II SA/Kr 142/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Szkodzińska Sędziowie: WSA Aldona Gąsecka- Duda (spr.) AWSA Inga Gołowska Protokolant: Beata Błach po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 kwietnia 2008r. sprawy ze skargi "[...]" Sp. z.o.o w K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...], nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu I instancji. Postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...].2006r. Nr [...], po rozpatrzeniu zażalenia [...] sp. z o.o. w [...] na postanowienie Prezydenta Miasta [...] z dnia [...].2006r. Nr [...], na podstawie art. 62 ust. 2 ustawy z dnia 27.03.2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) w związku z art. 16 ust. 6 ustawy z dnia 23.07.2003r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami ( Dz. U. Nr 162, poz. 1568 z późn. zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 i art. 144 k.p.a. - utrzymano w mocy zaskarżone postanowienie. Uzasadniając powyższe podano, że wnioskiem z dnia [...].2006 r. [...] sp. z o.o. w [...] wystąpiła o ustalenie warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pod nazwą : budowa zespołu budynków jednorodzinnych w układzie bliźniaczym, wolnostojących, na działce nr [...] obr. [...], z wjazdem z działki nr [...] obr. [...] i z infrastrukturą techniczną na działkach nr [...],[...],[...] obr. [...], przy ulicy [...] w [...]. Zaskarżonym postanowieniem Prezydent Miasta [...] zawiesił opisane powyżej postępowanie o ustalenie warunków zabudowy. W uzasadnieniu wskazał na fakt, że zamierzenie inwestycyjne zlokalizowane jest na obszarze objętym uchwałą Rady Miasta [...] z dnia [...].2006r. Nr [...] - w sprawie utworzenia parku kulturowego pod nazwą "[...] Park Kulturowy" ( Dz. Urz. Woj. [...] z dnia [...].2006r. Nr [...] poz. [...]). Wejście w życie powyższej uchwały, w powiązaniu z regulacją z art. 16 ust. 6 ustawy z dnia 23.07.2003r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz art. 62 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, skutkowało koniecznością zawieszenia postępowania o ustalenie warunków zabudowy, do czasu uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru, dla którego uchwalenie takiego planu jest obligatoryjne. Zażalenie na powyższe postanowienie w ustawowym terminie złożyła [...] sp. z o.o. w [...], wnosząc o jego uchylenie i wstrzymanie wykonania do czasu wydania prawomocnej decyzji przez organ odwoławczy. Skarżąca zarzucała, że w dacie składania przez nią wniosku o ustalenie warunków zabudowy nie istniała uchwała Rady Miasta [...] z dnia [...].2006r. Nr [...] - w sprawie utworzenia parku kulturowego pod nazwą "[...] Park Kulturowy". Podniosła także, że zawieszenie postępowania spowoduje jego przewlekłość i jednocześnie uniemożliwi właścicielowi swobodne dysponowanie nieruchomością zgodnie z art. 140 k.c. Po zapoznaniu się z przesłanymi aktami Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] stwierdzono, co następuje. Z materiałów zgromadzonych w niniejszej sprawie wynika, że po dacie wszczęcia postępowania o ustalenie warunków zabudowy, w dniu [...] 2006r, Rada Miasta [...] podjęła uchwałę Nr [...]- w sprawie utworzenia parku kulturowego pod nazwą "[...] Park Kulturowy". Promulgacja tej uchwały miała miejsce w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z dnia [...].2006r., Nr [...], poz. [...]. Taki stan powoduje, że opisany wyżej akt prawa miejscowego obowiązuje i wiąże organy administracji przy orzekaniu w sprawach indywidualnych z zakresu administracji publicznej. Z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy wynika, że teren planowanej inwestycji znajduje się w granicach parku kulturowego - "[...] Park Kulturowy". Nadto okoliczność powyższa nie jest kwestionowana przez stronę skarżącą. Przepis art. 62 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi wprost, że jeżeli wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczy obszaru, w odniesieniu do którego istnieje obowiązek sporządzenia planu miejscowego, postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy zawiesza się do czasu uchwalenia planu. Regulacja prawna odnosząca się do formy ochrony zabytków, jaką jest park kulturowy przewiduje, że