II SA/Kr 1416/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Czeluśniak (spr.) Sędziowie: WSA Wojciech Jakimowicz WSA Ewa Rynczak Protokolant: Maciej Żelazny po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi M. L., K. S. i S. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 19 grudnia 2002 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Burmistrz Miasta i Gminy S. decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2002r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 39 ust. 1 i 2, art. 40 ust. 1 i 3, art. 41 ust. 1 i .2, art. 42 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999r. Nr 15, poz. 139) oraz art.104 kpa - po rozpatrzeniu wniosku M. D. z dnia 28 listopada 2000r., działając na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta S. zatwierdzonego Uchwałą Nr 12/1/91 Rady Miejskiej w Starym Sączu z dnia 30 stycznia 1991r. (Dz. Urz. Woj. Nowosądeckiego Nr 11/91, poz. 62, Nr 15/92, poz.144, Nr 16/93, poz.161, Nr 24/94, poz. 248 i poz. 261), ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji o nazwie: przebudowa wraz z rozbudową budynku mieszkalnego na działce nr "1" położonej w S.. W uzasadnieniu Burmistrz wskazał, że zgodnie z powołanym planem przedmiotowa działka była położona w części oznaczonej na załączniku graficznym symbolem [...], co oznaczało istniejącą zabudowę mieszkaniową adaptowaną. Nowe lokalizacje były dopuszczalne wyłącznie w formie oficyn, zarówno obiektów mieszkalnych jak i usługowych. Pozostała część działki znajdowała się w części oznaczonej na załączniku graficznym symbolem [...], czyli istniejącej ulicy [...] leżącej w ciągu drogi wojewódzkiej. Ponadto działka położona była w strefie ochrony konserwatorskiej "A", dla której obowiązywał zapis: zabytkowe pierzeje uliczne do bezwzględnej ochrony, zakaz zmiany linii zabudowy, nakaz utrzymania gabarytów i charakteru obiektów. Biorąc pod uwagę ustalenia planu oraz fakt, iż budynek będzie rozbudowany w formie oficyny, a część mieszkalna połączona zostanie przewiązką komunikacyjną z częścią usługową, organ I instancji dopuścił realizację budynku parterowego ze stromym dachem i wykonanie poddasza użytkowego, nakazując stosowanie materiałów i elementów zdobnictwa architektonicznego dostosowane do regionu. Ponadto określił, by oficynę mieszkalną lokalizować w stosunku do granicy z działką nr "2" w taki sposób, aby zachować wymogi obowiązujących warunków technicznych oraz w maksymalnym stopniu oddalić zabudowę od rzeki [...]. Burmistrz zakazał realizacji II linii zabudowy oraz zmiany linii zabudowy z uwagi na bezwzględną ochronę zabytkowej pierzei ul. [...]. Nakazał też utrzymanie gabarytów i charakteru obiektu. Podkreślono, że projekt należy opracować w oparciu o obowiązujące przepisy techniczno - budowlane oraz normy i przepisy branżowe, ze szczególnym uwzględnieniem wymogów ochrony środowiska, ochrony sanitarnej i uzasadnionych interesów osób trzecich. Odnośnie warunków zaopatrzenia w podstawowe media określono, że pobór energii elektrycznej, gazu i wody odbywać się będzie z istniejących przyłączy, zaś odprowadzenie ścieków do istniejącej kanalizacji sanitarnej. Burmistrz podkreślił, że obiekty lokalizować należy, zachowując wymogi z art. 5 Prawa budowlanego oraz respektować przepisy w zakresie odległości od budynków, istniejących sieci, a także od granic nieruchomości. Ważność decyzji określono do dnia 31 grudnia 2003r. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła D. S., zarzucając naruszenie przepisów procedury budowlanej oraz kpa polegające na przedwczesnym i nieuwzględniającym całości materiałów wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania. Strona podniosła, że istniejący na działce nr "1" stary dom został przez poprzednich właścicieli samowolnie przebudowany z przekroczeniem granicy działki nr "3" i naruszeniem w posiadaniu jej właścicieli. Zdaniem strony do czasu zakończenia postępowania rozgraniczającego oraz rozpatrzenia przez NSA zażalenia na niekorzystną dla niej decyzję Ministra Kultury - zaskarżona decyzja wzizt powinna być uchylona, a postępowanie zawieszone. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia 19 grudnia 2002r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 127 § 2 w związku z art. 17 pkt 1, art. 61 § 4 i art. 10 kpa, a także w związku z art. 40 ust. 1 i 3 oraz art. 43 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym, utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Zdaniem Kolegium przedmiotowe zamierzenie budowlane było zgodne z przepisami prawa lokalnego i ogólnego. Kolegium przytoczyło treść miejscowego planu odnośnie terenu, na którym inwestycja ma być realizowana. W ocenie Kolegium inwestycja polegająca na przebudowie istniejącego domu (wymianie substancji) oraz na jego rozbudowie w formie oficyny odpowiadała funkcji urbanistycznej tego terenu, jak również uzyskała pozytywne uzgodnienie Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. W tej sytuacji Burmistrz był zobowiązany wydać decyzję wzizt, określając jedynie uwarunkowania wynikające z ustaleń planu oraz z opinii instytucji uzgadniających projekt decyzji. Kolegium podkreśliło, że określenie szczegółowych, konkretnych warunków technicznych i rozwiązań przestrzennych umożliwiających zrealizowanie zamierzonej inwestycji, (w tym określenie podstawowych parametrów wielkościowych i gabarytów budowlanych), a także uzyskanie prawa do dysponowania terenem dla celów budowlanych oraz badanie zastrzeżeń w zakresie spraw własnościowych należy do działań poprzedzających przygotowanie i wydanie decyzji zatwierdzającej projekt budowlany wraz z projektem zagospodarowania działki lub działek oraz udzielającej pozwolenia na budowę. Kolegium wyjaśniło, że postępowanie rozgraniczające, w wyniku którego ustalony zostanie niekwestionowany przebieg granic pomiędzy działkami nr "3" i "1" nie będzie miało wpływu na meritum rozstrzygnięcia dokonanego zaskarżoną decyzją wzizt, zaś zawarte w miejscowym planie tzw. linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub o różnych zasadach zagospodarowania nie mają wpływu na istniejące podziały własnościowe. Skargę na decyzję SKO w [...] do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie wniosła D. S., domagając się jej uchylenia, przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, a także wstrzymania wykonania decyzji Kolegium. W uzasadnieniu skargi ponownie wskazano na sporną kwestię własnościową (granicę między działkami nr "1" i "3"). Zdaniem skarżącej decyzja Kolegium narusza art. 45 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym i najpierw należy usunąć spór własnościowy. Ponadto skarżąca zarzuciła, iż Kolegium pominęło jej wniosek o zawieszenie postępowania do czasu rozstrzygnięcia spraw związanych z prawem własności oraz sprawdzenia prawidłowości uzgodnień decyzji wzizt. W odpowiedzi na skargę SKO w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stawisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. NSA w Warszawie Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie postanowieniem z dnia 30 września 2003r. sygn. akt II SA/Kr 361/03 stwierdził wstrzymanie z mocy prawa wykonania zaskarżonej decyzji. Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, który stał się właściwy do rozpoznania przedmiotowej sprawy na podstawie art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.), postanowieniem z dnia 8 sierpnia 2006r. zawiesił postępowanie sądowe z powodu śmierci D. S.. Po wskazaniu przez S. S. następców prawnych zmarłej skarżącej oraz uczestniczki J. J. WSA w Krakowie postanowieniem z dnia 29 listopada 2010r. podjął zwieszone postępowanie sądowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "ppsa", sądy administracyjne powołane są do kontroli działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 ppsa. Orzekanie – w myśl art. 135 ppsa - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji podlegają uchyleniu, lecz z innych względów niż podniesione w skardze. Na wstępie należy wskazać, że organy administracji publicznej wydają swoje rozstrzygnięcia, mając na uwadze stan prawny obowiązujący w dniu orzekania. Dlatego też kontrola prawidłowości aktów administracyjnych musi odnosić się do treści przepisów prawa w ich brzmieniu z dnia, w którym dany akt został wydany. Skoro zaś zaskarżona decyzja SKO w [...], jak również poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane na podstawie ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999r. Nr 15, poz. 139), zwanej dalej "ustawą", należało ocenić wskazane decyzje na podstawie treści tej ustawy. Art. 40 ust. 1 ustawy stanowił, że ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu następuje na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w szczególnych przypadkach po uzgodnieniu z organami administracji specjalnej. W kontrolowanym postępowaniu prawidłowo ustalono, że na terenie objętym wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Miasta Stary Sącz zatwierdzony Uchwałą Nr 12/1/91 Rady Miejskiej w Starym Sączu z dnia 30 stycznia 1991r. Stosownie do art. 43 ustawy nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli zamierzenie jest zgodne z prawem oraz z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zatem podstawową czynnością kontroli prawidłowości rozstrzygnięć spraw z zakresu warunków zabudowy i zagospodarowania jest porównanie rodzaju oraz lokalizacji projektowanej inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organy prowadzące postępowanie prawidłowo ustaliły, że działka nr "1" była położona w części oznaczonej w miejscowym planie symbolem [...], co oznaczało istniejącą zabudowę mieszkaniową adaptowaną. W obszarze tym nowe lokalizacje były dopuszczalne wyłącznie w formie oficyn, zarówno obiektów mieszkalnych jak i usługowych. Pozostała część działki znajdowała się w części oznaczonej na załączniku graficznym symbolem [...], czyli istniejącej ulicy [...] leżącej w ciągu drogi wojewódzkiej. Ponadto działka położona była w strefie ochrony konserwatorskiej "A", dla której obowiązywał zapis, że zabytkowe pierzeje uliczne podlegają bezwzględnej ochronie i zakazuje się zmiany linii zabudowy, należy zaś utrzymać gabaryty i charakter obiektów. Dla oceny, czy zaskarżona decyzja wzizt była zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, konieczne jest właściwe odczytanie zawartej w tym planie regulacji. Przytoczone wyżej wymogi ochrony zabytkowych pierzei ulicznych należy traktować jako obowiązującą zasadę (niedopuszczalność zmiany linii zabudowy oraz zachowanie gabarytów i charakteru obiektów). Wyjątkiem zaś była możliwość nowych lokalizacji w formie "oficyn". Podkreślić trzeba, że pojęcia architektoniczne użyte w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, o ile sam plan nie definiuje ich w sposób specyficzny, należy odczytywać z zachowaniem ich powszechnie przyjętego znaczenia. Zgodnie zaś ze "Słownikiem terminów architektonicznych i urbanistycznych" opracowanym przez dr hab. A. Z. – Kos przez "oficynę" w budownictwie miejskim należy rozumieć "boczne skrzydła kamienicy otaczające podwórze i zawierające mieszkania skromniejsze niż frontowa część domu". Zatem oficyna jest ściśle związana z głównym budynkiem i w żadnym razie nie może stanowić odrębnego budynku. Ponadto odrębny budynek nie staje się oficyną innego budynku tylko przez sam fakt zbudowania połączenia pomiędzy tymi dwoma budynkami. Odnosząc powyższe rozważania do kontrolowanego postępowania, Sąd uznał, że organy obu instancji naruszyły art. 40 ust. 1 oraz art. 43 ustawy. Naruszenie to polegało na ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla zamierzenia inwestycyjnego sprzecznego z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Planowany przez wnioskodawcę budynek mieszkalny został usytuowany w drugiej linii zabudowy i formalnie potraktowany jako oficyna budynku usługowego znajdującego się w pierzei ulicy [...]. Tymczasem porównanie gabarytów budynku usługowego oraz części mieszkalnej określanej jako jego oficyna prowadzi do wniosku, że w istocie nie jest to oficyna, lecz odrębny budynek usytuowany w drugiej linii zabudowy i tym samym jego lokalizacja była sprzeczna z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W ocenie Sądu organy zaakceptowały rozwiązanie sprzeczne z planem poprzez formalne potraktowanie odrębnego budynku za oficynę tylko na podstawie tego, że pomiędzy tymi budynkami będzie istniało połączenie. Ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla zamierzenia inwestycyjnego sprzecznego z miejscowym planem stanowiło naruszenie prawa materialnego (art. 40 ust. 1 oraz art. 43 ustawy), które niewątpliwie miało wpływ na wynik sprawy. W związku z powyższym orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" oraz art. 135 ppsa.