II SA/Kr 1416/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Zimmermann Sędziowie : Sędzia WSA Jacek Bursa Sędzia WSA Mirosław Bator (spr.) Protokolant : Teresa Jamróz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 października 2011 r. sprawy ze skargi F.W. na decyzję Wojewody z dnia 24 września 2010 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego F.W. kwotę 457 zł (czterysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia 30 kwietnia 2011 r. znak: [...] Starosta [...] orzekł o odmowie zwrotu nieruchomości, oznaczonej jako działka ewid. "1’ oraz nr "2’ obr [...], odpowiadająca dawnej działce ewid. "3" obr. [...], położonej w Z. na rzecz F. W.. Jako podstawę rozstrzygnięcia wskazano art. 104 § 1 i § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) w związku z art. 136, 137 i 216 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.). W uzasadnieniu organ wskazał, że decyzją z dnia 19 maja 1977 r. Zarząd Gospodarki Terenowej Urzędu Miasta Z., orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości oznaczonej jako działki ewidencyjne nr "1" i nr "3’, położonej w Z., objętej Lwh [...]. Jednocześnie orzekł o ustaleniu i przyznaniu od Dyrekcji Rozbudowy Miast i Osiedli [...] w Z. odszkodowania z tytułu wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości na rzecz B. W.. Stosownie do uzasadnienia w/w decyzji, wywłaszczenie nastąpiło na cele drogi publicznej, zgodnie z decyzją o zatwierdzeniu planu realizacyjnego z dnia 19 marca 1973 r. Dalej organ wskazał, że zgodnie z treścią Postanowienia Sądu Rejonowego w Z. z dnia [...] czerwca 1999 r. spadek po B. W. na podstawie testamentu holograficznego z dnia 22 sierpnia 1992 r. nabył w całości syn F. W.. W dnia 16 kwietnia 2007 r. Starostwo Powiatowe w Z. przeprowadziło rozprawę administracyjną, połączoną z oględzinami przedmiotowej nieruchomości, w trakcie której ustalono, iż przedmiotowa działka stanowi teren zielony porośnięty trawą - część północna stanowi skarpę nasypu parkingu ziemnego. Działka ewidencyjna o starym oznaczeniu "3’ obr. [...] stanowi teren parkingu ziemnego wysypanego żwirem. Na podstawie pozyskanych do akt sprawy odpissu zupełnego Kw [...] cd. Lwh [...] gm. Kat. Z. Starosta [...] wskazał, iż właścicielami nieruchomości oznaczonej jako działki nr "4" i nr "3’ w dniu wywłaszczenia tj. w dniu 19 maja 1977 r. byli: 1) W. G. - w 115/504 cz., 2) J. G. - w 1/3 cz., 3) J. G. - w 1/21 cz., 4) A. z G. - w 1/21 cz., 5) A. G. (powinno być: A. G.) - w 1/21 cz., 6) A. W. - w 1/21 cz. (powinno być: w 2/21 cz.), 7) J. G. "[...]" - w 1/84 cz., 8) M. z G. w R. "[...]" D. - w 1/84 cz., 9) Z. G. "[...]" - w 1/84 cz., 10) S. (powinno być: S.) G. "[...]" - w 1/84 cz., 11) [...] Bank - w 11/78 cz. (powinno być: w 11/72 cz.). Mając na uwadze powyższe okoliczności, pismem z dnia 27 sierpnia 2008 r. Starostwo Powiatowe w Z. zwróciło się do wnioskodawcy o przedłożenie wniosku o zwrot przedmiotowej nieruchomości, pochodzącego od w/w poprzednich współwłaścicieli bądź też od spadkobierców w/w osób fizycznych oraz ewentualnie postanowień spadkowych po w/w współwłaścicielach, wyznaczając jednocześnie termin 7 dni do uzupełnienia wniosku o wskazane dokumenty. F. W. nie przedłożył powyższych dokumentów, jak również nie przedstawił jakichkolwiek innych dokumentów, potwierdzających przysługiwanie prawa własności do przedmiotowej nieruchomości jego poprzednikowi prawnemu bądź też innym osobom nie wymienionym w Kw [...] c.d. Lwh [...]. Tym samym Starosta [...] uznał, że F. W. nie wykazał swej legitymacji do występowania z wnioskiem o zwrot przedmiotowej nieruchomości i w konsekwencji orzekł o odmowie jej zwrotu. Odwołanie od powyższej decyzji złożył F. W. podnosząc, że [...] w Z. stosowali nieformalny obrót nieruchomościami, jak również nieformalny dział spadku, zniesienia współwłasności i zasiedzenia, nie uwzględniając sądu, notariatu ani wpisów w księgach wieczystych. Podniósł, iż dawne księgi wieczyste utraciły moc zgodnie z rozporządzeniem Ministra Sprawiedliwości z dnia 17 lipca 1986 r. Załączył także, aktem notarialnym z dnia [...] lipca 2007 r. sprzedał działkę nr "5’ C. R., a zatem powinna ona brać udział w niniejszej sprawie zgodnie z art. 28 k.p.a. Decyzją z dnia 24 września 2010 r. znak: [...] Wojewoda [...] działając na podstawie art. 9a ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. - utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, iż zgodnie z art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, ustawową przesłanką zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest wystąpienie przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobierców z wnioskiem o zwrot. Oznacza to, że warunkiem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest zgoda wszystkich osób legitymowanych do wystąpienia z żądaniem zwrotu, wyraźnie wyrażona we wniosku o wszczęcie postępowania. W przypadku śmierci poprzedniego właściciela wywłaszczonej nieruchomości, legitymację procesową w sprawie o zwrot nieruchomości ma jego spadkobierca, tj. osoba, która pod tytułem ogólnym nabyła spadek stosownie do obowiązujących przepisów prawa cywilnego (art. 922 i nast. Kodeksu cywilnego). A zatem w razie śmierci poprzedniego właściciela, jedynymi osobami uprawnionymi do wystąpienia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości są jego spadkobiercy, przy czym z wnioskiem wystąpić muszą wszyscy uprawnieni. Organ zaznaczył, że pogląd taki podzielany jest powszechnie w orzecznictwie sądów administracyjnych, czego przykładem jest wyrok Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 września 2005 r. sygn. akt I SA/Wa 1371/04, w którym stwierdzono, iż "w postępowaniu administracyjnym o zwrot wywłaszczonej nieruchomości wniosek musi pochodzić od wszystkich poprzednich właścicieli (współwłaścicieli), bądź od wszystkich spadkobierców poprzednich właścicieli wywłaszczonej nieruchomości. A zatem, organ administracji publicznej rozpoznający sprawę o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie może orzec o jej zwrocie na rzecz jednego ze współwłaścicieli czy współspadkobierców, jeżeli brak jest wniosków (zgody na zwrot) pozostałych osób uprawnionych do wystąpienia z żądaniem zwrotu. Wydanie przez organ rozstrzygnięcia wbrew przedstawionej interpretacji art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowiłoby rażące naruszenie prawa i było podstawą do uchylenia takiej decyzji. W przedmiotowej sprawie organ I instancji, na podstawie odpisów Lwh [...] i kw [...] stanowiącej cd. Lwh [...] ustalił, iż współwłaścicielami nieruchomości oznaczonej jako działki nr "4" i nr "3", w dniu wywłaszczenia byli: W. G., J. G., J. G., A. z G. N., A. G. S., A. W. W., J. G."[...]", M. z G. "[...]" D., Z. G. "[...]", S. G. "[...]", [...] Bank. Tymczasem z wnioskiem o zwrot działek nr "1" i nr "3" wystąpił F. W.. Jak wynika z akt sprawy, jest on spadkobiercą B. W., na rzecz której decyzją Urzędu Miejskiego w Z. - Zarząd Gospodarki Terenowej z dnia 19 maja 1977 r. ustalono odszkodowanie za przedmiotową nieruchomość. Organ zwrócił także uwagę, że Starosta [...] pismem z dnia 27 sierpnia 2008 r. prawidłowo wezwał wnioskodawcę do przedłożenia wniosków o zwrot nieruchomości przez wszystkich poprzednich jej współwłaścicieli bądź też ich spadkobierców. F. W. nie przedstawił żądanych dokumentów, wskazując w piśmie z dnia 11 września 2008 r., iż "odmawia wykonania poleceń zawartych w tym piśmie, gdyż wymienieni tam W. G. i inni, nigdy nie byli właścicielami lub współwłaścicielami działki o której zwrot się wnioskodawca domaga". Na postawie analizy akt sprawy organ zaznaczył także, że F. W. nie wykazał się jakimkolwiek dokumentem, świadczącym o tym, iż prawo własności do wywłaszczonej nieruchomości przysługiwało jego spadkodawcy tj. B. W. bądź też innym osobom nie wymienionym w odpisach kw [...] cd. Lwh [...]. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu organ wskazał, że zgodnie z § 5 Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 14 lipca 1986 r. w sprawie prowadzenia ksiąg wieczystych założonych przed dniem 1 stycznia 1947 r. oraz utraty mocy prawnej niektórych takich ksiąg - utrata mocy prawnej i zanikniecie z urzędu ksiąg dawnych następowała z dniem 1 stycznia 1989 r. W przedmiotowej sprawie natomiast wywłaszczenie nastąpiło na podstawie decyzji Urzędu Miasta w Z. Zarząd Gospodarki Terenowej z dnia 19 maja 1977 r., a zatem ustalenie właścicieli na dzień wywłaszczenia tj. na dzień 19 maja 1977 r. w oparciu o księgę wieczystą nr [...] c.d. Lwh [...] należy uznać za prawidłowe, bowiem obydwie księgi wieczyste w tej dacie posiadały moc prawną. Odnosząc się do kwestii przysługiwania przymiotu strony C. R. organ wskazał, że przymiot strony w postępowaniu w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości uzależniony jest od posiadania tytułu prawnego do tejże nieruchomości. Zatem przedwstępna umowa sprzedaży zawarta w formie aktu notarialnego z dnia [...] lipca 2007 r., na mocy której F. W. zobowiązał się sprzedać C. R. działkę nr "1" w terminie jednego miesiąca od uprawomocnienia się decyzji o zwrocie nieruchomości nie uprawnia C. R. do występowania w charakterze strony w przedmiotowej sprawie. Skargę na tą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł F. W.. Wskazał, że na mocy przepisów ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych jego matka B. W. nabyła z dniem 4 listopad 1971 r. nieruchomość obejmującą działkę nr "1’. Powyższe potwierdza akt własności ziemi z dnia [...] sierpnia 1977 r. Akt ten nie został jednak ujawniony w księgach wieczystych, gdzie nadal jako właściciele figurowały inne osoby. Wywłaszczenie nieruchomości nastąpiło natomiast na mocy decyzji z dnia 19 maja 1988 r. Skarżący podniósł, że akt własności ziemi miał charakter deklaratoryjny, a nie konstytutywny. Zaznaczył także, że na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w Z. z dnia [...] czerwca 1999 r. nabył w całości spadek po matce B. W. i z tego względu jest on uprawniony do domagania się zwrotu przedmiotowej nieruchomości. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakwie zważył, co następuje. Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji i postanowień z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych - o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tak więc sąd administracyjny, nie będąc związany granicami skargi, ocenia legalność decyzji administracyjnej w szerokim zakresie niezależnie od trafności zarzutów sformułowanych w skardze jak i ponad te zarzuty - w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego bądź postępowania mającego wpływ na wynik postępowania. Skarga zasługuje na uwzględnienie aczkolwiek z innych powodów niż wskazane w skardze. Zdaniem sądu złożenie przez stronę w postępowaniu sądowoadministracyjnym nowych dowodów w sprawie, wykazujących zasadność roszczeń skarżącego (całkowicie lub częściowo), których nie złożył w postępowaniu administracyjnym a których organ sam nie mógł pozyskać, nie może wpływać na ocenę prawidłowości zaskarżonej decyzji. Wprawdzie w postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada oficjalności zgodnie z którą organy administracji publicznej z urzędu podejmują wszelkie kroki niezbędne do wyjaśnienia i załatwienia sprawy i dopuszczają jako dowód wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a więc z urzędu przeprowadzają postępowanie dowodowe, tym niemniej nie stanowi naruszenia tych zasad oparcie się przez organ na materiale z dokumentów jakie w postępowaniu dowodowym są w stanie zgromadzić z pominięciem tych dokumentów jakich nie mogą pozyskać z uwagi na fakt, że ich wyłącznym dysponentem jest strona postępowania. Sąd administracyjny przeprowadza kontrolę postępowania przed organami administracji i trafność wydawanych w tym postępowaniu decyzji, oceniając ich legalność a zatem zgodność z obowiązującymi przepisami. Trudno natomiast przyjąć, iż organ działał poza granicami obowiązującego prawa, dokonując ustaleń w oparciu o dokumenty urzędowe które był w stanie zgromadzić, jeżeli strona nie informuje go o posiadanych dokumentach które mogą wykazać inny stan faktyczny. Sytuacja taka zachodzi w niniejszej sprawie. Skarżący powołuje się na dokument – akt własności ziemi wykazujący, iż jego poprzednik prawny B. W. nabyła w 1971 z mocy prawa r. (na skutek uwłaszczenia) własność jednej z działek które są przedmiotem niniejszego postępowania. Organ prowadzący postępowanie możliwości uzyskania tego dokumentu nie miał, wobec czego swoje ustalenia miał prawo poczynić w oparciu o dowody z urzędowych dokumentów jakimi są wyciągi lub zaświadczenia z zamkniętych ksiąg wieczystych. W tym sensie zarzut skargi jest bezzasadny. Okoliczność ta (pozyskanie nowego dowodu) stanowiłaby podstawę do wznowienia postępowania w oparciu o art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a ale nie podstawy do wzruszenia decyzji ostatecznej w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Zdaniem sądu, organy obu instancji dopuściły się jednakże innego uchybienia skutkującego tym, iż ich decyzje nie mogą ostać się w obrocie prawnym. Mianowicie ustalenia swoje, w istotnej dla rozstrzygnięcia kwestii - dotyczącej ustalenia poprzednich (przed dokonanym wywłaszczeniem) właścicieli nieruchomości będącej przedmiotem niniejszego postępowania, organ I instancji dokonał w oparciu o dokumenty które nazwał odpisem zupełnym Kw [...] cd. Lwh [...] gm. Kat. Z.. Wbrew stanowisku organu, zalegający w aktach administracyjnych dokument nie jest odpisem z księgi wieczystej ale kserokopią zamkniętej księgi wieczystej. Wprawdzie kserokopia ta jest opatrzona pieczęciami Sądu Rejonowego w Z., ale po pierwsze nie jest odpisem, po drugie dokument ten jest jako kserokopia jest mało czytelny (co utrudnia prawidłową kontrolę tego dokumentu) a jego zapisy odnośnie zmian stanu prawnego w zakresie zmian własnościowych kończą się na 24 kwietnia 1941 r. Podkreślić należy, iż dokument posiada wprawdzie potwierdzenie zgodności tej kserokopii z lwh. [...] ale już nie potwierdzenie kompletności zamieszczonych tam zapisów, które kończą się na 24 maja 1941 r. Ustając stan prawny nieruchomości organ powinien zatem ponowić wezwanie do sądu o doręczenie opisu księgi lub zaświadczenie o zamknięciu wykazu hipotecznego (gdyż tylko taki dokument jest dokumentem urzędowym - w myśl § 6 Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 14 lipca 1986 r. w sprawie prowadzenia ksiąg wieczystych założonych przed dniem 1 stycznia 1947 r. oraz utraty mocy prawnej niektórych takich ksiąg Dz. U. z 1986 r. Nr 28 poz. 141) a nie poświadczonej za zgodność (ale już nie za kompletność) kserokopii tego dokumentu i po dostarczeniu odpisu zaświadczenia, ustalić stan prawny nieruchomości na dzień 19 maja 1977 r. tj. na dzień wywłaszczenia. Brak wyjaśniania tych okoliczności, prowadzi do wniosku, że postępowanie w niniejszej sprawie dotknięte jest wadami, które musiały prowadzić do wyeliminowania obu decyzji z obrotu prawnego. Zdaniem sądu organy nie rozpatrzyły sprawy w jej całokształcie, a ustalenia faktyczne nie spełniają wymogów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Jedną z naczelnych zasad procedury administracyjnej jest bowiem wyrażona w art. 7 k.p.a. zasada prawdy materialnej, zgodnie z którą organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zasada ta znajduje rozwinięcie w dalszych przepisach, między innymi w art. 77 § 1 k.p.a., zgodnie, z którym organ administracji publicznej winien w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzeć cały materiał dowodowy. Udowodnienie danej okoliczności, w myśl art. 80 k.p.a. ma nastąpić dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Ponownie rozpatrując sprawę organ ma obowiązek wziąć pod uwagę dokument potwierdzający prawo własności przedmiotowej nieruchomości (lub jej części) na rzecz B. W., której jedynym spadkobiercom jest skarżący. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.