dla obszarów, na których utworzono park kulturowy, sporządza się obowiązkowo miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, co wynika z art. 16 ust. 6 ustawy z dnia 23.07.2003r.o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Wykładnia przytoczonych powyżej przepisów postępowania oraz materialnego prawa administracyjnego prowadzi do stwierdzenia, że w sytuacji ustalenia przez organ administracji, iż postępowanie o ustalenie warunków zabudowy odnosi się do przyszłej inwestycji planowanej na obszarze, dla którego istnieje obowiązek sporządzenia planu miejscowego, postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy zawiesza się do czasu uchwalenia planu. Posłużenie się w art. 62 ust. 2 ustawy zwrotem - "zawiesza się", a nie - "można zawiesić" oznacza, że organ prowadzący postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy nie posiada swobody decydowania o tym, czy zawiesić prowadzone postępowanie, lecz zobligowany jest do jego zawieszenia na okres wskazany w tym przepisie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie jest uprawnione do oceny celowości lub racjonalności podjęcia uchwały - w sprawie utworzenia parku kulturowego pod nazwą "[...] Park Kulturowy". Stwierdzenie faktu podjęcia uchwały w powyższym przedmiocie i jej właściwe opublikowanie, zamyka możliwość wartościowania celowości oraz zasadności jej podjęcia. Podnoszone przez skarżącą okoliczności nie mogą zatem skutkować zaniechaniem uwzględnienia dyspozycji przepisu obligującego Prezydenta Miasta [...] do zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy w sytuacji, gdy spełnione zostaną ustawowe przesłanki zobowiązujące do wydania takiego rozstrzygnięcia procesowego. W odniesieniu do wniosku skarżącej w zakresie wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia wyjaśniono ponadto, że zgodnie z art. 143 k.p.a. właściwy do orzeczenia o wstrzymaniu jego wykonania jest organ administracji publicznej, który wydał to orzeczenie, a więc organ pierwszej instancji. Wnosząc w terminie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Krakowie skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...].2006r. Nr [...],[...]sp. z o.o. w [...] domagała się uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego jego wydanie postanowienia organu pierwszej instancji, zarzucając naruszenie jej interesu prawnego poprzez określenie uprawnienia spółki na podstawie wadliwego aktu prawnego. Skarżąca podnosiła, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] niewłaściwie ustaliło stan faktyczny w niniejszej sprawie, przyjmując bezpodstawnie, że teren planowanej inwestycji znajduje się w granicach obszaru objętego uchwałą Rady Miasta [...] Nr [...]. Od dokonania stosownych ustaleń nie zwalniał organu drugiej instancji brak w tym przedmiocie zarzutów. Skarżąca wyjaśniała , że na podstawie uchwały nie sposób ustalić terenu objętego jej obowiązywaniem. Uchwała w swej treści nie wyznacza wprost granic Parku, lecz odnosi się do stanowiącej załącznik Nr [...] mapy. Z mapy tej nie wynika jednakże na jakich działkach ewidencyjnych zostanie zlokalizowany "[...] Park Kulturowy" i również na niej nie zaznaczono jego granic. Mapa będąca Załącznikiem Nr [...] w swojej formie opublikowanej w Dzienniku Urzędowym Wojewody [...] numer [...] sama w sobie jest podzielona na [...] elementy, z których nie wynika sposób ich odczytywania, nie zawiera legendy, oznaczenia skali - co uniemożliwia odniesienie jej zastosowania w terenie nie tylko przez nieposiadającą wiadomości specjalnych jednostkę, ale również przez wykwalifikowanych do tego rodzaju czynności geodetów. Nawet w sytuacji gdyby podzielić stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] o obowiązywaniu niniejszej uchwały , uznać należy, że są to przepisy "martwe", albowiem nie jest możliwe ich wykonanie. Jedynie na marginesie powyższych rozważań skarżąca zauważała, że Rada Miasta [...] podejmując uchwałę Nr [...] w punkcie [...] § [...], wprowadzając zakaz lokalizacji parkingów dla samochodów ciężarowych o masie całkowitej powyżej 3,5 t, przekroczyła przyznane jej przez art. 17 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami kompetencje, albowiem przepis ten w wymienionych tam czterech punktach ustępu pierwszego nie przewiduje możliwości ustalenia zakazu i ograniczenia dotyczącego tej materii. Podnosiła też dodatkowo, że wniosek spółki o wydanie decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla wyżej wymienionej nieruchomości jest datowany wcześniej, aniżeli uchwała Rady Miasta [...] numer [...]