II SA/Kr 1412/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Anna Szkodzińska SWSA Agnieszka Nawara - Dubiel (spr.) SWSA Tadeusz Kiełkowski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 8 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi P. K. na postanowienie nr [...] z dnia 25 sierpnia 2017 r. znak [...] [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania skargę oddala W dniu 4 maja 2017 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. wpłynął wniosek P. K. o orzeczenie na podstawie art. 48 ustawy Prawo budowlane rozbiórki budowli w postaci drogi na działkach nr [...] w O. oznaczonej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dla wsi O. symbolem 3 KDD i 31KDW, ewentualnie o zobligowanie Urzędu Miasta i Gminy w M. do wykonania niezbędnych robót dodatkowych w postaci dokończenia budowy drogi publicznej oznaczonej symbolem 3 KDD na działce nr [...] w O. w terminie do dnia 30 września 2017 r., a w razie nie wykonania rzeczonych robót zastosowanie pkt 1 niniejszego wniosku. Postanowieniem z 2 czerwca 2017 r. nr [...], znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. na podstawie art. 61a k.p.a., po rozpatrzeniu powyższego wniosku odmówił wszczęcia postępowania we wnioskowanym zakresie. Uzasadniając to rozstrzygnięcie organ I instancji wskazał, że przed organem I instancji toczy się już postępowanie w sprawie opisanych wyżej robót budowlanych, wszczęte 24 kwietnia 2017 r. Po rozpatrzeniu zażalenia wniesionego od powyższego postanowienia przez [...] Wojewódzki Inspektora Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 25 sierpnia 2017 r., znak [...] - na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 i art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. -Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1257, dalej k.p.a.) oraz art. 80 ust. 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1332, dalej u.p.b.) - utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. W jego uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że ustawodawca wprowadził w art. 61a § 1 k.p.a. dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania: wniesienie podania przez osobę niebędącą stroną (przesłanka podmiotowa) i zaistnienie "innych uzasadnionych przyczyn" uniemożliwiających wszczęcie postępowania (przesłanka przedmiotowa). Zastosowanie instytucji odmowy wszczęcia postępowania z uwagi na zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn może mieć miejsce przykładowo w sytuacji gdy żądanie wszczęcia postępowania dotyczy sprawy, w której prowadzone jest już postępowanie, wydano w sprawie rozstrzygnięcie, albo brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia zgłoszonego żądania. W aktach PINB zalega uwierzytelniona za zgodność z oryginałem kopia pisma z dnia 24 kwietnia 2017 r., znak: [...], którym PINB w M. zawiadamia, że wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie wykonania przez inwestora: Gminę M. - robót budowlanych polegających na przebudowie drogi na działkach nr [...] w m. O., bez wymaganej zgody właściwego organu administracji architektoniczno -budowlanej, zatem PINB uznał, że istnieje inna przeszkoda uniemożliwiająca wszczęcie przedmiotowego postępowania, tj. toczące się już w tej samej sprawie postępowanie przed PINB. Natomiast MWINB wskazał, że na dzień wydania niniejszego postanowienia w obrocie prawnym znajduje się decyzja PINB z dnia 13 czerwca 2017 r., nr [...] znak: [...] W konsekwencji, w niniejszej sprawie na dzień wydawania niniejszego rozstrzygnięcia należy stwierdzić wystąpienie przeszkody przedmiotowej uniemożliwiającej wszczęcie postępowania w niniejszej sprawie w postaci powagi rzeczy osądzonej. Dla stwierdzenia czy zachodzi przyczyna uniemożliwiająca wszczęcie postępowania w postaci powagi rzeczy osądzonej istotne znaczenie ma tożsamość obu spraw - pierwszej, która została zakończona wydaną ostateczną decyzją i drugiej - wniosku o wszczęcie kolejnego postępowania administracyjnego. Zdaniem MWINB taka tożsamość zachodzi, dlatego też zasadnym jest przyjęcie, że w niniejszej sprawie zachodzi przeszkoda uniemożliwiająca wszczęcie postępowania administracyjnego w postaci powagi rzeczy osądzonej. Odnosząc się do zarzutów skarżącego stwierdzono, że na skutek odmowy wszczęcia postępowania, organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty. Oznacza to, że w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 k.p.a., organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się aktem formalnym, a nie merytorycznym. Opisane wyżej postanowienie zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie P. K., zarzucając mu naruszenie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017r. poz. 1257) poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a wskutek tego przyjęcie, że okoliczność wydania w dniu 13 czerwca 2017r. decyzji przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. stanowi podstawę dla odmowy wszczęcia postępowania wnioskowanego przez skarżącego. Na tej podstawie skarżący wniósł o uchylenie postanowienia [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. oraz poprzedzającego go postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M., a także o zwrot kosztów postępowania według norm przepisanych prawem. Skarżący podniósł, że we wniosku z dnia 29 kwietnia 2017 r., a następnie w zażaleniu, żądał wszczęcia postępowania administracyjnego z uwagi na niewniesienie sprzeciwu w formie decyzji przez Starostę M. na zgłoszenie budowlane z dnia 3 marca 2017r. dokonane przez Burmistrza Miasta i Gminy w M. a dotyczące "remontu dróg żwirowych w O. na działkach [...] oznaczonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dla wsi O. symbolami 3KDD oraz 31 KDW." Pismami z dnia 13 marca 2017r. oraz 25 marca 2017r. /zał. nr [...] do skargi/, skarżący informował Starostę Powiatu M., że: - prowadzona inwestycja bez jednoczesnego wykonania prac na działce nr [...] stanowiącej fragment drogi 3KDD narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla wsi O. a ściślej §4 ust.6 lit.r uchwały nr [...] Rady Miejskiej w M. z dnia 25 kwietnia 2007r., albowiem ruch drogowy wskutek wykonania inwestycji zostaje poprowadzony z drogi dojazdowej 3KDD stanowiącej teren drogi publicznej w wąską drogę wewnętrzną oznaczoną symbolem 31 KD W, przez co droga 3KDD nie spełnia swej funkcji; - wymaga pozwolenia na budowę albowiem na przedmiotowych odcinkach dróg dotychczas istniała droga polna a ta jako taka nie jest budowlą w rozumieniu przepisów prawa budowlanego; - znaczna część prac budowlanych tj. podbudowa z kruszyw łamanych oraz wykopy pod koryto drogi zostały dokonane przez terminem zgłoszenia. Pomimo tego Starosta [...] nie wniósł sprzeciwu, a jedynie zawiadomił PINB w M. o fakcie samowoli budowlanej pismem z dnia 22 marca 2017r. Jednocześnie skarżący pismem z dnia 6 lutego 2017 r. przy udziale mieszkańców /zał. nr [...] do skargi/ zwrócił się do PINB w M. o wstrzymanie prac z uwagi na prowadzenie przez Burmistrza Miasta i Gminy w M. inwestycji niezgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. PINB w M. potraktował przedmiotowe pismo jako skargę. PINB w M. pismem z dnia 30 marca 2017 r. kierowanym do Starosty Powiatowego w M. stwierdził, że na działkach objętych inwestycją inwestor (Gmina M.) wykonał krawężnik betonowy wraz z korytkiem na długości ok. 30 metrów. Zawiadomieniem z dnia 24 kwietnia 2017 r. PINB w M. poinformował Burmistrza Miasta i Gminy w M., że wszczął postępowanie administracyjne w sprawie wykonywania przez inwestora robót budowlanych polegających na przebudowie drogi bez wymaganej zgody właściwego organu administracji architektoniczno- budowlanej. Postępowanie to zostało zakończone wydaniem decyzji w dniu 13 czerwca 2017 r. Skarżący wniósł zastrzeżenia do czynności podjętych przez Starostę M. oraz PINB w M. (między innymi w zakresie niezbadania zgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego), jak również do Gminy M. jako inwestora robót - w zakresie sposobu wykonania przedmiotowej drogi. Zdaniem skarżącego w przedmiotowej sprawie nie sposób uznać, że zachodzi tożsamość spraw albowiem w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia 13 czerwca 2017r. skarżący nie brał udziału, nie był stroną. Wniosek skarżącego dotyczy wykonania inwestycji, która jest niezgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i został zainicjowany wskutek niewniesienia sprzeciwu w formie decyzji przez Starostę Powiatu M.. Natomiast PINB w M. badał sam fakt samowoli budowlanej dokonanej przez Inwestora-Gminę M. i skupiał się jedynie na aspektach techniczno-budowlanych realizowanej inwestycji. Jednocześnie, skarżący oświadczył, że jest mieszkańcem - posiadającym prawo obligacyjne do nieruchomości przylegającej do drogi 31 KDW a przez to posiada interes prawny we wszczęciu przedmiotowego postępowania. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369) - dalej zwana p.p.s.a., sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a., aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji. Niniejsza sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym, bowiem zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę, co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Zaskarżone postanowienie należy do pierwszej z wymienionych kategorii, zatem dopuszczalne było rozpoznanie niniejszej skargi w postępowaniu uproszczonym i wydanie wyroku na posiedzeniu niejawnym. Sądowa kontrola zaskarżonego postanowienia dokonana na podstawie wskazanych wyżej kryteriów dała podstawę do stwierdzenia, że jest ono prawidłowe, a zarzuty skargi nie mogą odnieść skutku. Wniosek skarżącego, w odniesieniu do którego wydano zaskarżone postanowienie, dotyczył robót budowlanych polegających na "wzniesieniu budowli w postaci drogi" na działkach nr [...] w O.. Te same roboty budowlane były przedmiotem postępowania wszczętego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. w kwietniu 2017 r. i zakończonego wydaniem przez ten organ decyzji z dnia 13 czerwca 2017 r., nr [...], znak [...] Została ona bowiem wydana w przedmiocie "robót budowlanych polegających na przebudowie drogi na działkach numer [...], [...] położonej w miejscowości O. bez wymaganej zgody właściwego organu administracji architektoniczno - budowlanej". Ustalenie, że w tym samym przedmiocie toczy się już postępowanie administracyjne - a na etapie wydawania postanowienia przez organ II instancji, że już zostało zakończone wydaniem decyzji - uniemożliwia wszczęcie i prowadzenie kolejnego postępowania w tym samym przedmiocie, bowiem jest to "inna uzasadniona przyczyna" uniemożliwiająca wszczęcie postępowania. Wszczęcie postępowania i zakończenie go wydaniem decyzji w sytuacji, gdy w tej samej sprawie została już wydana decyzjia ostateczna skutkowałoby nieważnością tej drugiej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Prawidłowo w takim przypadku odmówiono wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Trzeba w tym miejscu zauważyć, że organy nadzoru budowlanego mają obowiązek działać z urzędu. Z urzędu też wszczęto pierwotne postępowanie, zakończone wydaniem decyzji z dnia 13 czerwca 2017 r., nr [...], znak [...] Nie wyklucza to oczywiście wszczęcia z urzędu postępowania na skutek impulsu pochodzącego od osoby będącej, albo też niebędącej stroną postępowania, jednak nie może być to kolejne postępowanie w tym samym przedmiocie. Ze skargi wynika, że zdaniem skarżącego wadliwe są zarówno działania inwestora (Gminy M.), jak i działania organu administracji architektoniczno - budowlanej czyli Starosty [...] w zakresie zgłoszenia przedmiotowych robót budowlanych przez Gminę M. z daty 3 marca 2017 r., jak również reakcja organów nadzoru budowlanego na zaistniałą sytuację. Jednakże badanie tych kwestii wykracza poza granice niniejszej sprawy. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (który dotyczy skarg na indywidualne interpretacje podatkowe). Przedmiotem kontroli w tej sprawie jest bowiem wyłącznie badanie prawidłowości postanowienia odmawiającego wszczęcia postępowania, nie zaś kompleksowa ocena zaistniałej sytuacji. Z tego też względu Sąd nie może odnieść się do zarzutów dotyczących postępowania zgłoszeniowego. Skarżący zarzuca, że pomiędzy jego wnioskiem z sprawą toczącą się przez PINB z urzędu i zakończoną wydaniem decyzji z dnia 13 czerwca 2017 r. nie zachodzi tożsamość, bowiem - jak podnosi - "o tożsamości spraw można mówić jedynie wówczas, gdy postępowanie inicjują te same podmioty, przedmiot postępowania jest ten sam, a podstawę rozstrzygnięcia stanowić będzie ten sam stan prawny". Zdaniem P. K. o braku tożsamości tych spraw świadczy fakt, że on nie brał udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji z 13 czerwca 2017 r. oraz to, że PINB badał w tym postępowaniu sam fakt samowoli budowlanej dokonanej przez inwestora i skupiał się jedynie na aspektach techniczno - budowlanych. Jeżeli chodzi o krąg stron postępowania administracyjnego, to organ prowadzący to postępowanie ma obowiązek ustalić go z urzędu zgodnie z art. 28 k.p.a. Pominięcie którejś ze stron może stanowić podstawę wznowienia postępowania, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., nie daje jednak nikomu możliwości skutecznego zainicjowania kolejnego postępowania w tej samej sprawie. Również zainicjowanie postępowania przez te same podmioty nie jest warunkiem tożsamości spraw. W istocie jedynym kryterium, które w postępowaniu dotyczącym legalności robót budowlanych rozstrzyga o tożsamości spraw jest przedmiot tego postępowania, a więc zakres robót, które są oceniane przez organy nadzoru budowlanego. W niniejszym przypadku nie ulega wątpliwości, że skarżący domaga się podjęcia przez PINB działań w stosunku do robót budowlanych związanych z przebudową drogi na działkach nr [...] w O.. Te właśnie roboty budowlane były przedmiotem postępowania zakończonego wydaniem decyzji z 13 czerwca 2017 r., a decyzja owa zawiera ocenę legalności wykonanych robót. Sąd w niniejszym postępowaniu nie może badać prawidłowości jej wydania (chociażby w kontekście zgodności robót z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego czy też nieuznania skarżącego za stronę tamtego postępowania), bowiem wykracza to poza granice sprawy określono w powołanym już wcześniej art. 134 § 1 p.p.s.a. Reasumując stwierdzić należy, że prawidłowo organy nadzoru budowlanego uznały, że P. K. we wniosku z 4 maja 2017 r. żądał wszczęcia postępowania w sprawie, w której już wówczas toczyło się postępowanie, a która została zakończona wydaniem przez PINB w M. decyzji z 13 czerwca 2017 r. i prawidłowo w tej sytuacji odmówiono wszczęcia postępowania administracyjnego. Wobec niestwierdzenia wad zaskarżonego postanowienia, skargę należało oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a.