II SA/Kr 1413/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie : WSA Krystyna Daniel WSA Mirosław Bator (spr.) Protokolant : Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 listopada 2011 r. sprawy ze skargi W.M. na decyzję [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 30 maja 2011 r. nr [....] w przedmiocie nakazu wyłączenia z użytkowania budynku I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącej W.M. kwotę 500 zł ( słownie: pięćset złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia 28 marca 2011 r. znak: [....] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. w pkt I decyzji nakazał wyłączenie w całości z użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na działce ewidencyjnej numer [....] położonej w miejscowości K. , gmina L. W pkt II zarządził wykonanie doraźnych zabezpieczeń elementów budynku narażonych na szkodliwe wpływy atmosferyczne oraz zabezpieczenia obiektu przed dostępem osób trzecich (postronnych) oraz umieszczenie na budynku zawiadomienia o stanie zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia oraz o zakazie jego użytkowania. W pkt III decyzji, ze względu na konieczność zapewnienia ochrony zdrowia i życia ludzkiego, nadał jej rygor natychmiastowej wykonalności. Oraz stwierdził, iż zobowiązanym do wykonania w/w nakazu oraz zarządzenia jest V.M. . Nakaz i zarządzenie należy wykonać w terminie natychmiastowym. Jako podstawę rozstrzygnięcia wskazano art. 68 pkt 1 i 3 w związku z art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2010 r., nr 243, poz. 1623) oraz art. 104 i art. 108 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 roku, nr 98, póz. 1071 z poz. zm.). W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu 25 marca 2011 r. przeprowadził on kontrolę na działce ew. nr [....] w miejscowości K. , podczas, której stwierdził, że przedmiotowy obiekt posiada liczne rysy i pęknięcia na ścianach konstrukcyjnych na zewnątrz i wewnątrz obiektu, pojawiające się także przy nadprożach drzwiowych i okiennych. Przy budynku widoczne są uszkodzenia tarasu i płyty betonowej wokół budynku, które odwarstwiają się od budynku mieszkalnego. Nad budynkiem i obok obiektu od strony północnej i zachodniej widoczne są skarpy osuwiskowe o znacznych rozmiarach. Z obserwacji wynika, że w/w osuwisko jest nadal aktywne, o czym świadczy ciągły zsuw czoła osuwiska na drogę powiatową biegnącą od strony południowej obiektu. Na w/w okoliczność została również sporządzona dokumentacja fotograficzna przedmiotowego budynku. W toku prowadzonego postępowania organ zgromadził materiał dowodowy w postaci m.in.: karty dokumentacyjnej osuwiska, karty rejestracyjnej osuwiska, opinii geologicznej terenu osuwiska oraz wypisu uproszczonego z rejestru gruntów dla działki nr [....] w miejscowości K. Jakkolwiek stwierdzony w trakcie kontroli stan techniczny obiektu nie potwierdza jednoznacznie, aby budynek groził zawaleniem, nie mniej jednak aktywność osuwiska oraz realne zagrożenia wynikające z tej przyczyny przekonują o bezpośrednim niebezpieczeństwie zniszczenia budynku. W ocenie organu literalne brzmienie przepisu art. 68 ustawy Prawo budowlane oraz jego interpretacja językowa prowadzi do wniosku o braku przeszkód dla jego zastosowania do opisanej sytuacji. Przemawiają za tym także racje systemowe i funkcjonalne, zgodnie z którymi przy interpretacji przepisów należy brać pod uwagę cel regulacji prawnej, jak również nie wolno interpretować przepisów prawa w sposób prowadzący do luk. Jeżeli zatem w niniejszej sprawie niebezpieczeństwo dla zdrowia i życia ludzi lub zagrożenie dla innych dóbr wynika z przyczyn tkwiących w gruncie, na którym został posadowiony budynek i brak jest racjonalnych podstaw do żądania od właściciela budynku dokonania prac stabilizacyjnych osuwisko, to realizując skuteczny nadzór nad korzystaniem z obiektu budowlanego w celu zapewnienia bezpieczeństwa ludzi i mienia, jedynym rozwiązaniem pozostaje podjęcie działań zgodnych z art. 68 ustawy Prawo budowlane. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła V.M. . Podniosła, że organ otrzymał w dniu 6 grudnia 2010 r. ekspertyzę techniczną budynku z której wyraźnie wynika, ze budynek nie grozi zawaleniem się. W ekspertyzie tej podano sposób naprawy tarasu, schodów, murów oporowych w związku z czym odwołująca poczyniła kroki przygotowujące do wykonania tych czynności w okresie sprzyjającym pracom budowlanym. Podniosła, ze teren w wokół domu nie wskazywał na żadne ruchy osuwiskowe ziemi. Decyzją z dnia 30 marca 2011 r. znak: [....] [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Jako podstawę rozstrzygnięcia wskazano art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 104 ustawy k.p.a. oraz art. 68, 80 ust. 2 pkt 2 i w zw. 83 ust 2 ustawy Prawo budowlane. W uzasadnieniu organ stwierdził, że istotną przesłanką zastosowania art. 68 ustawy Prawo budowlane jest zatem istnienie bezpośredniej groźby zawalenia budynku. Orzeczenie o nakazie opróżnienia lub wyłączenia z użytkowania budynku, z uwagi na konsekwencje takiej decyzji, musi być poprzedzone bardzo wnikliwym postępowaniem wyjaśniającym, m.in. protokołem oględzin z jednoznacznym ustaleniem stanu faktycznego. Ze zgromadzonego przez organ I instancji materiału dowodowego wynika, że aktualny stan wciąż aktywnego i rozległego osuwiska, na ternie którego znajduje się przedmiotowy budynek powoduje stan bezpośredniego zagrożenia zawalenia tego budynku. Na powyższe wskazuje znajdujący się w aktach sprawy protokół kontroli z dnia [....] 2011 r. Organ zwrócił uwagę, że w karcie dokumentacji osuwiska stwierdzono, iż mieszkańców domów 201 i 214 należy przesiedlić, a pozostała infrastruktura mieszkaniowa usytuowana na osuwisku także jest zagrożona i w razie wystąpienia spękań na ścianach budynków mieszkalnych może zajść konieczność wszczęcia procedury przesiedlenia mieszkańców". Również załączona do akt sprawy "Opinia geologiczna terenu osuwiska" zawiera informacje, że w zasięgu osuwiska znajdują się zniszczone budynki oraz uszkodzone w stopniu zagrażającym życiu ich mieszkańców. Podjęte przez organ I instancji w/w ustalenia nie budzą wątpliwości organu odwoławczego w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego tj. treści protokołu kontroli wraz z dokumentacją fotograficzną oraz karty dokumentującej osuwiska. Fakt stwierdzenia licznych rys i pęknięć na zewnątrz i wewnątrz obiektu świadczy o istniejącym poważnym zagrożeniu dla konstrukcji przedmiotowego budynku mieszkalnego. Ze względu na powyższe, jak również ze względu na usytuowanie przedmiotowego budynku na wciąż aktywnym osuwisku bezsprzecznie stwierdzić należy, iż istnieje stan zagrożenia bezpośrednim zawaleniem w/w obiektu. Biorąc powyższe pod uwagę [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego orzekł jak w sentencji. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła V.M. . Skarżąca podniosła, że wydana w sprawie decyzja oparta została na ekspertyzie technicznej, z której wynika, iż przedmiotowy budynek nie grozi bezpośrednim zawaleniem, a jedynie wymaga drobnych naprawi remontu. Zaznaczyła, że w okresie od czerwca 2010 r. do chwili obecnej teren wokół budynku nie ulega żadnym ruchomo osuwiskowym, a stan techniczny budynku nie zagraża życiu i zdrowi ludzi. Wskazała, że art. 68 ustawy Prawo budowlane mówi o bezpośredniej groźbie zawalenia budynku przeznaczonego na pobyt ludzi. Jego zastosowanie jest możliwe dopiero po przeprowadzeniu kompleksowego i całościowego postępowania dowodowego, z którego wynikać będzie że stan obiektu uniemożliwia jego doprowadzenie do właściwego stanu technicznego. Zastosowanie tego przepisu w niniejszej sprawie jest przedwczesne i stanowi naruszenie prawa materialnego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [....] wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnienie zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje : Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych – o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tak więc sąd administracyjny, nie będąc związany granicami skargi, ocenia legalność decyzji administracyjnej w szerokim zakresie niezależnie od trafności zarzutów sformułowanych w skardze jak i ponad te zarzuty – w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego bądź postępowania mającego wpływ na wynik postępowania. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem rozpoznania sądu w niniejszej sprawie jest decyzja organu nadzoru budowlanego nakazująca wyłączenie w całości z użytkowania budynku mieszkalnego (przeznaczonego na pobyt ludzi). Podstawą prawną wydania decyzji był przepis art. 68 ustawy Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156 poz. 1118 z późniejszymi zmianami). Stanowi on , iż w razie stwierdzenia potrzeby opróżnienia w całości lub w części budynku przeznaczonego na pobyt ludzi, bezpośrednio grożącego zawaleniem, właściwy organ jest obowiązany: 1) nakazać, w drodze decyzji, na podstawie protokołu oględzin, właścicielowi lub zarządcy obiektu budowlanego opróżnienie bądź wyłączenie w określonym terminie całości lub części budynku z użytkowania; 2) przesłać decyzję, o której mowa w pkt 1, obowiązanemu do zapewnienia lokali zamiennych na podstawie odrębnych przepisów; 3) zarządzić: a) umieszczenie na budynku zawiadomienia o stanie zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia oraz o zakazie jego użytkowania, b) wykonanie doraźnych zabezpieczeń i usunięcie zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia, z określeniem, technicznie uzasadnionych, terminów ich wykonania. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 marca 1998 r. IV SA 944/96 (LEX nr 43340) stwierdził, iż przesłanką wydania nakazu opróżnienia obiektu budowlanego w oparciu o art. 68 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane jest bezpośrednie zagrożenie zawalenia się budynku, w którym przebywają ludzie. Jest to więc sytuacja zaistnienia stanu nagłej konieczności, w którym stan techniczny budynku stwarzać może niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego, lub może grozić niepowetowaną szkodą materialną. Pogląd wyrażony w przytoczonym wyżej orzeczeniu, sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela. Stosowanie rygoru o którym mowa w art. 68 tj. wydanie nakazu opróżnienia budynku bądź wyłączenia go z użytkowania, możliwe jest tylko w sytuacji ustalenia przez organ nadzoru budowlanego, iż zły stan techniczny budynku grozi bezpośrednio jego zawaleniem. Pogląd ten ugruntowany jest także w orzecznictwie Wojewódzkich Sądów Administracyjnych. Dla przykładu można tu powikłać wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 27 maja 2008 r. II SA/Łd 1084/07 (LEX nr 485811) w którym orzeczono, iż nakaz wyłączenia budynku lub jego części z użytkowania może być wydawany jedynie w przypadkach rzeczywistego zagrożenia dla ludzi, wynikającego ze złego stanu technicznego tego budynku. Orzeczenie o nakazie opróżnienia budynku, z uwagi na konsekwencje takiej decyzji, musi być poprzedzone wnikliwym postępowaniem wyjaśniającym. W ocenie sądu okoliczność ta (zły stan techniczny budynku bezpośrednio grożący zawaleniem) nie wynika z ustaleń organów administracji. Organ I instancji w uzasadnieniu wydanej przez siebie decyzji nawiązując do dokonanych ustaleń wręcz wskazuje, iż "jakkolwiek stwierdzony w trakcie kontroli stan techniczny obiektu nie potwierdza jednoznacznie aby budynek groził zawaleniem, niemniej jednak aktywność osuwiska oraz realne zagrodzenie wynikające z tej przyczyny przekonują o bezpośrednim niebezpieczeństwie zniszczenia budynku". Organ wprost więc przyznaje, iż nie stwierdził aby stan techniczny budynku groził jego zawaleniem, a możliwość zniszczenia budynku odnosi nie do jego stanu technicznego ale do zjawisk osuwiskowych. Zdaniem sądu brak podstaw by w tak ustalonym stanie faktycznym organ swoje rozstrzygnięcie oparł właśnie o ten przepis, gdyż jak mowa o tym wyżej, znajduje zastosowanie jedynie przy złym stanie technicznym budynku a nie w sytuacji potencjalnego (a zatem nie bezpośredniego) zagrożenia na skutek innych niż stan techniczny budynku okoliczności np. zagrożenia klęskami żywiołowymi bądź ich skutkami mogącymi potencjalnie wystąpić w przyszłości np. dalszym postępem osuwiska. Bezpośredniość zagrożenia zawaleniem budynku dla zasadności stosowania art. 68 była także podkreślana w orzecznictwie NSA choćby w wyroku z dnia 17 lutego 2000 r. II SA/Lu 1734/98 (LEX nr 202740). W następnej kolejności wskazać należy, iż zastosowanie art. 68 ustawy Prawo budowlane (o czym mowa także w wyżej przytoczonym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 27 maja 2008 r. II SA/Łd 1084/07 uzależnione jest od ustaleń organów administracji które to ustalenia muszą być pełne i nie budzące wątpliwości. Podstępowanie dowodowe w sprawie zakończonej wydaniem decyzji na podstawie art. 68 musi być zatem wnikliwe i dogłębne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w wyroku z dnia 31 marca 2008 r. II SA/Bd 904/07 (LEX nr 491990) wskazał, iż decyzja o wyłączeniu obiektu z użytkowania, z uwagi na daleko idące skutki dla właściciela winna być poprzedzona wnikliwym i wszechstronnym ustaleniem i rozważeniem wszystkich okoliczności sprawy. Ustalenie tych okoliczności wymaga oceny, czy obiekt znajduje się w nieodwracalnie złym stanie technicznym. Ocena taka musi odbywać się wyłącznie w kategoriach technicznych. Tymczasem w rozpatrywanej sprawie organ nie tylko swoje ustalenia odnosi nie do stanu technicznego budynku a do zjawisk osuwiskowych, ale także potencjalne zagrożenie zniszczenia budynku przez postępujące osuwisko czyni w oparciu o materiał dowodowy, zdaniem sądu powierzchowny, mało przekonujący. Podstawą tych ustaleń są bowiem oprócz oględzin, jak wynika z protokołu kontroli - jedynie zewnętrznych ścian budynku (podczas których stwierdzono pęknięcia ścian), karty osuwiskowe (rejestracyjna i dokumentacyjna) oraz opinia geologiczna. W dokumentach tych brak opisów zjawisk osuwiskowych na tytle konkretnych by można wysnuć nie budzący wątpliwości wniosek, iż postępujące osuwisko faktycznie zagraża budynkowi skarżącej. Sformułowane w tych dokumentach wnioski nie są poprzedzone wskazaniami konkretnych ustaleń dotyczących postępującego osuwiska w kontekście zagrożenia budynku na działce nr. [....], a same wnioski są lakoniczne, nieprzekonujące i odnoszące się w zasadzie nie do zjawiska osuwiskowego do czego uprawnieni byliby sporządzający te dokumenty geolodzy a do stanu technicznego budynku zlokalizowanego na tej działce (w dokumentach tych wskazywany jest nie numer działki ale numer adresowy) do czego już osoby te nie mają uprawnień a przynajmniej uprawnienia te nie są w aktach administracyjnych wykazane. I tak w opinii geologicznej terenu osuwiska zawarte jest jedynie stwierdzenie, iż ... budynkami mieszkalnymi uszkodzonymi w takim stopniu i wymagającymi przesiedlenia mieszkańców są nr [....] . Z opinii tej wynika, iż co prawda osuwisko jest aktywne ale jego typ i charakter ruchu mogą (jedynie) powodować dalsze ruchy mas ziemi w dłuższym okresie. Z opinii tej nie wynika, iż to potencjalne zagrożenia dalszym postępem osuwiska może dotyczyć budynku skarżącej. Karata rejestracyjna osuwiska wskazuje jedynie, iż mieszkańców uszkodzonych domów [....] i [....] należy przesiedlić, nie nawiązując w żaden sposób do choćby potencjalnego, dalszego zagrożenia budynku zlokalizowanego na działce nr. [....] . Z kolei Karta dokumentacyjna osuwiska podaje jedynie, iż ... widoczne są spękania domu nr [....] wszystkie wymienione domy należy przesiedlić. Dalej ten sam dokument wskakując nr domów stojanych na aktywnej części osuwiska nie wymienia numeru domu skarżącej. Jak mowa wyżej ustalania te nie odnoszą się do postępującego w stronę domu skarżącej osuwiska, które to zjawisko choćby potencjalnie zagraża temu budynkowi ale jego stanu technicznego (spękania ścian) który w ocenie sporządzających te dokumenty geologów (do czego nie maja uprawnień) uzasadnia wysiedlenie mieszkańców. Okoliczności tych zresztą nie podzielił organ uznając, iż stan techniczny budynku nie grozi zawaleniem a wysnuł z nich nieuprawnione wnioski, iż budynek zagrożony jest postępującym osuwiskiem. Zdaniem sądu konkluzji takiej oczywiście na przyszłość nie można wykluczyć, ale poczynienie jej musi być ona poprzedzone wnikliwym, nie budzącym wątpliwości postępowaniem dowodowym. Brak wyjaśniania tych okoliczności, prowadzi do wniosku, że postępowanie w niniejszej sprawie dotknięte jest wadami, które musiały prowadzić do wyeliminowania obu decyzji z obrotu prawnego. Zdaniem sądu organy nie rozpatrzyły sprawy w jej całokształcie, a ustalenia faktyczne nie spełniają wymogów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Jedną z naczelnych zasad procedury administracyjnej jest bowiem wyrażona w art. 7 k.p.a. zasada prawdy materialnej, zgodnie z którą organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zasada ta znajduje rozwinięcie w dalszych przepisach, między innymi w art. 77 § 1 k.p.a., zgodnie, z którym organ administracji publicznej winien w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzeć cały materiał dowodowy. Zaznaczyć należy, że rządząca postępowaniem administracyjnym zasada oficjalności wymaga, by w toku postępowania organy administracji publicznej podejmowały wszelkie kroki niezbędne do wyjaśnienia i załatwienia sprawy i dopuszczały jako dowód wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem, a więc by z urzędu przeprowadzały dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Udowodnienie danej okoliczności, w myśl art. 80 k.p.a. ma nastąpić dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Na koniec wskazać należy, iż organy dopuściły się także rażącego naruszenia art. 10 k.p.a. Przepis ten wskazuje, iż organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Skarżąca nie była powiadomiona o wszczęciu postępowania a przed wydaniem decyzji (obu instancji) nie była powiadomiona przez organy o możliwości przeglądnięcia akt i wypowiedzenie się co do zebranych dowodów. Wskazać tu należy, iż art. 68 ustawy Prawo budowlane odstąpienia od zasad określonych w art. 10 k.p.a. nie przewiduje, a przepis art. 66 ust 2 ustawy Prawo budowlane, zdaniem sądu, nie ma zastosowania do wyłączenia z użytkowania na podstawie art. 68. Norma określona w art. 66 ust 2 dotyczy bowiem zakazania (a nie wyłączenia) z użytkowania do czasu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości – czego nie przewiduje (czasowego ograniczenia zastosowania) przepis art. 68. Z powyższych względów, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a oraz c a także art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd uchylił decyzje organów obu instancji.