. W chwili podjęcia tej uchwały wszelkie przesłanki do wydania decyzji o ustalenie warunków zabudowy dla powyższej nieruchomości były spełnione i uzasadnione, a jedynie przewlekłość procedur spowodowała niepodjęcie merytorycznej decyzji w sprawie. Przewlekłość ta wywołana była zachowaniem organu rozpoznającego sprawę, albowiem od dnia [...] do dnia [...] 2006r. sama spółka, jak i jej pełnomocnik nie otrzymała jakiejkolwiek informacji o przebiegu toczącego się postępowania, które nieformalnie zostało wstrzymane. Podoba sytuacja miała miejsce w przedmiocie poinformowania wnioskodawcy o zmianie osoby inspektora prowadzącego postępowanie, co w oczywisty sposób spowodowała przewlekłość. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 - 2 ustawy z dnia 25.07.2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30.08.2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. - oznaczana dalej jako p.p.s.a.) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami, wnioskami oraz powołana podstawą prawną skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy (art. 135 p.p.s.a.) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa. W sytuacji, gdy przedmiotem postępowania sądowadministracyjnego jest zaskarżalne w myśl art. 3 § 2 pkt 2, przewidziane w art. 123 § 1-2 k.p.a. postanowienie organu administracji publicznej, nie rozstrzygające o istocie sprawy, lecz dotyczące poszczególnych kwestii wynikających w toku postępowania administracyjnego, kontrola ta ogranicza się li tylko do badania prawidłowości zaskarżonego orzeczenia oraz poprzedzającego jego wydanie postanowienia organu pierwszej instancji i nie może dotyczyć niezwiązanych z nim bezpośrednio kwestii materialnoprawnych. Mając na uwadze treść powołanych na wstępie orzeczeń oraz okoliczności wynikające z przedstawionych akt administracyjnych w zakresie zgromadzonego materiału oraz przebiegu postępowania rozpoznawane skargę należy uznać za zasadną z uwagi na skuteczność podnoszonego w niej zarzutów. Stosownie do art. 7 k.p.a - w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Powołany przepis formułuje naczelną zasadę postępowania jaką jest zasada prawdy obiektywnej, której realizacja ma ścisły związek z zasadą praworządności oraz wywiera zasadniczy wpływ na ukształtowanie całego postępowania administracyjnego, obligując organ administracji publicznej do wyczerpującego zbadania okoliczności faktycznych związanych z daną sprawą, na podstawie wszelkich dostępnych dowodów. Z zasady tej wynika między innymi rozwijany w art. 77 § 1 k.p.a. obowiązek organu administracji publicznej określenia w każdej sprawie jakie dowody są konieczne do wyjaśnienie stanu faktycznego, ich poszukiwania oraz realizacji. Wyżej wskazane zasady należy uwzględniać nie tylko przy wydawaniu rozstrzygnięć do istoty sprawy, ale także przy orzekaniu w kwestiach incydentalnych. Konsekwencją obowiązywania zasad praworządności i prawdy obiektywnej jest także regulacja zawarta w art. 124 §2 k.p.a., ustanawiającym obok innych wymogów postanowienia obowiązek organu zawarcia w nim uzasadnienia faktyczne i prawnego, jeżeli służy na nie zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego oraz gdy wydane zostało na skutek zażalenia na postanowienie. Uzasadnienie faktyczne w myśl art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 126 k.p.a. powinno w szczególności obejmować wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Odpowiednie ujawnienie procesu decyzyjnego w sferze podstawy faktycznej rozstrzygnięcia stanowi jedną z gwarancji prawidłowej realizacji zasady swobodnej oceny dowodów z art. 80 k.p.a. Odnosząc te uwagi do stanu faktycznego niniejszej sprawy należy wskazać, że tak zaskarżona, jak i poprzedzające jego wydanie postanowienie organu pierwszej instancji nie spełniają wymogów z art. 107 § 3 k.p.a w związku z art. art. 126 k.p.a., w zakresie uzasadnienia faktycznego, zaś występujące uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie ze wskazaniami zawartymi w obu kontrolowanych postanowieniach, uzasadnieniem dla zawieszenie postępowania w niniejszej sprawie w świetle powołanych w nich przepisów prawa materialnego jest fakt położenia planowanej inwestycji w granicach parku kulturowego - "[...] Park Kulturowy", utworzonego uchwałą Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...].2006r, ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z dnia [...].2006r, Nr [...], poz. [...]