II SA/Kr 1412/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Czeluśniak Sędziowie: Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) Sędzia NSA Anna Szkodzińska Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 maja 2013 r. sprawy ze skargi J.F. na decyzję Wojewody z dnia 5 października 2010 r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu wobec zamiaru zmiany sposobu użytkowania budynku oddala skargę. W dniu 2 marca 2008 r. w Starostwie Powiatowym w K. J.F. złożył wniosek dotyczący zamiaru zmiany sposobu użytkowania budynków gospodarczych na "pobyt ludzi". Postanowieniem Starosty K. z dnia [...] marca 2008 r., powołując art. 30 ust. 2 w związku z art. 71 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego, nałożono na inwestora obowiązek uzupełnienia braków zgłoszenia w terminie do 4 kwietnia 2008 r. W dniu 7 kwietnia 2008 r. Starosta K. wydał decyzję wnoszącą sprzeciw, ponieważ stwierdził, że wskazane braki nie zostały, w wyznaczonym terminie, uzupełnione. Decyzją z dnia 30 czerwca 2008 r. (sprostowaną postanowieniem z dnia 10 września 2008 r.) Wojewoda , po rozpatrzeniu odwołania J.F. od rozstrzygnięcia organu I instancji z dnia 7 kwietnia 2008 r., uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał Staroście K. sprawę do ponownego rozpatrzenia. Analiza materiału dowodowego przedmiotowej sprawy wykazała bowiem, iż inwestor pismem z dnia 3 kwietnia 2008 r. (data wpływu do Starostwa 8 kwietnia 2010 r.) wystąpił o uzupełnienie treści rozstrzygnięcia postanowienia Starosty K. z dnia 28 marca 2008 r., stosownie do treści przepisu art. 126 w związku z art. 111 K.p.a. oraz o przedłużenie terminu do usunięcia braków zgłoszenia. Powyższe pismo zobowiązywało, organ administracyjny do doręczenia inwestorowi odpowiedzi na jego żądanie. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem odpowiedź następuje w formie postanowienia. W ocenie organu odwoławczego, wydanie zaskarżonej decyzji przed wydaniem rozstrzygnięcia proceduralnego, w związku z ww. pismem inwestora, naruszało prawo, co skutkowało jej uchyleniem i przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia. Skarga J.F. na decyzję Wojewody z dnia [...] czerwca 2008 r., została wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 7 września 2009 r., sygn. akt IISA/Kr 951/08, oddalona. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, w dniu 8 sierpnia 2008 r. Starosta K. decyzją znak: [...], powołując art. 30 ust. 6 pkt 1 w związku z art. 29 ust. 1 pkt 20 i ust. 2 pkt 10 Prawa budowlanego, wniósł sprzeciw wobec zamiaru zmiany sposobu użytkowania ww. obiektów. Powyższe rozstrzygnięcie organu I. instancji decyzją Wojewody z dnia [...] stycznia 2010 r. zostało uchylone i sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ, z uwagi na fakt, że podstawa prawna powyżej decyzji nie została dostosowana do przedmiotu zgłoszenia oraz, że jej uzasadnienie nie koresponduje z powołaną podstawą prawną i treścią złożonego wniosku o zmianie sposobu użytkowania. W związku z powyższym, Starosta K. decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. powołując art. 71 ust. 5 pkt 2 Prawa budowlanego, wniósł sprzeciw wobec zgłoszonego zamiaru zmiany sposobu użytkowania: dwóch obiektów budowlanych - budynków gospodarczych-pasterskich zlokalizowanych na działce nr [...] w Z. , dotychczas użytkowanych jako budynki gospodarcze w ramach gospodarstwa rolnego pasterskiego, zamierzony sposób użytkowania to: na pobyt ludzi. Organ stwierdził, że zamierzona zmiana sposobu użytkowania przedmiotowych budynków na terenie działki nr [...] w Z. narusza ustalenia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla sołectwa Z. uchwała Nr [...] Rady Gminy w Z. z dnia 30 maja 2003 r. Zgodnie z ustaleniami tego planu działka nr [...] w Z. znajduje się w terenie oznaczonym symbolem "ZL". Od decyzji organu I. instancji z dnia 16 lutego 2010 r., w ustawowym terminie, wniósł odwołanie (uzupełnione pismem z dnia 30 czerwca 2010 r.) J.F. . Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 9,10 oraz 138 § 2 zd. 2 K.p.a. Skarżący podniósł, że sprzeciw wobec zgłoszonej przez niego zmiany sposobu użytkowania został zgłoszony już po upływie 30-dniowego terminu, bo po upływie prawie 2 lat od zgłoszenia. Skarżący wywodził, że termin do dokonania sprzeciwu z art. 71 Prawa budowlanego jest terminem materialnym, a nie procesowym. Odwołujący się podniósł w uzupełnieniu odwołania, że organ nie ustosunkował się w formie postanowienia do jego wniosku z dnia 3 kwietnia 2012 r. o uzupełnienie treści postanowienia z dnia 28 marca 2008 r. wzywającego do uzupełnienia braków zgłoszenia. W tej sytuacji nie mógł uczynić zadość żądaniu organu. Decyzją z dnia [...] października 2010 r. znak: [...] Wojewoda , uchylił zaskarżoną decyzję Starosty K. z dnia [...] lutego 2010 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Wojewoda podniósł, że zgodnie z art. 71 ust. 2 pkt 4 Prawa budowlanego, do zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania należy dołączyć: zaświadczenie wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostateczną decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wskazano, że powyższy przepis, nie upoważnia - organu rozpatrującego zgłoszenie zamiaru zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części - do samodzielnej analizy zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lecz wskazuje, że w tej kwestii dla organu wiążące jest stanowisko wójta, burmistrza albo prezydenta miasta zawarte w zaświadczeniu, które winien dołączyć inwestor do wniosku (zgłoszenia). J.F. pismem z dnia 3 kwietnia 2008 r. wystąpił o uzupełnienie treści rozstrzygnięcia postanowienia Starosty K. z dnia 28 marca 2008 r. oraz o przedłużenie terminu do usunięcia braków zgłoszenia. Podkreślono, że zgodnie z art. 111 § l K.p.a., w związku z art. 126 K.p.a., strona może żądać uzupełnienia postanowienia. Organ administracyjny zobowiązany jest do doręczenia stronie postępowania administracyjnego odpowiedzi (w formie postanowienia) na jej żądanie. Wojewoda nie podzielił zarzutu odwołującego się, że skuteczne doręczenie sprzeciwu nastąpiło po upływie prawie 2 lat, tj. po upływie 30-dniowego terminu, o jakim mowa w art. 71 ust. 4 Prawa budowlanego. Wyjaśniono, że dla zachowania 30-dniowego terminu do wniesienia sprzeciwu wobec zamiaru zmiany sposobu użytkowania, w przypadku uchylenia pierwszej decyzji wnoszącej sprzeciw i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, istotnym jest wydanie przez organ I. instancji, w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, nowej decyzji w ciągu 30 dni, licząc od daty otrzymania akt sprawy. Skoro Wojewoda decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r., znak: [...], uchylił decyzję Starosty K. z dnia [...] sierpnia 2008 r., wnoszącą sprzeciw wobec zamierzonej zmiany sposobu użytkowania i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I. instancji w dniu 25 stycznia 2010 r. (data na zwrotnym potwierdzeniu odbioru) - to 30-dniowy termin do wniesienia sprzeciwu rozpoczął swój bieg z dniem 26 stycznia 2010 r. i kończył z dniem 24 lutego 2010 r. Natomiast wydana po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzja Starosty K. z dnia 16 lutego 2010 r., znak: [...] , jak wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru, została nadana w placówce pocztowej w K. 16 lutego 2010 r. Zatem wniesienie przez organ sprzeciwu do zgłoszenia przez stronę skarżącą, nastąpiło z zachowaniem terminu o jakim mowa w art. 71 ust. 4 Prawa budowlanego. Organ wskazał, że przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, organ I. instancji winien uwzględnić wskazane nieprawidłowości, nie ograniczając się do dokonania weryfikacji pod kątem wskazanym w niniejszej decyzji. Z powyższą decyzją nie zgodził się J.F. zaskarżając ją do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości jako naruszającej prawo i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Skarżący wskazał, że w przedmiotowej sprawie, wobec obiektywnego upływu terminu na zgłoszenie przez Starostę K. przeciwu co do zamiaru zmiany sposobu użytkowania, Wojewoda powinien sam orzec o umorzeniu postępowania. Przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I. instancji nie spowoduje bowiem, że termin na wniesienie przez ten organ sprzeciwu, o którym mowa powyżej, zostanie przywrócony. W związku z powyższym bezprzedmiotowe jest ponowne prowadzenie postępowania przez organ I. instancji, a Wojewoda w zaskarżonej decyzji powinien był postępowanie umorzyć. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o oddalenie skargi podtrzymując w całości stanowisko zawarte w zakwestionowanej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a.", uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego postanowienia nie doszło do naruszenia przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 P.p.s.a.). Sąd administracyjny ocenia jedynie legalność działania administracji, co oznacza, że zobowiązany jest zbadać, czy w czasie podejmowania danego aktu administracyjnego, organ administracji nie naruszył prawa. W tej sprawie Sąd nie mógł nieuwzględnić także art. 153 P.p.s.a., zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w tej sprawie sąd oraz organ administracji, którego działanie stało się przedmiotem zaskarżenia. Jak wynika z akt sprawy, w tej sprawie już trzykrotnie były wydawane decyzje stanowiące sprzeciw wobec zgłoszenia zamiaru realizacji inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania obiektów gospodarczo-pasterskich na obiekty przeznaczone na pobyt ludzi. Co istotne w tej sprawie, po wniesieniu sprzeciwu z dnia 7 kwietnia 2008 r., skarżący wniósł odwołanie i Wojewoda decyzją z dnia 30 rwca 2008 r. uchylił zaskarżony sprzeciw i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania, a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 7 września 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 951/08 skargę oddalił. W uzasadnieniu tego prawomocnego wyroku Sąd wyraźnie wskazał, że sposób rozstrzygania w tej sprawie przez Wojewodę był prawidłowy i Wojewoda zasadnie zastosował art. 138 § 2 K.p.a. Stanowisko to, z mocy art. 153 P.p.s.a., wiązało od tej pory w tej sprawie i organy administracji i sądy wydające kolejne orzeczenia. Następnie Starosta K wydaje kolejny sprzeciw w dniu 8 sierpnia 2008 r. (data zgłoszenia przez wnioskodawcę to 21 marca 2008 r.) i na ten sprzeciw wniesiono odwołanie, a Wojewoda decyzją z 20 stycznia 2010 r. uchyla zaskarżony sprzeciw i ponownie przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania. Na tą decyzję Wojewody wniesiono skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, a w skardze tej zarzucono przekroczenie terminu do wnoszenia sprzeciwu tak przez Starostę jak i Wojewodę i był to podstawowy i zasadniczo jedyny zarzut skargi. Sąd okoliczność tą zna z urzędu, ponieważ akta sądowe sprawy o sygnaturze II SA/Kr 414/10 znajdują się w archiwum sądu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 18 czerwca 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 414/10 skargę oddalił. Wyrok ten stał się prawomocny z dniem 20 lipca 2010 r. Tym samym skoro Sąd oddalił skargę, której podstawowym zarzutem było przekroczenie – jak podnosił to skarżący – terminu do wniesienia sprzeciwu, to nie można przyjąć, że Sąd uznał ten zarzut za zasadny. Wprawdzie skarżący ani strona przeciwna nie złożyły wniosku o sporządzenie uzasadnienia tego wyroku, to jednak w okolicznościach tak załatwionej sprawy należy wskazać w sposób nie budzący wątpliwości, że prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18 czerwca 2010 r. skargę skarżącego oddalono nie uznając, aby zarzut wniesienia po terminie sprzeciwu przez Starostę K był uzasadniony, a więc uznano tym samym, że Starosta wniósł sprzeciw z zachowaniem terminu. Tym samym ponownie rozpoznając sprawę skargi na decyzję Wojewody z dnia 5 października 2010 r., wydaną na skutek załatwienia odwołania skarżącego od kolejnego sprzeciwu Starosty K z dnia 16 lutego 2010 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie związany jest dwoma wyrokami wydanymi w tej sprawie – pierwszym z dnia 7 września 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 951/08 uznającym, że prawidłowo organ odwoławczy orzekając już po upływie 30 dni od daty wniesienia sprzeciwu zastosował art. 138 § 2 K.p.a. i drugim wyrokiem z dnia 18 czerwca 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 414/10, którym Sąd nie uwzględnił zarzutu skarżącego, jakoby sprzeciw zawarty w decyzji z dnia 8 sierpnia 2008 r. był wniesiony – w okolicznościach tej sprawy – po terminie. Skoro tak, to Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie ponownie orzekając w tej samej sprawie nie może od tych poglądów odstąpić. Byłoby to bowiem weryfikowanie wcześniejszych prawomocnych wyroków sądu administracyjnego wydanych w konkretnej sprawie kolejnym wyrokiem sądu I. instancji, a sąd I. instancji nie może oceniać prawidłowości w konkretnej sprawie wyroku tego samego sądu. Tym samym na podstawie art. 153 P.p.s.a. poprzednie wyroki sądu administracyjnego związały i organy administracji i sąd administracyjny. Ta konstatacja ma istotne znaczenie w tej sprawie, a to dlatego, że jedyny zarzut (tak jak i w sprawie o sygn. akt II SWA/Kr 414/10) dotyczy przekroczenia przez organy 30-dniowego terminu do wniesienia sprzeciwu. Oceniając poza zakresem związania ww. wyrokami Sąd uznał, że trafnie Wojewoda wskazał na naruszenie przez organ I. instancji art. 71 ust. 5 pkt 2 w związku z art. 71 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.). Zgodnie z powołanymi przepisami właściwy organ wnosi sprzeciw, jeżeli zamierzona zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego narusza ustalenia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Do zgłoszenia zaś należy dołączyć zaświadczenie wójta o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skoro tego zaświadczenia nie było, to zasadnie wytknął to Wojewoda i nie może tego zaświadczenia pominąć organ rozstrzygający sprawę. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że w związku z art. 153 P.p.s.a. Sąd związany jest stanowiskiem wyrażonym w wydanych w tej sprawie wyrokach, a skarga podlega, stosownie do art. 151 P.p.s.a. - oddaleniu.