II SA/Kr 1416/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Waldemar Michaldo Sędziowie: Sędzia WSA Mariusz Kotulski (spr.) Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Protokolant: Urszula Czerwińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi [...] Towarzystwa Opieki nad Zwierzętami na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 18 lipca 2014 r., znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego skargę oddala. [pic] Dnia 3.01.2014 roku do urzędu Gminy K. wpłynął wniosek o wydanie decyzji o czasowym odbiorze zwierząt w trybie art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie zwierząt złożony przez adw. D.D. pełnomocnika [....] Towarzystwa Opieki nad Zwierzętami (dalej KTOZ), w odniesieniu do wszystkich krów, jednego konia i jednego psa przetrzymywanych w gospodarstwie położonym w D. i stanowiących własność M.M. We wniosku stwierdzono, że zwierzęta przebywają w warunkach rażącego niechlujstwa zagrażającego ich zdrowiu, co wielokrotnie stwierdzano w trakcie kontroli tego gospodarstwa. Wskutek tego doniesienia Wójt Gminy K. wszczął 20.01.2014r. z urzędu postępowanie w przedmiotowej sprawie. W dniu 29.01.2014r. przeprowadzono wizję w gospodarstwie M.M. w D. Oględziny w pełni potwierdziły informacje zawarte w piśmie KTOZ z 16.12.2013r. i fakty te zostały udokumentowane w protokole z wizji z 29.01.2014r. Zawarto w nim również zalecania dla właściciela zwierząt oraz jego zobowiązania związane z poprawą warunków w jakich znajdują się zwierzęta. Ich wykonanie sprawdzono w dniu 17.02.2014r. stwierdzając poprawę warunków w jakich znajdują się zwierzęta. Wójt Gminy K. decyzją z dnia 3.06.2014r., znak: [....] , odmówił czasowego odebrania zwierząt stanowiących własność M.M. Odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia złożyło [....] Towarzystwo Opieki nad Zwierzętami, reprezentowane przez pełnomocnika adw. P.R. Decyzją z dnia 18 lipca 2014r., znak: [....] , Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. , umorzyło postępowanie odwoławcze w sprawie dotyczącej odwołania [....] Towarzystwa Opieki nad Zwierzętami, od rozstrzygnięcia Wójta Gminy K. z dnia 3.06.2014r., znak: [....] , odmawiającej czasowego odebrania zwierząt stanowiących własność M.M. W uzasadnieniu ww. decyzji wskazano, iż w ocenie Kolegium, przesłanka istnienia celu statutowego tej organizacji została w niniejszym przypadku spełniona. Równocześnie jednak w przedmiotowej sprawie organ odwoławczy uznał, iż druga przesłanka, od której wystąpienia ustawodawca uzależnia wszczęcie postępowania lub dopuszczenie do udziału organizacji społecznej w sprawie dotyczącej innej osoby, tj. przemawianie za tym udziałem "interesu społecznego" nie została spełniona. Zdaniem SKO, strona odwołująca się nie wskazała żadnych wartości, które przemawiałyby za wszczęciem postępowania. Wnosząca odwołanie, formułując wniosek o wszczęcie postępowania nie wyjaśniła, w jaki sposób względy interesu społecznego przemawiałyby za jej udziałem w postępowaniu. Nie uczyniła tego również w treści odwołania. W ocenie organu odwoławczego nie można za taki cel uznać samego angażowania się w postępowanie administracyjne, niezależnie od przedmiotu sprawy, stosownie do partykularnych potrzeb organizacji. Poza tym, w interesie społecznym leży również zapewnienie szybkości działania administracji publicznej oraz stabilności podejmowanych decyzji. Wartościami tymi powinien każdorazowo kierować się organ administracji rozstrzygając o zasadności wszczęcia postępowania z inicjatywy organizacji społecznej. Nadto, organ II instancji wskazał, że z akt sprawy wynika, iż organizacja społeczna domagała się jedynie wszczęcia postępowania, a w swoim wniosku, jak również w kolejnych składanych pismach nie wykazała, że zarówno cele statutowe, jak i interes społeczny uzasadniają jej udział w postępowaniu. Na powyższą decyzję [....] Towarzystwo Opieki nad Zwierzętami, reprezentowane przez adw. P.R. wniosło skargę, zarzucając jej naruszenie: - art. 7 K.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia postępowania dowodowego na okoliczność, czy cele statutowe [....] Towarzystwa Opieki nad Zwierzętami uzasadniają żądanie wszczęcia postępowania i jest to uzasadnione interesem społecznym; - art. 31 § l K.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że organizacja społeczna, która w swojej nazwie ma wskazany cel statutowy nie wykazała, że wszczęcie postępowań jest uzasadnione jej celami statutowymi i przemawia za tym interes społeczny; - art. 8 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że organizacja społeczna, która w samej nazwie wskazuje cel ochrony zwierząt nie jest uprawniona do żądania wszczęcia postępowania czasowy odbiór zwierzą. W oparciu o powyższe zarzuty, skarżąca domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi l instancji i zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podniesiono, iż jeżeli organ powziął wątpliwość, czy cele statutowe strony skarżącej uzasadniają żądanie wszczęcia postępowania i jest to uzasadnione interesem społecznym to winien tą okoliczność wyjaśnić poprzez wezwanie skarżącej do doręczenia statutu i wskazania normy statutowej, której wszczęcie postępowania ma realizować. W dalszej treści skargi dodano, iż [....] Towarzystwo Opieki nad Zwierzętami jest organizacją społeczną o długoletniej tradycji, która w wyniku swoich licznych działań notoryjnie kojarzona jest z ochrona zwierząt, w tym inicjowaniu wszczęcia postępowań administracyjnych opartych na ustawie o ochronie zwierząt. SKO w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Skarga okazała się niezasadna. Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla zaskarżony akt w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność orzeczenia w całości lub części. Stwierdzenie wydania aktu z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.). Po myśli art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Przedmiotem decyzji poddanej kontroli tut. sądu jest umorzenie postępowania odwoławczego w sprawie dotyczącej zasadności odmowy czasowego odebrania zwierząt stanowiących własność M.M. Przypomnieć zatem należy, że zgodnie z art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. organ odwoławczy wydaje decyzję, w której umarza postępowanie odwoławcze. Przepis ten nie stanowi jednak samodzielnej podstawy umorzenia postępowania (odwoławczego), bowiem nie określa przyczyn umorzenia postępowania odwoławczego. Przesłanek bezprzedmiotowości tego postępowania upatrywać należy na gruncie art. 105 k.p.a. i stanowią je: cofnięcie odwołania (art. 137 k.p.a.) oraz ustalenie w toku postępowania odwoławczego, że skarżący nie jest stroną (art. 127 § 1 k.p.a.). W niniejszej sprawie jako przyczynę umorzenia postępowania odwoławczego organ wskazał brak legitymacji organizacji do wniesienia odwołania z uwagi na nie wystąpienie przesłanki, od której zaistnienia uzależnia się dopuszczenie do udziału organizacji społecznej w sprawie innej osoby, na zasadzie art. 31 § 1 k.p.a. Otóż, zgodnie z ww. przepisem organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem wszczęcia postępowania lub dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu. Udział w danym postępowaniu organizacji społecznej na podstawie przepisów k.p.a. uwarunkowany jest dwiema przesłankami określonymi w art. 31 § 1 k.p.a. tj. jeśli udział ten jest uzasadniony celami statutowymi tej organizacji oraz jeśli przemawia za tym interes społeczny. Spełnienie tych warunków podlega ocenie właściwego organu administracji. Niespełnienie chociażby jednego z nich powoduje, że organ odmawia organizacji udziału w postępowaniu. Strona skarżąca wnosiła jedynie o wszczęcie postępowania, w aktach sprawy brak jest też formalnego wniosku o dopuszczenie do udziału w toczącym się postępowaniu. W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że przed organem I instancji [....] Towarzystwo Opieki nad Zwierzętami (w skrócie: KTOZ) nie było traktowane jak podmiot na prawach strony. Organ I instancji nie wydał przewidzianego w art. 31 § 2 k.p.a. postanowienia o dopuszczeniu KTOZ do udziału w postępowaniu, a jedynie informował organizację o wszczęciu postępowania i o tym, że zawiadomił stronę – M.M. przed wydaniem decyzji o możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz prawie do wypowiedzenia się w sprawie przed jej ostatecznym rozstrzygnięciem. Podkreślić jednak należy, że doręczył następnie KTOZ swoje rozstrzygnięcie, tak jak byłby to podmiot na prawach strony. W tym miejscu wskazać należy, że składowi orzekającemu w niniejszej sprawie znany jest prezentowany w orzecznictwie pogląd, iż w sytuacji, gdy organ administracji nie wydał postanowienia o dopuszczeniu do udziału w postępowaniu organizacji społecznej, jednakże przyjmował składane przez tę organizację oświadczenia, a