. Organ pierwszej instancji nie podaje w ogóle, na jakiej podstawie czyni takie ustalenia, w szczególności, zaś w jaki sposób określa położenie działek nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] obr. [...] w [...] jako mieszczących się w granicach Parku. Organ drugiej instancji odwołuje się w tym zakresie ogólnie do dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, nie podając jednak, które z nich konkretnie mają dowodzić powyższej okoliczności. W skardze zawarto trafne uwagi wskazujące na niemożność ustalenie tego faktu przez proste porównanie danych dotyczących oznaczenia działek, na których ma zostać zrealizowana przedmiotowa inwestycja z informacjami zawartymi w tekście uchwały Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] 2006r. w sprawie utworzenia parku kulturowego pod nazwą "[...] Park Kulturowy" i Załączniku Nr [...], opublikowanych w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z dnia [...].2006r, Nr [...], pod pozycją [...] W toku postępowania sądowoadministracyjnego zobowiązano Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] do uzupełnienia akt sprawy o wyrys z mapy stanowiącej złącznik graficzny Nr [...] do powyższej uchwały, z czytelnym wskazaniem położenia nieruchomości, których dotyczy wniosek [...] sp. z o.o. w [...] z dnia [...].2006r. o ustalenie warunków zabudowy oraz zaznaczeniem linii rozgraniczających teren "[...] Parku Kulturowego". Żądany dokument, zaopatrzony w legendę mapy został przesłany przez p.o. Z-cy Wydziału Architektury i Urbanistyki Urzędu Miasta [...] wraz z pismem z dnia [...].2008r. Także i w tym wypadku, z uwagi na brak oznaczenia nieruchomości objętych granicami "[...] Parku Kulturowego", nie jest możliwa identyfikacja położenie działek nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] obr. [...], przy ulicy [...]. Powyższe nie może również nastąpić poprzez porównanie konfiguracji oraz wzajemnego położenia działek w terenie , ku czemu nie stwarzają dostatecznych podstaw dostępne w aktach administracyjnych dokumenty geodezyjne, w tym mapy sporządzone w innej skali, dla znacznie mniejszego obszaru. W opisanej sytuacji, niewskazanie przez organ pierwszej i drugiej instancji dowodów poczynionych przez nie ustaleń czyni je dowolnymi oraz nieweryfikowalnymi, zaś niewyjaśnienie kwestii sposobu identyfikacji miejsca położenia terenu zamierzonej inwestycji w relacji do granic "[...] Parku Kulturowego" ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia o zasadności zawieszenie postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie. Wskazane wyżej uchybienia w zakresie podstawy faktycznej rozstrzygnięcia, a w szczególności naruszenie zasad wynikających z art. 7 k.p.a., 77 k.p.a. oraz 124 §2 k.p.a. i 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 126 k.p.a, stanowią dostateczną przesłankę do uchylenia zaskarżonego oraz poprzedzającego jego wydanie postanowienia organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 " c " p.p.s.a. Jako dodatkową okoliczność uzasadniają takie rozstrzygnięcie należy mieć na uwadze fakt, że już po wydaniu kontrolowanych aktów, wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 3.04.2007r. sygn. akt III SA/Kr 55/07 stwierdzono nieważność uchwały Nr [...] Rady Miasta Krakowa z dnia [...].2006r. w sprawie utworzenia parku kulturowego pod nazwą "[...] Park Kulturowy". Wyrok ten jest prawomocny od dnia [...].2007r. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie orzekł jak w sentencji wyroku biorąc za podstawę art. 145 § 1 pkt 1 "a " i " c" p.p.s.a. Skarżąca pomimo stosownego pouczenia nie zgłosiła wniosku o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania