II SA/Kr 1418/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie: Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel (spr.) Sędzia NSA Anna Szkodzińska Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 listopada 2014 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. P. w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 1 sierpnia 2014 r. znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy skargę oddala. Prezydent Miasta K. decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] ustalił na wniosek W. K. warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn. "Budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z funkcją usługowo-biurową, z garażem podziemnym, wewnętrzną obsługą komunikacyjną i naziemnymi miejscami postojowymi na dz. nr [...] obr. [...] przy ul. P. oraz wjazdem poprzez istniejący zjazd do dz. nr [...] i [...] obr. [...] z ul. P. w K.". W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podkreślił, że zostały spełnione łącznie przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wydana decyzja określa stosowne warunki zabudowy oraz dołączono do niej wymagane prawem załączniki. W toku postępowania uzyskano niezbędne opinie. W odwołaniu złożonym przez Wspólnotę Mieszkaniową budynku przy ul. P. w K. zarzucono, że ustalono warunki zabudowy terenu określonego jako działki numer [...],[...] i [...] obr. [...], tymczasem analiza załączników graficznych wykazała, iż zakresem inwestycji objęty jest również fragment działki o numerze [...]. Nadto odwołujący zakwestionował wszystkie parametry określone w decyzji. Strona odwołująca zwróciła także uwagę, iż projektowane zamierzenie inwestycyjne nie posiada odpowiedniego dostępu do drogi publicznej, ponieważ inwestor nie posiada tytułu prawnego do działek numer [...] i [...] przez które ma przebiegać dostęp do projektowanego budynku. W odwołaniu podniesiono również, że zaskarżona decyzja została wydana bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz wszechstronnego rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a jej uzasadnienie nie odpowiada wymaganiom określonym w art. 107 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego. Wskazano na naruszenie ogólnych zasad, którymi organ powinien kierować się w postępowaniu administracyjnym wynikających z art. 6,7,8,11 kodeksu postępowania administracyjnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r., znak [...]- działając na podstawie art. 54, art. 59, art. 61, art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647) - dalej "u.p.z.p.", § 1-9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588) oraz art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013.poz. 267) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając to rozstrzygnięcie Kolegium wskazało na treść art. 60 oraz art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym a także na przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z § 3 powołanego rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. W przedmiotowej sprawie analiza urbanistyczno-architektoniczna została sporządzona przez mgr inż. arch. M. K. Zgodnie z § 4 powołanego na wstępie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. W przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami. Jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego. Dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. W przedmiotowej sprawie odstąpiono od wyznaczenia linii zabudowy. W analizie urbanistyczno-architektonicznej wyjaśniono przyczyny odstąpienia od ustalenia linii zabudowy: "Wnioskowana działka posiada nieregularny kształt i wymiary, a także nietypowe położenie - wąska, wydłużona, południowa część działki przylega do ul. P. - w tej części działki projektowany jest jedynie dojazd, zasadnicza przeznaczona pod zabudowę kubaturową, północna część działki jest oddalano od ul. P. i przynależy do wnętrza kwartału ul. P. i ul. Z. Ze względu na opisaną powyżej konfigurację i wymiary działki, projektowana na niej zabudowa nie będzie mogła przylegać do ul. P., tym samym nie będzie współtworzyła jej pierzei - będzie zlokalizowana w głębi działki - w oddaleniu od ulicy. W związku z opisanymi powyżej uwarunkowaniami narzuconymi przez kształt, wymiary, a także położenie wnioskowanej działki nr [...], projektowana zabudowa będzie usytuowana w głębi działki, zatem w przedmiotowym przypadku nie ma uzasadnienia do wyznaczenia linii zabudowy". W ocenie Kolegium odstąpienie od wyznaczenia linii zabudowy znajduje oparcie w analizie urbanistyczno-architektonicznej i wynikach analizy. Stosownie do § 5 powołanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Dopuszcza się jednak wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy. W przedmiotowej sprawie ten wskaźnik został ustalony: od 70% do 73%, a ustalony wskaźnik odpowiada średniemu wskaźnikowi, który został wskazany w analizie. Stosownie do § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Jednak dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy. W przedmiotowej sprawie ten wskaźnik został ustalony w kierunku ul. P. - 20m, z dopuszczeniem tolerancji do ± 5m. W analizie zwrócono uwagę na okoliczność, iż projektowana zabudowa będzie zlokalizowana w głębi działki, nie będzie przylegała do ul. P. i nie będzie współtworzyła jej pierzei. Dalej autor analizy wskazał: "Z przeprowadzonej analizy wynika, że w przedmiotowym przypadku ze względu na uwarunkowania narzucone przez kształt, wymiary, a także położenie wnioskowanej działki nr [...], szerokość elewacji zwróconej w kierunku frontu działki - w kierunku ul. P. należy wyznaczyć na podstawie § 6 ust. 2 rozporządzenia - zgodnie z wnioskiem Inwestora tj. 20m, z równoczesnym dopuszczeniem tolerancji do ± 5, uwzględniającej rozwiązania techniczne, które zostaną sprecyzowane na etapie opracowania projektu budowlanego". W ocenie Kolegium wyznaczenie szerokości elewacji frontowej planowanego budynku w drodze odstępstwa od zasady ogólnej, t.j. wyznaczenie tego parametru jako średniego dla obszaru analizowanego jest, w świetle analizy urbanistyczno-architektonicznej oraz wyników tej analizy, uzasadnione. Stosownie do § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy (§ 7 ust. 4). W przedmiotowej sprawie parametr ten ustalono na podst. § 7 ust. 4. Ustalono wysokość attyki najwyższej części budynku: 18 - 19 m, lecz nie wyżej niż wysokość kalenicy budynku frontowego zlokalizowanego na działce nr [...]. Dopuszczono także możliwość zmniejszenia wysokości w niektórych częściach budynku o 1 - 3 kondygnacje (w stosunku do części najwyższej) w celu nawiązania do wysokości istniejącej zabudowy usytuowanej w bezpośrednim sąsiedztwie. Autor analizy uznał za właściwe wyznaczenie dla nowej zabudowy wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej na w/w podstawie, biorąc pod uwagę wszystkie przesłanki wynikające z analizy oraz stanowiska konserwatorskiego. Kolegium dodaje, iż M. Wojewódzki Konserwator Zabytków w postanowieniu z dnia [...] kwietnia 2014 r., Nr [...] uzgadniającym przedłożony projekt decyzji zawarł warunek, iż wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej dla nowej zabudowy nie może przekroczyć wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej budynku przy ul. P. W wynikach analizy wskazano, że w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji znajdują się budynki o wysokościach bardzo zróżnicowanych, a to oznacza, że wysokość projektowanego nowego budynku powinna być również zróżnicowana, w sposób dostosowany do wysokości zabudowy bezpośrednio otaczającej teren inwestycji. W ocenie Kolegium wyznaczenie parametrów wysokościowych planowanego zamierzenia w drodze odstępstwa od zasad ogólnych, t.j. wyznaczenia tych parametrów jako średnich dla obszaru analizowanego jest, w świetle analizy urbanistyczno-architektonicznej oraz wyników tej analizy, uzasadnione. W świetle § 8 rozporządzeniem Ministra Infrastruktury geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. Organ ustalił dla nowej zabudowy dach płaski. Z treści analizy wynika, iż budynki historyczne znajdujące się w obszarze analizowanym posiadają dachy jedno, dwu i wielospadowe, natomiast zlokalizowane w badanym obszarze budynki wybudowane współcześnie posiadają dachy płaskie, jak np. budynek hotelu "S[...]". Autor analizy wskazał, iż wyznaczając geometrię dachu dla planowanej inwestycji należy przede wszystkim oprzeć się na geometrii dachu w budynku stojącym na działce bezpośrednio sąsiadującej z terenem inwestycji - dz. nr [...]. Kolegium zbadało, czy planowana inwestycja spełnia pozostałe warunki, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Należy wskazać, iż obowiązkiem organu jest ustalenie dostępności terenu inwestycji do drogi publicznej. Warunek przewidziany w art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy będzie spełniony tylko wówczas, gdy teren ma dostęp do drogi zaliczonej do jednej z dróg wymienionych w art. 2 ustawy o drogach publicznych. Dostęp ten może być bezpośredni - jeżeli nieruchomość położona jest przy drodze publicznej, lub pośredni - przez inne nieruchomości, na których ustanowiono służebność drogową lub stanowiące drogę wewnętrzną, którą zgodnie z art. 8 ustawy o drogach publicznych jest drogą nie zaliczoną do żadnej kategorii dróg publicznych. Dostęp ten musi być nieprzerwany. Od nieruchomości, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, aż do drogi publicznej, dostęp ten na całej trasie spełniać musi wymogi art. 2 pkt 14 ustawy. Wnioskodawca winien zatem wykazać, iż jego nieruchomość posiada dostęp do drogi publicznej spełniający wyżej wymienione warunki. Planowana inwestycja posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej, jaką jest ul. P. Jednym z warunków, od którego spełnienia art. 61 ustawy uzależnia wydanie decyzji o warunkach zabudowy - jest warunek z art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy tj. istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. W myśl art. 2 pkt 13 ustawy - pod pojęciem "uzbrojenia terenu" -należy aktualnie rozumieć drogi, obiekty budowlane, urządzenia i przewody, o których mowa w art. 143 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Należy wskazać, iż określenie, jakie uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia, budowlanego (czyli wzniesienia obiektu budowlanego i właściwego korzystania z niego), jest kwestią związaną z oceną konkretnego projektu inwestycji, wskazanej we wniosku o wydanie decyzji. Kolegium wskazuje, iż w tym konkretnym przypadku istniejące i projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Ustalenia te wynikają z dokumentów przedłożonych przez Wnioskodawcę, tj.: 1) pismo T[...] SA z dnia [...] lutego 2014 r. Nr [...] 2) pismo [...]PWiK SA z dnia [...] grudnia 2012 r. Nr [...] 3) pismo K[...] Spółki G[...] Sp. z o.o. w T. z dnia [...] listopada 2012 r. Nr [...], potwierdzających, iż zagwarantowana jest dostawa energii elektrycznej, gazu, wody i kanalizacji dla planowanej inwestycji. W myśl art. 2 pkt 13 ustawy uzbrojeniem terenu jest również droga. Samo ustalenie, że teren inwestycji ma dostęp do drogi publicznej nie jest wystarczające, ponieważ elementem decyzji o warunkach zabudowy jest określenie między innymi warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikających z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji. Przedmiotem działalności podstawowej wyspecjalizowanego podmiotu - Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. (dalej jako: ZIKiT) jest organizowanie, nadzorowanie i prowadzenie, wszystkich spraw związanych z gospodarką komunalną oraz transportem w Gminie Miejskiej K., w szczególności zadań związanych z pełnieniem funkcji zarządu dróg publicznych. Nie ulega zatem wątpliwości, że faktycznie w kompetencjach tej jednostki pozostaje ocena, czy istniejący w danym terenie układ komunikacyjny zapewni obsługę planowanej inwestycji. W aktach sprawy znajduje się pismo ZIKiT-u z dnia [...] stycznia 2013 r. Nr [...], w którym pozytywnie opiniuje przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne. W opinie wskazano m.in.: "istniejące uzbrojenie terenu, w zakresie obsługi komunikacyjnej, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego pn. jw. (...); obsługa komunikacyjna planowanej inwestycji od drogi publicznej jaką jest ul. P. poprzez istniejący zjazd na drogę dojazdową przebiegającą po terenie dz. nr [...],[...] obr. [...] jed. ewid. [...] prowadzącą na teren inwestycji kubaturowej (tj. dz. [...] obr. [...] jed. ewid. [...] oraz dodatkowo poprzez istniejący zjazd bezpośrednio na teren działki nr [...] obr. [...] jed. ewid. [...], służący jako dojazd techniczny (awaryjny) do planowanej inwestycji". Wobec powyższego, należy wskazać, że istniejący w terenie układ komunikacyjny zapewni obsługę planowanej inwestycji. Ponadto teren objęty wnioskiem nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. W związku z art. 53 ust. 4 ustawy uzyskano uzgodnienie Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K. - postanowienie z dnia [...] kwietnia 2014 r., Nr [...]. Odnosząc się do treści odwołania, Kolegium wyjaśniło: - Na załączniku Nr 2 do decyzji linią przerywaną zaznaczono granice zajętości terenu pod infrastrukturę techniczną i komunikacyjną. Linią tą objęto również część działki nr [...] która jest drogą publiczną, tj. ul. P., z uwagi na realizację przyłącza wodociągowego, kanalizacyjnego, czy gazowego. - Linia zabudowy wyznacza maksymalne zbliżenie budynku do pasa drogowego - innymi słowy określa nieprzekraczalną granicę terenu potencjalnych inwestycji, znajdujących się po przeciwnej stronie linii zabudowy niż pas drogowy. W wynikach analizy wskazano, iż przedmiotowej sprawie ze względu na konfigurację i wymiary działki, projektowana na niej zabudowa nie będzie mogła przylegać do ul. P., tym samym nie będzie współtworzyła jej pierzei - będzie zlokalizowana w głębi działki, w oddaleniu od ulicy, wobec czego w przedmiotowym przypadku nie ma uzasadnienia do wyznaczenia linii zabudowy. - w świetle § 8 rozporządzenia geometrię dachu ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. Przepis nie formułuje w tym przypadku ścisłych reguł ustalania geometrii dachu. Ustawodawca posłużył się sformułowaniem odpowiednio, a wiec wskazał na kształtowanie omawianego parametru na zasadach pewnej analogii, a więc dopuszczając nawet w tym względzie pewne modyfikacje do zastanego w terenie stanu. Jak podkreślono w Komentarzu do § 8 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (komentarz Plucińska-Filipowicz A. LEX/el. 2011) "użycie określenia "odpowiednio" oznacza w orzecznictwie i w doktrynie, iż występujące rozwiązania na danym terenie dają się do nowej zabudowy zastosować wprost, czyli dokładnie tak, jak już występują, ewentualnie z pewnymi dostosowaniami czy odrębnościami". Zatem dopuszczenie dachu płaskiego w sytuacji, gdy w terenie analizy takie dachy występują zarówno nad zabudową jednorodzinną jak i usługową należy wobec brzmienia przepisu dot. ustalenia geometrii dachu uznać za prawidłowe. Organ ustalił dla nowej zabudowy dach płaski, a na działce bezpośrednio sąsiadującej z terenem inwestycji, tj. dz. nr [...] znajduje się budynek z płaskim dachem budynek hotelu "S[...]". - Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej w decyzji została określona konkretnie, tj. ustalono wysokość attyki najwyższej części budynku: 18 - 19 m. Jednocześnie zaznaczono, iż ten parametr nie może być wyższy niż wysokość kalenicy budynku frontowego zlokalizowanego na działce nr [...], tj. 19 m. To zaznaczenia wynika z tego, iż (jak wspomniano wyżej) – M. Wojewódzki Konserwator Zabytków w postanowieniu z dnia [...] kwietnia 2014 r., Nr [...] uzgadniającym przedłożony projekt decyzji zawarł warunek, iż wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej dla nowej zabudowy, nie może przekroczyć wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej budynku przy ul. P. Organ zaznaczył, iż podana wysokość nie jest precyzyjnym pomiarem geodezyjnym i wysokość kalenicy budynku frontowego ul. P. zlokalizowanego na działce nr [...] winna być na etapie sporządzania projektu budowlanego, potwierdzona pomiarem geodezyjnym wykonanym przez uprawnionego geodetę. Zatem taki zapis ma na celu zapewnienie, że nowy budynek nie przewyższy budynku przy ul. P. - W decyzji dopuszczono możliwość zmniejszenia wysokości w niektórych częściach budynku o 1 - 3 kondygnacje (w stosunku do części najwyższej) w celu nawiązania do wysokości istniejącej zabudowy usytuowanej w bezpośrednim sąsiedztwie. Autor analizy wskazał, że w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji znajdują się budynki o wysokościach bardzo zróżnicowanych, a to oznacza, że wysokość projektowanego nowego budynku powinna być również zróżnicowana, w sposób dostosowany do wysokości zabudowy bezpośrednio otaczającej teren inwestycji. Zaznaczył także, iż takie zróżnicowanie wysokości nowej zabudowy będzie równocześnie stanowiło nawiązanie do w/w charakterystycznej cechy zabudowy w obszarze analizowanym. - § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury stanowi, iż szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Jednak dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy (§6 ust. 2). Należy wskazać, iż w przedmiotowej sprawie ten parametr ustalono na podstawie § 6 ust. 2 (co wynikało z analizy), a nie na podstawie § 6 ust. 1, który przewiduje 20% tolerancji. W przedmiotowej sprawie ten wskaźnik został ustalony w kierunku ul. P. - 20m, z dopuszczeniem tolerancji do ± 5m, a z analizy wynika, że w obszarze analizowanym znajdują się budynki o wysokościach mieszczących się w tych granicach (15m -25 m), tj.: ok. 22 m -dz. nr 47/1, ok. 25m - dz. nr [...], ok. 18m - dz. nr [...] ok. 21,5m - dz. nr 43. Czy też wyższe budynki: ok. 28m - dz. nr [...], oraz szerokość hotelu S[...] ok. 75m. - W sytuacji, gdyby dostęp do drogi publicznej był pośredni, tj. przez inne nieruchomości, inwestor jest zobowiązany posiadać tytuł prawny do tych nieruchomości. W przedmiotowej sprawie wnioskowana działka przylega do ul. P. (wąska, wydłużona południowa część działki), zatem teren inwestycji ma bezpośredni dostęp do drogi publicznej. Natomiast zapis decyzji wskazujący na konieczność uzyskania przez Inwestora prawa do dysponowania terenem dz. nr [...],[...] obr. [...] od właścicieli tych działek - dotyczy potrzeb obsługi komunikacyjnej. Ponadto z akt nie wynika, ażeby właściciel tych dwóch działek (W[...] Hotel [...] sp. z.o. [...]) wyrażał brak zgody na korzystanie przez Inwestora z drogi dojazdowej przebiegającej po terenie dz. nr [...] i [...]. - Wbrew zarzutom odwołania, Kolegium po zbadaniu przedmiotowej sprawy wskazało, iż zaskarżona decyzja została wydana po dokładnym wyjaśnieniu stanu faktycznego, a jej uzasadnienie odpowiada wymaganiom określonym w art. 107 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego. Organ I instancji nie naruszył zasad ogólnych wynikających z art. 6, 7, 8, 11 kodeksu postępowania administracyjnego. Powyższą decyzję zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Wspólnota Mieszkaniowa Budynku przy ul. P. w K., zarzucając jej naruszenie przepisów prawa administracyjnego procesowego i materialnego tj.: 1) § 4 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z dnia 26 sierpnia 2003 roku poprzez nieuzasadnione odstąpienie od wyznaczenia linii zabudowy, 2) § 6 ust. 2, § 7 ust. 4, § 8 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z dnia 26 sierpnia 2003 roku poprzez nieprawidłowe wyznaczenie określonych w przepisach wskaźników zabudowy, 3) art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku - o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez błędne uznanie, że w sprawie teren inwestycji ma dostęp do drogi publicznej w rozumieniu przedmiotowego przepisu, 4) art. 7, 8, 10, 11 i 77 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez niewyczerpujące zebranie i zbadanie materiału dowodowego w sprawie, prowadzenie postępowania