także doręczał tej organizacji decyzje i postanowienia, fakty te należy uznać za dopuszczenie organizacji do udziału w postępowaniu administracyjnym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 listopada 1988 r. sygn. akt IV SA 855/88, z dnia 20 października 2005 r. sygn. akt II OSK 94/05 oraz z dnia 11 marca 2008 r. sygn. akt II OSK 191/07, dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Jednakże WSA w Krakowie przychyla się do odmiennego poglądu Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażonego w wyroku z dnia 26 marca 2013 r., sygn. II OSK 3210/11. Sąd II instancji w wyroku tym nie podzielił bowiem stanowiska, iż sam fakt udziału w postępowaniu przed organem pierwszej instancji na prawach strony, uzasadnia twierdzenie, że organizacja ta uprawniona jest do wniesienia odwołania i żądania jego merytorycznego rozstrzygnięcia. Jeśli bowiem organ odwoławczy dokonując wstępnej oceny uzna, że organizacja społeczna została w sposób wadliwy uznana za podmiot na prawach strony, to winien wydać decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego w oparciu o art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 lipca 2008 r. sygn. OSK 843/07, przyjął za niedopuszczalną interpretację zakładającą, że za każdym wszczęcia postępowania administracyjnego, złożonym przez organizację społeczną, przemawia interes społeczny. Zgodnie z wyżej przytoczonymi poglądami NSA, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. w przedmiotowej sprawie uznało, iż organizacja społeczna – KTOZ została w sposób wadliwy uznana za podmiot na prawach strony w decyzji organu I instancji. Jeszcze raz podkreślenia wymaga, iż spełnienie warunków z art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. uzasadniających dopuszczenie organizacji społecznej do postępowania podlega ocenie właściwego organu administracji. Nie spełnienie chociażby jednego z nich powoduje, że organ administracji odmówi organizacji udziału w postępowaniu. W literaturze prawniczej podkreśla się, że udział organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym na prawach strony nie może służyć partykularnym celom samej organizacji społecznej, lecz musi odpowiadać wymaganiom racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym w sprawach indywidualnych i działaniem w nim organów administracyjnych (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks Postępowania Administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2005, s. 257). Z przepisu art. 31 § 1 in fine k.p.a. wynika, że żądanie organizacji społecznej dopuszczenia do udziału w postępowaniu musi być uzasadnione celami statutowymi tej organizacji. Musi zatem istnieć merytoryczne powiązanie przedmiotu postępowania administracyjnego z celami i zakresem działania organizacji społecznej. Organ powinien zatem ocenić, czy między celami statutowymi organizacji społecznej a przedmiotem sprawy administracyjnej rozstrzyganej w drodze decyzji administracyjnej istnieje powiązanie merytoryczne w sensie prawnym, a nie tylko faktycznym. Nawet wtedy jednak, gdy udział organizacji społecznej w postępowaniu jest uzasadniony jej celami statutowymi, organ administracji publicznej może uznać żądanie organizacji społecznej za niezasadne ze względu na interes społeczny (M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks Postępowania Administracyjnego. Komentarz, Kraków 2000, s. 285-286). Tak więc uczestnictwo organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym na prawach strony musi być uzasadnione zarówno celami statutowymi, jak i interesem społecznym. Niewątpliwym jest też, że ocena zasadności żądania organizacji społecznej pod kątem interesu społecznego należy do uznania organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie. Wymóg łącznego spełnienia przesłanek ma również duże znaczenie dla układu podmiotowego postępowania przez wyłączenie rozszerzenia jego kręgu uczestników na podmioty nie mające interesu prawnego, a legitymujące się jedynie interesem faktycznym (por. B. Adamiak. Glosa do postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 września 2009 r. sygn. akt II GZ 55/09, opubl. OSP z 2011r., z. 11, poz. 108). Zauważyć przy tym należy, że pojęcie "interesu społecznego" wymaga każdorazowo indywidualnej oceny. Nadto koniecznym jest podkreślenie, że przy ustaleniu spełnienia przesłanek warunkujących dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym dotyczącym praw lub obowiązków osób trzecich nie jest dopuszczalna wykładnia rozszerzająca, albowiem dopuszczenie innego podmiotu, który nie broni własnego interesu prawnego zmienia układ praw procesowych strony, przyznając te prawa także innemu podmiotowi (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 czerwca 2009 r. sygn. akt II OSK 897/08, publ. LEX nr 549644). Organizacja społeczna ubiegająca się o dopuszczenie jej do udziału w postępowaniu winna uprawdopodobnić, że przyczyni się do lepszego wypełnienia przez postępowanie administracyjne jego celów (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 czerwca 2009 r. II OSK 1038/08, akceptowany przez R. Suwaja "Praktyczne aspekty udziału organizacji społecznych w ogólnym postępowaniu administracyjnym" Samorząd Terytorialny 1-2/10/50). Natomiast na organie administracji spoczywa cały ciężar zweryfikowania zasadności bądź niezasadności dopuszczenia organizacji społecznej (por. wyrok NSA z dnia 23 września 2009 r. sygn. akt II OSK 1339/09). Mając powyższe na uwadze, zgodzić się zatem należy z organem odwoławczym, iż druga z przesłanek z art. 31 §1 k.p.a., uzależniająca dopuszczenie do udziału organizacji społecznej w sprawie dotyczącej innej osoby, tj. przemawianie za tym udziałem "interesu społecznego", nie została spełniona. Szczególnego podkreślenia wymaga, iż strona skarżąca, reprezentowana zarówno w toku postępowania administracyjnego jak i sądowoadministracyjnego przez profesjonalnego pełnomocnika - adwokata, a zatem osobę, od której można wymagać znajomości prawa, w tym zasadnego z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy – przepisu art. 31 k.p.a., w żadnym ze złożonych pism nie wskazała, choćby jednym zdaniem, w jaki sposób względy interesu społecznego przemawiałyby za jej udziałem w postępowaniu. Samo odwoływanie się do celów statutowych organizacji, nie jest wystarczające do przyjęcia, że interes społeczny w danej sprawie przemawia za podjęciem przez organ działań żądanych przez tę organizację. To na organizacji społecznej spoczywa, na gruncie art. 31 k.p.a., ciężar wykazania istnienia przesłanek wskazujących na zasadność uczestnictwa. Zdaniem Sądu, twierdzenia zawarte w skardze, że [....] Towarzystwo Opieki nad Zwierzętami jest organizacją społeczną kojarzona z ochrona zwierząt, w tym z inicjowaniem wszczęcia postępowań administracyjnych opartych na ustawie z dnia 21 sierpnia 1997r. o ochronie zwierząt z uwagi na to, co wyżej wskazano nie zasługują na uwzględnienie. Nie można za taki cel uznać samo angażowanie się w postępowanie administracyjne, niezależnie od przedmiotu sprawy, stosownie do partykularnych potrzeb organizacji. Przede wszystkim jednak podkreślić należy, że KTOZ działające przez profesjonalnych pełnomocników na żadnym etapie postepowania administracyjnego (tak przed I instancją, jak i przed instancja odwoławczą) nie złożyło wniosku o dopuszczenie do udziału w takim postępowaniu na prawach strony. Zgodnie z treścią art. 31 k.p.a. udział organizacji społecznej w postępowaniu organizacji społecznej w postępowaniu może przybrać trzy formy: wystąpić z żądaniem wszczęcia postępowania, wystąpić z żądaniem dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu (obie formy mogą wystąpić odrębnie lub jednocześnie) oraz nie uczestnicząc w tym postępowaniu na prawach strony, może za zgodą organu administracji publicznej przedstawić mu swój pogląd w sprawie, wyrażony w uchwale lub oświadczeniu jej organu statutowego (art. 30 § 5 k.p.a.). Zob. szerzej B.Adamiak, J.Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2009, s.207. W niniejszej sprawie administracyjnej udział organizacji społecznej KTOZ ograniczył się wyłącznie do złożenia wniosku z żądaniem wszczęcia postępowania. Brak jakiegokolwiek śladu w pismach procesowych kierowanych przez fachowych pełnomocników KTOZ w przedmiotowej sprawie do organów administracji publicznej (nawet w odwołaniu) żądania dopuszczenia tej organizacji do postępowania Nakłada to na organ administracji publicznej obowiązek starannego rozważenia przesłanek statusu i zakresu udziału organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym, zwłaszcza, gdy postępowanie administracyjne toczy się z urzędu, a nie na wniosek. Kontrolując przedmiotową sprawę Sąd nie stwierdził naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie działając na podstawie art. 151 P.p.s.a, oddalił skargę.