stanowi przejście sprawy administracyjnej z jednej instancji do drugiej z inicjatywy strony dla realizacji zespołu celów, przy czym najistotniejszym spośród nich jest ochrona interesu indywidualnego (por. J. Zimmermann, Administracyjny tok instancji, Kraków 1986, s. 13-14). Środkiem prawnym uruchamiającym tok instancji w polskiej procedurze administracyjnej jest odwołanie. Konstrukcja prawna odwołania oparta jest na zasadzie skargowości, co oznacza, że postępowanie odwoławcze uruchamiane jest przez prawnie skuteczną (dokonaną z zachowaniem wymogów formalnych i w przepisanym prawem terminie) czynność procesową legitymowanego podmiotu, tj. strony czy też uczestnika na prawach strony (art. 127 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego, t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, dalej "k.p.a."). Bez wniesionego skutecznie odwołania kompetencja jurysdykcyjna organu odwoławczego ma charakter niejako potencjalny, nie ulega aktualizacji. Organ odwoławczy nie może wtedy orzekać merytorycznie w sprawie administracyjnej, a gdyby to uczynił – jego decyzja byłaby obarczona kwalifikowaną wadą. (por. A. Golęba, w: T. Woś (red.), Postępowanie administracyjne, Warszawa 2015, s. 383). Istotnym dla rozstrzygnięcia skargi było więc w pierwszej kolejności ustalenie, czy odwołanie od decyzji zostało wniesione przez osobę uprawnioną. Nie ulega bowiem wątpliwości, że organ odwoławczy jest zobowiązany do rozpoznania odwołania, jednakże po uprzednim stwierdzeniu, że zostało ono wniesione w terminie oraz przez stronę postępowania administracyjnego lub przez działającego w imieniu strony należycie umocowanego pełnomocnika. Dopiero spełnienie tych wymagań formalnych daje podstawę do merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy. W rozpatrywanej sprawie okolicznością bezsporną jest, że odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 17.02.2017 r. ustalającej środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia wniósł i podpisał w imieniu [...] spółka jawna, jako jej pełnomocnik, adwokat M. W., który nie wykazał się przy tej czynności stosownym pełnomocnictwem. W postępowaniu przed organem I instancji stronę tę reprezentował inny pełnomocnik, adwokat B. C. legitymujący się stosownym pełnomocnictwem. Nie budzi wątpliwości Sądu, że w sytuacji, gdy odwołanie od decyzji organu I instancji wnosi pełnomocnik strony, to zgodnie z art. 33 § 3 k.p.a. winien on do akt złożyć oryginał lub urzędowo poświadczony odpis pełnomocnictwa. W myśl wskazanego bowiem przepisu k.p.a. stosunek pełnomocnictwa musi być uzewnętrzniony i udokumentowany w postaci oryginału lub urzędowo poświadczonego odpisu pełnomocnictwa. W razie zaś zaniedbania tego obowiązku przez pełnomocnika, organ odwoławczy winien wezwać pełnomocnika do uzupełnienia braku formalnego wniesionego odwołania. Nie budzi zatem wątpliwości Sądu także, że zaniechanie tej czynności przesądza o wadliwości postępowania organu odwoławczego w niniejszej sprawie. Z kolei sam fakt wniesienia skargi, w której to sama strona kwestionuje skuteczność wniesienia odwołania jej imieniem wobec braku wykazania udzielenia przez nią pełnomocnictwa, wskazuje także na brak w ogóle możliwości potwierdzenia przez nią dokonanych w sprawie czynności przez adwokata M. W.. Należy bowiem w tym miejscu wskazać, że uregulowania prawne w zakresie pełnomocnictwa określone w art. 32 i 33 k.p.a., nie są kompletne, dlatego przy wyjaśnianiu sytuacji, które nie zostały objęte regulacją tych przepisów, należy posiłkowo stosować zasady wyrażone w Kodeksie cywilnym (tak w wyroku NSA z dnia 4 lipca 2006 r. II OSK 941/05). Taką sytuacją jest potwierdzenie czynności wadliwego pełnomocnika. Kwestia ta nie jest uregulowana w przepisach k.p.a., natomiast według unormowań Kodeksu cywilnego w przypadku braku umocowania po stronie pełnomocnika ważność czynności zależy od potwierdzenia jej przez mocodawcę (art. 103 § 1 i art. 104 k.c.). Przepis art. 103 § 1 k.c. obejmuje swoją regulacją zarówno sytuację gdy pełnomocnik działający w imieniu danej osoby nie posiada pełnomocnictwa, jak również gdy pełnomocnik posiadający pełnomocnictwo o danej treści przekroczy jego zakres. W obydwu sytuacjach zachodzi możliwość potwierdzenia przez mocodawcę w ten sposób dokonanych czynności prawnych przez pełnomocnika. Aby w postępowaniu administracyjnym mogło dojść do potwierdzenia przez stronę czynności dokonanych przez wadliwie ustanowionego pełnomocnika, muszą być spełnione dwa warunki: pełnomocnikiem takim musi być osoba, która w myśl przepisów k.p.a. spełnia ogólne warunki do bycia pełnomocnikiem w postępowaniu administracyjnym, ponadto potwierdzenie czynności zdziałanych przez wadliwie ustanowionego pełnomocnika musi mieć miejsce w toku postępowania administracyjnego, w którym taka sytuacja wystąpiła, a więc musi nastąpić przed wydaniem ostatecznej decyzji w sprawie. Konwalidacja wadliwości umocowania pełnomocnika następuje bowiem ze skutkiem ex tunc, czyli na dzień dokonania jego pierwszej czynności w sprawie. Potwierdzenie ma charakter uniwersalny, obejmuje zarówno formę, jak i termin dokonania czynności oraz przewidziane w niej skutki (tak również w wyroku NSA z dnia 18 czerwca 2015 r. I GSK 506/14). Z treści skargi wynika jednoznacznie, że strona wniesione przez adwokata M. W. odwołanie uważa za nieistniejące "w związku z podpisaniem go przez osobę, która nie była ku temu odpowiednio umocowana", co dodatkowo uzasadnia przyjęcie, że strona nie widzi także podstaw do konwalidacji zadziałanej jej imieniem czynności i się z nią nie zgadza. W doktrynie prawa administracyjnego ukształtował się pogląd, że rażące naruszenie prawa ma miejsce wtedy, gdy w stanie prawnym nie budzącym wątpliwości co do jego rozumienia wydaje się decyzję, która treścią swego rozstrzygnięcia stanowi negację całości lub części obowiązujących przepisów. Treść decyzji można określić jako przeciwstawiającą się tym przepisom, na podstawie których została ona wydana. Pojęcie "rażącego naruszenia prawa" obejmuje różne stany faktyczne i prawne, przy czym zachodzi ono w przypadku naruszenia przepisu niepozostawiającego wątpliwości co do jego bezpośredniego rozumienia. "Rażące" oznacza więc oczywiste, wyraźne, bezsporne. "Rażące naruszenie prawa" o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. stanowi podstawę stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej, w sytuacji gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z przepisami prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa (tak NSA w wyroku z dnia 27.10.2017 r. w sprawie do sygn. II OSK 336/16) W niniejszej sprawie z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia. Sąd bowiem w pełni podziela stanowisko skarżącego, że odwołanie podpisane przez osobę nie posiadającą stosownego umocowania nie jest dowołaniem pochodzącym od strony postępowania w rozumieniu art. 127 § 1 k.p.a. i jego rozpoznanie jest dotknięte wadą nieważności określoną w przepisie art. 156 § k.p.a., co z kolei stanowiło podstawę do stwierdzenia jej nieważności przez Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Powyższe stwierdzenie oznacza także, że decyzja organu I instancji uzyskała walor ostateczności wobec braku skutecznego jej zaskarżenia w toku instancji. O kosztach postępowania orzeczono natomiast na zasadzie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. na które złożyła się kwota [...]zł uiszczonego wpisu, kwota [...]zł kosztów zastępstwa procesowego oraz [...] zł opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.