II SA/Kr 1418/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Irla (spr.) Sędziowie : Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Protokolant : Teresa Jamróz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 lutego 2013 r. sprawy ze skargi J.P. na decyzję Wojewody [....] z dnia 4 marca 1993 r., nr [....] w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana. Prezydent Miasta K. decyzją z dnia [...].10.1992 r. (znak: [...]) wydaną na podstawie art. 36 ust. 3 oraz art. 54 ustawy z dnia 24.10.1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, póz. 229 ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20.02.1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz. U. Nr 8, póz. 48) nakazał J.P. oraz J.P. wykonanie robót polegających na rozebraniu wykonanej adaptacji strychu na cele mieszkalne i doprowadzeniu strychu do stanu pierwotnego, w terminie do 30.11.1992 r. W uzasadnieniu decyzji podano, że J.P. oraz J.P. nie wstrzymali budowy, mimo wydania przez organ decyzji wstrzymującej roboty oraz nie spełnili w wyznaczonym w niej terminie wymagań i warunków decyzją tą określonych. Powstały w następstwie wskazanego zaniechania stan, może spowodować, zdaniem organu nadzoru budowlanego - naruszenie statyki budynku. Powyższe, jest sprzeczne z art. 5 ustawy Prawo budowlane oraz rozporządzeniem Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20.02.1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego. W decyzji organ zawarł także pouczenie, iż niezastosowanie się do niej (przez adresatów) spowoduje ich odpowiedzialność z art. 59 ustawy Prawo budowlane. W odwołaniu od opisanej decyzji J.P. podała, że adaptacja strychu jest wykonana w taki sposób, że konstrukcja budynku nie została naruszona, zaś wprowadzone nowe elementy konstrukcyjne przejmują część obciążeń z dotychczasowych elementów, co ogólnie usztywniło i wzmocniło dach. Odwołująca się wskazała, że sporną adaptację strychu oglądało kilku specjalistów wyrażając pozytywną o niej opinię. Adaptacja ta jest także zgodna z projektem wykonanym przez, architekta posiadającego stosowne uprawnienia. Nadto zaznaczyła, że w celu uzyskania pozwolenia na adaptację strychu sporządzony został projekt architektoniczny, brakuje tylko .zgody współwłaściciela tej nieruchomości lub podziału fizycznego. Wojewoda K. decyzją z dnia [...]03.1993 r. (znak:[...]) wydaną na podstawie art. 54 ust. l ustawy z dnia 24.10.1974 r. Prawo budowlane i art. 138 par. l kpa- utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Powołując się na art. 36 ust. 3 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. organ odwoławczy zaznaczył, że w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie czynności określonych w decyzji wydanej w trybie art. 36 ust. l i 2 Prawa budowlanego - możliwe jest wydanie decyzji nakazujących rozbiórkę. Wojewoda podał, że w tej sprawie została wydana decyzja z dnia 9.08.1991 r. wstrzymująca roboty budowlane i orzekająca o konieczności przedłożenia w terminie do dnia 31.12.1991 r. niezbędnych dokumentów w celu uzyskania pozwolenia na wznowienie robót przy adaptacji strychu. Wobec faktu, iż adresaci wskazanej decyzji nie wywiązali się z tego obowiązku, nakaz rozbiórki, zdaniem organu odwoławczego - został orzeczony zasadnie. J.P. w skardze do sądu administracyjnego zarzuciła naruszenie art. 36 ust. 3 Prawa budowlanego z 1974 r. oraz art. 97 par. l pkt 4 kpa. Wskazała, że przed Sądem Rejonowym dla K.-P. w K. Wydział I Cywilny, pod sygn. akt [...] toczy się sprawa o zniesienie współwłasności spornej nieruchomości. Powyższa okoliczność, zdaniem skarżącej uzasadniała zawieszenie postępowania administracyjnego w przedmiocie rozbiórki strychu. W odpowiedzi na skargę, Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone w sprawie stanowisko. Nadto organ wskazał, że tytuł prawny do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie jest w sprawie tej zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 par. l pkt 4 kpa. Inwestor występując o wydanie pozwolenia na budowę winien wykazać się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (art. 29 ust. 5 Prawa budowlanego). Skarżący bez zgody współwłaściciela przystąpili do prac budowlanych i pomimo obowiązku wynikającego z decyzji o wstrzymaniu robót budowlanych, nie przedstawili dokumentów rozstrzygających kwestię tytułu prawnego do spornej nieruchomości. Postanowieniem z dnia 22.06.1994 r. sąd zawiesił postępowanie sądowe, działając w oparciu o art. 177 par. l pkt Ikpc w /,w. / art. 211 kpa. W toku dalszych czynności sąd stwierdził, że kolejną okolicznością uzasadniającą dalsze zawieszenie postępowania stała się śmierć J.S. - uczestnika postępowania. Następnie, wobec ustania przyczyn zawieszenia postępowania, zostało ono podjęte postanowieniem z dnia 12.10.2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody z dnia [...].03.1993 r. (znak: [...] ) utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...].10.1992 r. (znak: [...] ) nakazującą "rozebrać wykonaną adaptację strychu na cele mieszkalne i doprowadzić strych do stanu pierwotnego". Na wstępie należy wskazać, że obowiązki władczo nakładane przez organ administracji na stronę postępowania w formie decyzji administracyjnej - muszą być w decyzji tej precyzyjnie określone. Precyzja w określeniu nałożonego na stronę obowiązku jest niezbędna zarówno z punktu widzenia jednoznacznego ustalenia zakresu zobowiązania strony postępowania do określonego działania lub zaniechania, jak również z punktu widzenia ewentualnej przymusowej egzekucji nałożonego decyzją obowiązku w sytuacji, gdy strona dobrowolnie go nie wykona. Rozstrzygnięcie (osnowa decyzji) musi być zatem sformułowane w taki sposób, aby nie było wątpliwości, co do tego, czego ono dotyczy, jakie uprawnienia zostały przyznane lub jakie obowiązki zostały nałożone na stronę. Rozstrzygnięcie powinno być więc sformułowane precyzyjnie, bez niedomówień i możliwości różnej interpretacji. Powyższe wskazania szczególnie odnoszą się do decyzji orzekającej o rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części. Ze względu bowiem na wynikającą z decyzji rozbiórkowej dolegliwość dla strony - nie może budzić jakichkolwiek zastrzeżeń i wątpliwości zarówno rodzaj jak i zakres nakazanej przez organ rozbiórki obiektu budowlanego. Treść decyzji rozbiórkowej musi jasno i jednoznacznie podawać jakie roboty i względem jakiego obiektu lub jego części - winny zostać przez stronę wykonane w ramach realizacji nałożonego na nią obowiązku. Odnosząc powyższe rozważania do kontrolowanej sprawy należy stwierdzić, iż decyzja Prezydenta Miasta K. z dnia [...].10.1992 r., którą nałożono na J.P. oraz J.P. obowiązek rozbiórki uchybia wskazanym wyżej wymaganiom. Sama bowiem sentencja decyzji określająca, że należy rozebrać wykonaną adaptację -strychu i doprowadzić strych do stanu pierwotnego"'' -- nie jest należytym i wystarczającym wskazaniem zakresu obowiązku i rodzaju prac, które należy wykonać. Nie wynika bowiem z cytowanego rozstrzygnięcia, na czym polegała "wykonana adaptacja strychu". Skoro tak, to nie można również jednoznacznie ustalić na czym miałby polegać obowiązek "rozebrania wykonanej adaptacji". Organ nie podał również, jaki był stan pierwotny na nieruchomości względem której orzeczono nakaz rozbiórki, co powoduje, że rozstrzygnięcie decyzji wskazujące, iż "należy doprowadzić strych do stanu pierwotnego" - nie jest właściwe. Stwarza ono bowiem niedopuszczalną dowolność i uznaniowość przy wykonaniu obowiązku zarówno przez strony zobowiązane, jak i przez organ egzekucyjny. Ta ogólnikowość we wskazaniu części obiektu podlegającej rozbiórce, jak również brak wskazania zakresu i charakteru robót budowlanych, które należy w ramach wykonania decyzji zrealizować - czyni skarżoną, decyzję wadliwą. W zakresie bowiem określenia w decyzji jej rozstrzygnięcia, narusza ona art. 107 par. l kpa w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Dodatkowo należy wskazać, że wadą zaskarżonej decyzji jest określenie w jej treści terminu wykonania nakazu rozbiórki. Zgodnie bowiem z art. 16 § l kpa, w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania kontrolowanego obecnie rozstrzygnięcia - decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji, są ostateczne. Takie decyzje podlegają więc wykonaniu przez ich adresata. Jeśli rozbiórka nie zostanie wykonana dobrowolnie przez zobowiązanego, właściwy organ winien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych. Określenie natomiast przez Prezydenta Miasta K. w decyzji z dnia [...].10.1992 r. konkretnej daty wykonania rozbiórki obiektu (w terminie 30.11.1992 r.), uznać należy za niedopuszczalne. Podkreślenia wymaga bowiem, że w niniejszej sprawie nie będzie miał zastosowania przepis art. 39 ustawy z dnia 24.10.1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, póz. 229 ze zm.; dalej ustawa powoływana jako Prawo budowlane z 1974 r.). Przepis ten stanowił, że jeżeli względy społeczne lub gospodarcze przemawiają za celowością czasowego wykorzystania obiektu budowlanego, co do którego wydany został nakaz przymusowej rozbiórki na podstawie art. 37 ust. l pkt l, lub w wypadku, o którym mowa w art. 38 ust. 2, właściwy terenowy organ administracji państwowej może odroczyć wykonanie przymusowej rozbiórki na oznaczony czas i zezwolić na czasowe wykorzystanie obiektu budowlanego w sposób określony w decyzji. Wyłączenie stosowania powyższego przepisu w kontrolowanej sprawie wynika z faktu, iż podstawą materialnoprawną decyzji organu I instancji był przepis art. 36 ust. 3 Prawa budowlanego z 1974 r. Cytowany zaś przepis, przewidujący możliwość odroczenia przymusowej rozbiórki obiektu, odnosił się tylko do przypadków, gdy podstawą decyzji rozbiórkowej był przepis art. 37 ust. l pkt l lub do sytuacji określonej w art. 38 ust. 2 Prawa budowlanego z 1974 r. Niezależnie od przedstawionych wyżej wadliwości kontrolowanej decyzji, skutkujących jej uchyleniem, należy także wskazać, że uzasadnienie prawne tej decyzji narusza art. 107 par. 3 kpa. Zgodnie z powołanym przepisem, uzasadnienie prawne winno zawierać wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Jak już wcześniej podkreślono, materialnoprawną podstawą decyzji organu I instancji był przepis art. 36 ust. 3 Prawa budowlanego z 1974 r. W dacie orzekania przez organy administracji w tej sprawie, powołany przepis stanowił, że w wypadku gdy wymagania i warunki, o których mowa w art. 36 ust. 2 pkt 2 i 3 wymienionej ustawy, nie zostaną spełnione w wyznaczonym terminie, właściwy organ może wydać decyzję nakazującą przymusową rozbiórkę obiektu. Jak więc z powołanego przepisu wynika, od uznania orzekającego w sprawie organu administracji zależała możliwość wydania decyzji orzekającej o rozbiórce obiektu budowlanego, w sytuacji gdy nie zostaną wykonane w wyznaczonym terminie wymagania i warunki niezbędne w celu uzyskania decyzji zezwalającej na wznowienie robót. W analizowanym przepisie, ustawodawca pozostawił więc organowi administracji swobodę odnośnie sposobu rozstrzygnięcia sprawy. Należy jednak podkreślić, że pozostawienie organowi swobody w powyższym zakresie, nic oznacza bynajmniej działania dowolnego. Wybór sposobu rozstrzygnięcia winien być należycie i wszechstronnie uzasadniony okolicznościami faktycznymi konkretnej sprawy oraz względami celowościowymi. Tymczasem uzasadnienie decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...]10.1992 r. nie powołuje żadnych argumentów i racji wskazujących na zasadność, i celowość, bądź konieczność zastosowania w tej sprawie nakazu rozbiórki części obiektu budowlanego. Wobec faktu, iż wadliwości tej nie dostrzegł także organ odwoławczy, wadliwa jest także decyzja tego organu. Stwierdzenie wskazanych wyżej uchybień obligowało sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji organu l instancji. Podstawą prawną rozstrzygnięcia jest art. 145 § l pkt l lit a oraz lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 2012, póz. 270 ze zm.; dalej ustawa powoływana jako p.p.s.a.) w zw. art. 97 § l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, po/. 1271 ze zm.). Na podstawie art. 152 p.p.s.a, sąd orzekł, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana.