II SA/Kr 1414/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Bursa Sędziowie : WSA Renata Czeluśniak WSA Waldemar Michaldo (spr.) Protokolant : Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lutego 2014 r. sprawy ze skargi S. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 8 sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego skargę oddala Burmistrz Miasta decyzją z dnia 5 czerwca 2013 r., znak [...] na wniosek "T" S.A. w B. ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego w obszarze działek ozn. [...], [...], [...], [...], [...] obręb B., jedn. ewid. [...] – obszar wiejski, dla budowy linii kablowej SN i nN z budową i wymianą słupów oraz budową napowietrznej stacji transformatorowej wraz z budową linii napowietrznej SN i linii kablowej z 2 złączami ZK-4, przy ul. W. w B.. W podstawie prawnej wskazano art. 4 ust. 2 pkt 1, art. 50 ust. 1 i 4, art. 51 ust. 1 pkt 2, art. 52, art. 53, art. 54, art. 55, art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012r., poz. 647 oraz art. 104 k.p.a. Organ I instancji określił rodzaj inwestycji, warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy oraz linie rozgraniczające teren inwestycji. W szczególności orzekł, że w projektowaniu inwestycji i pracach związanych z budową należy uwzględnić interesy osób trzecich – a ma to dotyczyć w szczególności zapewnienia dostępu do drogi publicznej, ochrony przed pozbawieniem możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej, cieplnej oraz ze środków łączności, dopływu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, przed uciążliwościami powodowanymi przez hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne, promieniowanie, przed zanieczyszczeniem powietrza, wody lub gleby. W uzasadnieniu Burmistrz Miasta wskazał, że ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego w drodze decyzji następuje wskutek braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ wskazał, że strony zostały zawiadomione prawidłowo o prowadzonym postępowaniu. S. G. – jedna ze stron – złożyła pismo, w którym podniosła, że nie wyraża zgody na wymianę słupa na terenie jej działki. Dalej Burmistrz Miasta podał, że decyzja została podjęta po uzgodnieniu z właściwymi organami współdziałającymi, a w toku postępowania ustalono, iż rozstrzygnięcie nie narusza przepisów odrębnych. Na zakończenie organ pouczył m. in., że projekt budowlany należy wykonać zgodnie z przepisami Prawa budowlanego i rozporządzeniami wykonawczymi do tej ustawy. Od powyższej decyzji wniesione zostało w terminie odwołanie. Jako skarżące wskazane w nim zostały S. G. i B. G.. W odwołaniu podniesiono, że skarżące są współwłaścicielkami działki nr [...] i nie wyrażają zgody na przeprowadzenie przez nią linii oraz jakiekolwiek prace energetyczne. Odwołanie zostało podpisane wyłącznie przez S. G.. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia 8 sierpnia 2013r., [...], wydaną po rozpatrzeniu odwołania S. G., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję, wskazując w podstawie prawnej art. 2, art. 50, art. 52, art. 53, art. 54, art. 56, art. 63 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 6 pkt 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010r., nr 102, poz. 651 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Organ odwoławczy omówił w uzasadnieniu, z jakich przyczyn sporne zamierzenie stanowi inwestycję celu publicznego. Zaznaczył, że jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi, organ – zgodnie z art. 56 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – nie może odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji. Decyzja ma zatem charakter decyzji związanej. W niniejszej sprawie, zdaniem Kolegium, nie było podstaw do odmowy wydania decyzji o lokalizacji. Kolegium wskazało też, że decyzja nie narusza cudzych praw związanych z nieruchomością, co wynika z samej jej istoty. Wnioskodawca nie musi legitymować się prawem do dysponowania terenem na cele budowlane, zaś na etapie ustalania lokalizacji inwestycji celu publicznego brak zgody stron nie stanowi przeszkody do wydania decyzji. Skargę w terminie na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła S. G.. Zarzuciła, że inwestycja narusza jej prawo własności, zaś z decyzji Kolegium nie wynika nic konkretnego. Jej zdaniem przesunięcie słupa energetycznego w głąb jej nieruchomości spowoduje obniżenie jej wartości, nadto utrudni skarżącej dojazd do domu. W uzupełnieniu skargi (pismo z dnia 6 lutego 2014r.) S. G. sprecyzowała zarzuty. Podniosła, że zaskarża decyzję w całości, w tymże zakresie wnosi o jej uchylenie, nadto domagała się zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżonej decyzji zarzuciła: - naruszenie art. 1 pkt 2, pkt 5 i pkt 7 o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez nieuwzględnienie podstawowych zasad kształtowania polityki przestrzennej; nowa lokalizacja słupa uniemożliwi swobodny przejazd, bo ograniczy szerokość drogi wjazdowej na działkę skarżącej; - naruszenia art. 56 o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – nieuwzględnienie sprzeczności zamierzenia inwestycyjnego z przepisami odrębnymi, tj. z art. 5 pkt 1 ust. 9 – 10 Prawa budowlanego; - naruszenie art. 75 § 1, art. 7, art. 77 i art. 8 k.p.a. – przez niewyjaśnienie stanu faktycznego, w tym nieprzeprowadzenie oględzin nieruchomości i niedopuszczenie opinii biegłego na okoliczność zasadności i konieczności przeprowadzenia linii oraz usytuowania słupów w przewidzianej lokalizacji oraz wpływu słupa na działce skarżącej na możliwość korzystania z jej uprawnień. Skarżąca wskazała również an brak oceny lokalizacji z punktu widzenia zachowania zasad bezpieczeństwa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Sąd administracyjny w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm. - dalej p.p.s.a.), uprawniony jest do badania czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Wady, skutkujące koniecznością uchylenia aktu administracyjnego, stwierdzeniem jego nieważności bądź wydania z naruszeniem prawa, przewidziane są w przepisie art. 145 § 1 p.p.s.a. W wypadku niestwierdzenia takich naruszeń sąd skargę oddala, co wynika z art. 151 p.p.s.a. Na wstępie zauważyć należy, że praktycznie wszystkie zarzuty skarżącej dotyczyły możliwości lokalizacji słupa na należącej do niej działce. S. G. wskazywała, że jako właścicielka nieruchomości na taką lokalizację się nie godzi, podnosiła również, że posadowienie słupa linii energetycznej na jej działce utrudni albo uniemożliwi dojazd do jej domu oraz pogorszy warunki bezpieczeństwa. Żaden z tych zarzutów nie mógł zostać uwzględniony. W pierwszej kolejności trzeba bowiem wskazać, że decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego jest pierwszym z etapów realizowania zamierzenia inwestycyjnego. Stosownie do art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity: Dz. U. z 2012r., poz. 647 ze zm., dalej u.p.z.p.), zasady kształtowania polityki przestrzennej mają być kształtowane na podstawie ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju, zaś zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy, w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury. Co do zasady, jak wynika z art. 4 ust. 1 u.p.z.p., ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Natomiast w przypadku braku takiego planu – wydawana jest decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, co wynika z art. 50 ust. 1 u.p.z.p. W realiach niniejszej sprawy bardzo istotne jest wyjaśnienie, jaką rolę odgrywa decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego w całym procesie inwestycyjnym, który w ostatecznym rezultacie ma upoważniać inwestora do wykonania zaplanowanego zamierzenia. Decyzja lokalizacyjna stanowi jedynie pierwszą fazę tego procesu, ma zapewnić zgodność inwestycji z ładem przestrzennym. Stanowi dla inwestora informację, czy konkretny cel publiczny w danym miejscu w ogóle może być zrealizowany bez naruszenia istniejącego ładu urbanistycznego. Co do zasady nie upoważnia jednak do realizacji inwestycji. Na etapie starania się o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego inwestor nie musi zatem posiadać żadnego prawa do dysponowania terenem, np. na cele budowlane. Ustawa nie stawia żadnych wymagań wobec podmiotu, występującego z wnioskiem o wydanie decyzji, stanowi jedynie, że ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego następuje na wniosek inwestora (art. 52 ust. 1 u.p.z.p.). Decyzja lokalizacyjna nie narusza również praw osób trzecich w tym sensie, że nie pozwala jeszcze inwestorowi na realizację jego zamierzenia. Zgodnie bowiem z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2013r., poz. 1409 ze zm., dalej: P.b.), roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Większość zamierzeń inwestycyjnych, nie objętych wymogiem uzyskania pozwolenia na budowę, można realizować dopiero po dokonaniu zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno – budowlanej. Decyzja lokalizacyjna nie daje zatem prawnych podstaw do wykonania zamierzenia inwestycyjnego, a jedynie pozwala stwierdzić, że zaplanowany sposób realizacji celu publicznego nie narusza wymogów kształtowania ładu przestrzennego. Inwestor będzie mógł ją zrealizować, ale tylko wówczas, gdy uzyska pozwolenie na budowę, przedstawiając projekt budowlany, spełniający wszystkie przepisane prawem wymogi. Istotnym jest, że na etapie starania się o wydanie pozwolenia na budowę inwestor będzie już musiał się legitymować tytułem prawnym do nieruchomości, bowiem przepisy stawiają wymóg przedłożenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane – co wprost wynika z art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2013r., poz. 1409 ze zm., dalej: P.b.). O naruszeniu prawa właściciela można byłoby mówić zatem dopiero na etapie postępowania przed organami administracji architektoniczno – budowlanej, jednakże na tym właśnie etapie przepisy P.b. przewidują wymóg wykazania się tytułem prawnym do terenu, na którym inwestor zamierza realizować swój cel. Wówczas zatem znaczenie miałby brak zgody właściciela nieruchomości. Zaznaczyć trzeba również, że decyzja wydana w niniejszej sprawie nie przewiduje dokładnej lokalizacji słupów energetycznych. Załącznik nr 2 do decyzji organu pierwszej instancji (k. 103 akt organu) przedstawia w sposób graficzny jedynie przebieg projektowanej sieci, nie wskazuje natomiast lokalizacji słupów. Istotnie, linia energetyczna zmienia kierunek w punkcie, znajdującym się na działce nr [...], należy zatem przyjąć, że w tym miejscu (czyli na działce skarżącej) miałby zostać zlokalizowany słup. Taka konkluzja znajduje również oparcie w analizie mapy projektowej, dołączonej do wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji, gdzie uwidoczniono nową lokalizację słupa na działce nr [...] (k. 2 i 3, k. 36 akt organu). Zatem nawet jeżeli inwestor będzie realizować planowaną linię energetyczną, lokalizując słupy tak, jak wskazał to na projekcie zagospodarowania (co na pewno byłoby zgodne z decyzją lokalizacyjną), to na etapie uzyskiwania pozwolenia na budowę będzie musiał dysponować prawem do terenu. Ponadto, aby pozwolenie na budowę uzyskać, musi przedstawić projekt budowlany zgodny zarówno z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, jak i przepisami P.b. Z samej zaś decyzji lokalizacyjnej wynika wymóg uwzględnienia interesów osób trzecich, w szczególności zapewnienia dostępu do drogi publicznej (punkt II.4. decyzji organu pierwszej instancji). Również z mocy samego prawa ochrona interesów osób trzecich musi być brana pod uwagę na etapie sporządzania projektu budowlanego. Zgodnie bowiem z art. 5 ust. 1 pkt 9 P.b., obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej. Ochrona interesów skarżącej – jako właścicielki działki nr [...] – realizowana zatem będzie na etapie ewentualnego udzielania pozwolenia na budowę i zatwierdzania projektu budowlanego. Sąd zauważa również, iż z realizacją planowanej inwestycji nie musi się wiązać pogorszenie dojazdu do działki skarżącej. Jak wynika z dokumentów (np. projekt zagospodarowania, k. 36 akt organu), do budynku S. G. prowadzi droga utwardzona, przebiegająca wzdłuż północnej granicy działki nr [...]. Na rozprawie w dniu 12 lutego 2014r. skarżąca potwierdziła, że przez tę drogę odbywa się droga do jej domu nr [...]. Jak wyżej wskazano, decyzja ustalająca lokalizację inwestycji celu publicznego nie precyzuje, w którym miejscu mają zostać wykonane słupy energetyczne. Na odcinku przecinającym drogę dojazdową do domu skarżącej planowana linia nie zmienia kierunku, zatem przyjęty jej przebieg nie wymusza posadowienia tam słupa. Również z map projektowych, dołączonych do wniosku o wydanie decyzji nie wynika, aby inwestor zakładał posadowienie słupa właśnie tam. Zaskarżona decyzja nie prowadzi zatem do ograniczenia dojazdu do działki skarżącej. Jak wynika z powyższych rozważań, zarzuty podniesione przez skarżącą nie mogły prowadzić do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji. Sąd, nie będąc związany podniesionymi w skardze zarzutami, dokonał z urzędu kontroli prawidłowości zaskarżonych aktów administracyjnych. Również w tym zakresie nie dostrzeżono uchybień tego rodzaju, by uzasadniały uchylenie zaskarżonej decyzji. Dla porządku omówić wypada nieprawidłowość, do jakiej doszło na etapie postępowania odwoławczego. Tak z nagłówka, jak i z treści odwołania (użycie liczby mnogiej) wynika, że decyzję organu pierwszej instancji zaskarżyła zarówno S. G., jak i B. G., natomiast pod odwołaniem znalazł się podpis tylko jednej z nich. Zgodnie z wymogami proceduralnymi, Kolegium winno było wezwać B. G. do usunięcia braku odwołania, poprzez jego podpisanie, ze stosownym rygorem. Tymczasem, bez dopełnienia tego obowiązku, Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało decyzję, wskazując że rozpatrzyło wyłącznie odwołanie S. G.. Uchybienie takie może być w realiach konkretnej sprawy istotne, powodując nawet konieczność uchylenia rozstrzygnięcia organu drugiej instancji. W niniejszej sprawie nie zachodzi jednak związek pomiędzy wadą postępowania a wynikiem sprawy. Odwołanie (jego treść) podlegało i tak rozpatrzeniu przez organ odwoławczy w całości. Nadto B. G. miała zapewniony w toku postępowania przed organem drugiej instancji dokładnie taki sam udział w sprawie, jak miałoby to miejsce, gdyby organ uznał ją za wnoszącą odwołanie. Uchybienie przepisom postępowania nie stwarza natomiast sądowi administracyjnemu podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji, jeżeli nie miało wpływu na wynik sprawy. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny skargę oddalił, za podstawę biorąc art. 151 p.p.s.a.