w sposób sprzeczny z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa oraz poprzez niewystarczające wyjaśnienie stronie zasadności przesłanek podjętego rozstrzygnięcia, 5) art. 34 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez wyznaczenie przedstawiciela tymczasowego pomimo braku zaistnienia ustawowych przesłanek, od których uzależniona jest możliwość jego wyznaczenia, 6) art. 107 § 3 w związku z art. 126 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez zbyt skrótowe i niejasne sformułowanie uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia, 7) Art. 138 § 1 pkt. 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez utrzymanie w mocy błędnego rozstrzygnięcia organu I instancji, zamiast jego uchylenia. Na podstawie tych zarzutów skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K.wniosło o jej oddalenie i w całości podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu skarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje. Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) - dalej określanej jako "p.p.s.a." - sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Po dokonaniu oceny zaskarżonej decyzji pod kątem zgodności z przepisami prawa materialnego oraz zgodności postępowania poprzedzającego jej wydanie z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego Wojewódzki Sąd Administracyjny doszedł do wniosku, że skarga jest bezzasadna, a decyzja odpowiada prawu. W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ustalenie parametrów nowej zabudowy odbywa się w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Sposób ustalania tych parametrów określają przepisy art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2012 poz.647) oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania terenu (Dz.U. z 2003 nr 164 poz.1588). Podstawowym założeniem tych przepisów jest ustalanie parametrów nowej zabudowy w analizie urbanistyczno - architektonicznej, sporządzanej przez osobę wpisaną na listę izby samorządu zawodowego architektów posiadającej uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w specjalności architektonicznej albo uprawnienia budowlane do projektowania i kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności architektonicznej. Osoba taka wyznacza wokół terenu planowanej inwestycji tzw. obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. W pierwszej kolejności wskazać należy, że nie jest w niniejszej sprawie usprawiedliwiony zarzut naruszenia § 4 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z dnia 26 sierpnia 2003 roku poprzez nieuzasadnione odstąpienie od wyznaczenia linii zabudowy. Zgodnie z § 4 powołanego rozporządzenia, obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem co do zasady wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. W przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami. Jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego. Dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe, gdy: "co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu." Pojęcia "obowiązująca linia zabudowy" i "nieprzekraczalna linia zabudowy" rozumiane są odmiennie. Obowiązująca linia zabudowy wyznacza dokładne miejsce lokalizacji inwestycji wzdłuż tejże linii, zaś nieprzekraczalna linia zabudowy wyznacza jedynie minimalne położenie obiektu względem wskazanej linii, której przekroczyć nie można, ale sam obiekt może być sytuowany w oddaleniu od tak wyznaczonej granicy. Z powyższego wynika, że ustawa posługuje się pojęciem "linii zabudowy" natomiast rozporządzenie wykonawcze pojęciem "obowiązującej linii zabudowy". W niektórych sytuacjach, szczególnie w przypadku gdy w sąsiedztwie nieruchomości objętej wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, istnieje już lub kształtuje się zabudowa pierzejowa, niezbędne jest dla zachowania ładu przestrzennego wyznaczenie obowiązującej linii zabudowy. W innych przypadkach – szczególnie w przypadku zabudowy jednorodzinnej, rozproszonej – wystarczające może być wyznaczenie linii zabudowy jako linii nieprzekraczalnej. W każdym jednak z tych przypadków wyznaczenie linii zabudowy musi uwzględniać odległość planowanej zabudowy od pasa drogowego, bez wejścia w kolizję z przepisami ustawy o drogach publicznych, określającymi położenie obiektów budowlanych od granic drogi publicznej. W niniejszej sprawie zabudowa zaplanowana została wewnątrz kwartału istniejącej już zabudowy, zatem wyznaczanie linii zabudowy względem ulicy P.(drogi publicznej) jest bezprzedmiotowe. Natomiast konkretne posadowienie budynku na działce inwestora określone zostanie na etapie pozwolenia na budowę z uwzględnieniem przepisów dotyczących odległości budynków od granic nieruchomości sąsiednich. Sąd nie dopatrzył się również naruszenia obowiązujących przepisów w zakresie ustalenia pozostałych parametrów nowej zabudowy tj. szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz geometrii dachu (zarzut skargi dotyczący naruszenia § 6 ust. 2, § 7 ust. 4, § 8 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego). Wywody decyzji organu II Instancji są w tym zakresie poprawne i nie ma potrzeby ponownie ich w tym miejscu przytaczać. Dodać można jedynie odnoście szerokości elewacji frontowej, że co prawda analiza nie zawiera wyliczonej średniej z obszaru a jedynie podane szerokości elewacji frontowych występujących w obszarze, niemniej ze względu na niewielką ilość działek znajdujących się w obszarze analizowanym, wyliczenie średniej tego parametru było możliwe przez Sąd w ramach kontroli wydanych decyzji. Średnia ta wynosi 21,5 m jeśli nie wliczy się szerokości hotelu S[...] (największego budynku w obszarze analizowanym) oraz 29 m po wliczeniu do średniej elewacji tego hotelu. Nie jest również zasadny zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez błędne uznanie, że w sprawie teren inwestycji ma dostęp do drogi publicznej w rozumieniu przedmiotowego przepisu. Z mapy stanowiącej załącznik do decyzji wynika wyraźnie, ze działka ma bezpośredni dostęp do drogi publicznej jaką jest ul. P. (dz. Nr [...]) poprzez istniejący zjazd. Natomiast inwestor przewiduje dodatkowy sposób skomunikowania terenu inwestycji poprzez działki oraz [...] oraz [...], które nie stanowią jego własności i do korzystania z których rzeczywiście nie ma tytułu prawnego. Niemniej ta okoliczność jest bez znaczenia, z punktu widzenia art. 61 ust. 1 pkt. 2, gdyż przepis ten przewiduje konieczność wykazania wyłącznie dostępu do drogi rozumianego jako dostęp bezpośredni (co ma miejsce w niniejszej sprawie), poprzez służebność lub poprzez drogę wewnętrzną. Awizowany dodatkowy wjazd na nieruchomość nie może być oceniany w kontekście niespełnienia ustawowego warunku dostępu do drogi, ale raczej w kontekście planowanej poprawy parametrów dojazdu do nieruchomości. Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 34 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez wyznaczenie przedstawiciela tymczasowego pomimo braku zaistnienia ustawowych przesłanek, od których uzależniona jest możliwość jego wyznaczenia, stwierdzić należy co następuje. Zgodnie z art. 34 § 1 i 2 Kpa, organ administracji publicznej wystąpi do sądu z wnioskiem o wyznaczenie przedstawiciela dla osoby nieobecnej lub niezdolnej do czynności prawnych, o ile przedstawiciel nie został już wyznaczony. W przypadku konieczności podjęcia czynności niecierpiącej zwłoki organ administracji publicznej wyznacza dla osoby nieobecnej przedstawiciela uprawnionego do działania w postępowaniu do czasu wyznaczenia dla niej przedstawiciela przez sąd. W niniejszej sprawie (tom [...] k. [...]) wydane zostało w dniu [...] maja 2014r. postanowienie o wyznaczeniu przedstawiciela tymczasowego w osobie U. M. dla nieobecnego W. S., współwłaściciela nieruchomości sąsiedniej. Natomiast na k. [...], (tom [...]) znajduje się wniosek o ustanowienie kuratora dla osoby nieobecnej (W. S.) skierowany do Sądu Rejonowego dla [...] w K. Wydział [...]. Z akt sprawy wynika, ze pomimo licznych działań podjętych przez organ nie udało się ustalić miejsca pobytu tej osoby. Była to jedna z przyczyn dla których postępowanie wszczęte wnioskiem z dnia [...] stycznia 2013r. trwało przed organem I Instancji półtorej roku. Oczywiście wydanie decyzji o warunkach zabudowy samo w sobie nie jest czynnością nagłą, jednak po tak długim okresie trwania postepowania administracyjnego i poszukiwania strony, zdaniem Sądu, organ zachowało się prawidłowo. Nie może być bowiem tak, że brak możliwości ustalenia miejsca pobytu jednego ze współwłaścicieli nieruchomości sąsiedniej doprowadzi de facto do braku możliwości zagospodarowania nieruchomości objętej wnioskiem. Pośrednio sytuacja taka mogłaby prowadzić do naruszenia prawa własności inwestora. W tym miejscu wskazać jeszcze należy na podnoszoną w skardze okoliczność polegająca na tym, że wniosek nie obejmował działki nr [...] i nie jest ona wymieniona w treści pisemnej części decyzji, natomiast została uwzględniona w załączniku graficznym. Wskazać należy, że rzeczywiście jest to błąd organu, jednakże nie ma on wpływu na wynik sprawy. We wniosku zaznaczono wyraźnie (k. [...]), że inwestycja nie obejmuje infrastruktury technicznej. Zgodnie z oświadczeniem inwestora wszystkie media znajdują się na działce objętej wnioskiem, gdyż były doprowadzone do istniejących tam budynków przeznaczonych obecnie do wyburzenia. Oświadczenie to nie budzi wątpliwości. Inwestor na rozprawie w dniu [...] listopada 2014r. oświadczył także, że na podstawie zaskarżonej decyzji zamierza wystąpić o pozwolenie na budowę na obiekt kubaturowy wraz z mediami. Zgodnie z art. 59 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, decyzja o warunkach zabudowy wymagana jest w przypadku zmiany zagospodarowania terenu, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych. Tym samym przebudowa mediów, o ile w nieruchomości już istnieją, nie będzie prowadziła do zmiany zagospodarowania terenu i nie będzie wymagała decyzji o warunkach zabudowy a jedynie pozwolenia na budowę. Tym samym – w tej konkretnej sprawie, w sytuacji gdy media istnieją a zabudowa projektowana jest w mocno zurbanizowanym obszarze – inwestor mógł pominąć we wniosku infrastrukturę techniczną. Zaznaczenie zatem części nieruchomość drogowej – działki nr [...] stanowiącej ul. P. – na części graficznej jest nieprawidłowe i niepotrzebne, ale jako nie mające wpływu na wynik sprawy, może być potraktowane ewentualnie informacyjnie. Natomiast zawarte w zał. nr [...] do decyzji ustalenie dotyczące "warunków obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji" jest obligatoryjne, co wynika z treści art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Merytoryczna treść tych ustaleń, w tym określenie, że przyłącze może być realizowane od wodociągu i gazociągu istniejącego na działce nr [...] tj. ul. P., wynika z załączonych do wniosku (również obligatoryjnie) warunków przedstawionych przez dostawców mediów. Sąd nie dopatrzył się także naruszenia art. 7, 8, 10, 11 i 77 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez niewyczerpujące zebranie i zbadanie materiału dowodowego w sprawie, prowadzenie postępowania w sposób sprzeczny z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa oraz poprzez niewystarczające wyjaśnienie stronie zasadności przesłanek podjętego rozstrzygnięcia; ani tez naruszenia art. 107 § 3 w związku z art. 126 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez zbyt skrótowe i niejasne sformułowanie uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia. Zdaniem Sądu postępowanie było przeprowadzone prawidłowo. Analiza architektoniczno – urbanistyczna jest sporządzona poprawnie; należycie i przekonywująco uzasadniona, a uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie budzi zastrzeżeń, za wyjątkiem nieznaczącego uchybienia dotyczącego przyczyn ujęcia części działki nr [...] na załączniku graficznym do decyzji. Wobec powyższego skarga jako bezzasadna podlega oddaleniu na zasadzie art. 151 p.p.s.a.