II SA/Kr 142/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie: NSA Anna Szkodzińska (spr.) WSA Małgorzata Brachel-Ziaja Protokolant: Maciej Żelazny po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 marca 2010 r. sprawy ze skargi W.J. na decyzję Wojewody [ ] z dnia 2 grudnia 2009 r. nr [ ] w przedmiocie sprzeciwu w sprawie wykonania robót budowlanych skargę oddala. Decyzją z dnia [...] października 2009 r. ([...]) na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. jedn. Dz. U. 2006/156/1118 ze zm.). Prezydent Miasta zgłosił sprzeciw w sprawie robót budowlanych polegających na budowie stawu służącego do gromadzenia wody deszczowej z powierzchni działki, dachu i podjazdu na działce nr "1" obr [...] w T. przy ul. [...] z uwagi na błędną kwalifikacji w/w robót budowlanych jako zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Organ administracji podał, że w dniu 28 września2009 r. Inwestor – W. J. dokonał zgłoszenia w/w robót budowlanych. Jednakże część w/w inwestycji-budowa stawu służącego do gromadzenia wody deszczowej nie została ustawowo zwolniona z obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, dlatego też organ orzekający zgłosił sprzeciw. Od powyższej decyzji odwołanie wniósł W. J., który zarzucił naruszenie art. 10 § 1 kpa poprzez nieumożliwienie stronie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, materiałów i zgłoszonych żądań, naruszenie art. 107 kpa poprzez brak powołania podstawy prawnej rozstrzygnięcia, brak powołania dowodów na potwierdzenie okoliczności stanowiących podstawę faktyczną decyzji, nieprzytoczenie treści przepisów prawa, na których organ administracji oparł rozstrzygnięcie, oraz naruszenie art. 11 kpa poprzez brak wyjaśnienia stronie przesłanek, którymi kierował się organ przy załatwieniu sprawy. Ponadto wnoszący odwołanie podał, co następuje: Organ administracji nie wskazał przepisu prawa budowlanego, na podstawie którego stwierdził, że budowa w/w stawu nie została ustawowo zwolniona z obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę oraz nie dokonał analizy tych przepisów. W sprawie błędnie dokonano kwalifikacji części inwestycji, stwierdzając, że nie jest ona zwolnienia z obowiązku zgłoszenia. Stosownie do art. 29 ust. 2 Prawo budowlane pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na wykonywaniu urządzeń melioracji wodnych szczególnych z wyjątkiem ziemnych stawów hodowlanych i urządzeń melioracji wodnych szczegółowych usytuowanych w granicach parków narodowych, rezerwatów przyrody i parków krajobrazowych oraz ich otulin. Skoro zatem ziemny staw hodowlany jest rozumiany jako urządzenie melioracji wodnej szczególnej to tym bardziej takim obiektem będzie staw służący gromadzeniu wody i nawadnianiu ogrodu spełniający funkcję melioracyjną. Projektowany staw będzie urządzeniem melioracji szczególnej oraz będzie spełniał funkcje określone w art. 70 ust. 1 Prawa wodnego. Woda spływająca z rynien, podjazdu i ok. 50 akrów działki będzie spływać do stawu, a w razie potrzeby tłoczona pod ciśnieniem będzie służyć do nawadniania ogrodu i sadu. Projektowany zbiornik będzie również służył ochronie znajdujących się w jego sąsiedztwie użytków rolnych przed powodzią. Decyzją z dnia 2 grudnia 2009 r. ([...]) na podstawie art. 81 ust. 1, art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane i art. 138 §1 pkt 1 kpa Wojewoda [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy podał, że zgodnie z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (t. jedn. Dz. U. 2005/239/2019 ze zm.) do urządzeń melioracji wodnych szczegółowych zalicza się: rowy wraz z budowlami związanymi z nimi funkcjonalnie, drenowania, rurociągi o średnicy poniżej 0,6 m, stacje pomp do nawodnień ciśnieniowych, ziemne stawy rybne, groble na obszarach nawadnianych, systemy nawodnień grawitacyjnych i ciśnieniowych – jeżeli służą celom o których mowa w art. 70 ust. 1. Zaś przedmiotowy zbiornik na wodę o powierzchni 369m² i pojemności ok. 4000 m³, jako obiekt służący do ujmowania wód zalicza się do urządzeń melioracji wodnych podstawowych zgodnie z art. 71 ust. 1 pkt 1 powyższej ustawy. Dołączone do zgłoszenia rysunki pozwoliły na dokonanie przez organ administracji właściwej oceny i ustalenia, że zamiarem inwestora jest budowa zbiornika wodnego o znacznych rozmiarach. Zaś w sytuacji zamiaru wykonania budowli ziemnej, która może mieć wpływ na istniejące stosunki wodne, organ I instancji zobowiązany był do wniesienia sprzeciwu. Zamiarem inwestora było bowiem wykonanie obiektu, który może być zrealizowany wyłącznie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, zachodzi więc przesłanka przewidziana w art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego. Na powyższą decyzję W. J. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wnosząc o jej uchylenie. Decyzji tej zarzucił naruszenie przepisów art. 107 § 1, 10 § 1 i 107 § 3 kpa, art. 29 ust. 2 pkt 9 i art. 82 ust. 3 ustawy Prawo budowlane oraz art. 70 ust. 1 i art. 73 ust. 1 ustawy prawo wodne. Uzasadniając skargę W. J. podał że: Zaskarżona nie zawiera oznaczenia strony, a przy jej wydawaniu doszło do naruszenia art. 10 kpa, gdyż adresat decyzji na żadnym etapie postępowania nie miał możliwości wypowiedzenia się w sprawie. Decyzja z dnia 7 października 2009 r. zawiera jedynie oznaczenie Urzędu Miasta, podczas gdy kpa nakazuje oznaczenie organu administracji wydającego decyzję. Decyzja organu I instancji nie zawiera uzasadnienia faktycznego i prawnego. Organ II instancji nie ustosunkował się do argumentów podniesionych w odwołaniu, a dotyczących zakwalifikowania przedmiotowego stawu do urządzeń melioracji szczegółowej. Stosownie do art. 72 ust. 1 Prawa wodnego urządzenia melioracji wodnych podstawowych stanowią własność Skarbu Państwa i są wykorzystywane na jego koszt, z zastrzeżeniem ust. 2. Oznacza to, że utrzymanie urządzeń melioracji wodnych podstawowych należy do obowiązków państwa. Skoro zatem organ odwoławczy twierdzi, że przedmiotowy staw jest właśnie urządzeniem melioracji podstawowej, to w myśl art. 82 ust. 3 pkt 2 prawa budowlanego Wojewoda [...] winien był orzekać jako organ I instancji, co wskazuje, że decyzja Prezydenta Miasta została wydana z naruszeniem właściwości rzeczowej oraz rażącym naruszeniem art. 19 i 20 kpa. Mając to na uwadze Wojewoda [...] działając na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 kpa powinien stwierdzić nieważność zaskarżonej do niego decyzji. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko oraz wniósł o jej oddalenie. Odnośnie zarzutu naruszenia przepisów art. 10 kpa organ odwoławczy wyjaśnił, iż organy administracji oparły swoje rozstrzygnięcia na dokumentach przedłożonych przez wnioskodawcę, które stanowiły wystarczający materiał do podjęcia rozstrzygnięcia, a w sprawie nie było konieczności prowadzenia postępowania wyjaśniającego, co obligowałoby organ administracji do zawiadomienia skarżącego o możliwości zapoznania się z dodatkowymi dowodami w wyznaczonym terminie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zszył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie , choć nie sposób nie podzielić niektórych jej zarzutów. Przepisy jednak ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie z każdym naruszeniem prawa powodują wiążą rygor eliminacji zaskarżonego aktu. Zgodnie z art. 145 § pkt 1 w/w ustawy sąd administracyjny uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; Zgodnie z art. 145 § 2 sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Z cytowanej regulacji wynika zatem, że uchybienia, których następstwem jest uwzględnienie skargi muszą mieć charakter kwalifikowany. W przypadku uchybień przepisom procedury ów kwalifikowany charakter objawia się w potencjalnym ich wpływie na wynik sprawy. Choć więc rację ma skarżący wytykając organom niedostatki uzasadnień ich rozstrzygnięć, to stwierdzić należy, że uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy. Przyczyną, dla której został zgłoszony sprzeciw wobec zamiaru inwestycyjnego skarżącego było stwierdzenie, że inwestycja ta wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Wskazana przyczyna odpowiada jednej z ustawowych przesłanek wniesienia sprzeciwu (art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego) i jest, w ocenie sądu, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, spełniona. Konkluzji tej nie zmienia fakt, że organ I instancji praktycznie tezy takiej nie uzasadnił, a uzasadnienie organu II instancji obarczone jest błędem. Prawdą jest, tak jak twierdzi to skarżący, że zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 9 Prawa budowlanego roboty budowlane polegające na wykonywaniu urządzeń melioracji wodnych szczegółowych, z wyjątkiem ziemnych stawów hodowlanych i urządzeń melioracji wodnych szczegółowych usytuowanych w granicach parków narodowych, rezerwatów przyrody i parków krajobrazowych oraz ich otulin, nie wymagają pozwolenia na budowę. Przepis art. 30 ust. 1 pkt 2 dla wykonywania takich robót przewiduje tylko formę zgłoszenia. Nie ulega więc kwestii, że wykonanie ziemnego stawu rybnego poprzedzone być musi uzyskaniem pozwolenia na budowę. Skarżący jednak twierdzi, że zamierzona przez niego inwestycja nie jest stawem rybnym, ale jest innym urządzeniem melioracji szczegółowej. Temu twierdzeniu organ odwoławczy przeciwstawia tezę, że zamierzona inwestycja jest urządzeniem melioracji podstawowej i jako taka wymaga pozwolenia na budowę. Pogląd ten organ uzasadnił jedynie rozmiarami przedsięwzięcia, pomijając, co słusznie wytyka skarżący, tę regulację Prawa wodnego, wedle której urządzenia melioracji wodnych podstawowych stanowią własność Skarbu Państwa i są – co do zasady – wykonywane na jego koszt (art. 72 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne). Z całą pewnością więc staw wykonany przez skarżącego i mający pozostać jego własnością może co najwyżej pod względem funkcjonalnym i gabarytowym odpowiadać urządzeniu melioracyjnemu podstawowemu, ale w istocie nim nie będzie. Równie jednak oczywiste jest to, że o konieczności uzyskania (lub nie) pozwolenia na budowę nie może decydować kwestia własności czy źródeł finansowania zamierzonej inwestycji, lecz jej charakter "budowlany". W związku z powyższym stwierdzić należy, że kwestią w sprawie pierwszorzędną nie jest to, jak należy zakwalifikować zamierzoną inwestycję z punktu widzenia prawa wodnego, lecz to, jak zamierzenie to można zdefiniować na tle przepisów prawa budowlanego. Zgodnie z art. 3 pkt 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane budowlą jest każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak: lotniska, drogi, linie kolejowe, mosty, wiadukty, estakady, tunele, przepusty, sieci techniczne, wolno stojące maszty antenowe, wolno stojące trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe, budowle ziemne, obronne (fortyfikacje), ochronne, hydrotechniczne, zbiorniki, wolno stojące instalacje przemysłowe lub urządzenia techniczne, oczyszczalnie ścieków, składowiska odpadów, stacje uzdatniania wody, konstrukcje oporowe, nadziemne i podziemne przejścia dla pieszych, sieci uzbrojenia terenu, budowle sportowe, cmentarze, pomniki, a także części budowlane urządzeń technicznych (kotłów, pieców przemysłowych, elektrowni wiatrowych i innych urządzeń) oraz fundamenty pod maszyny i urządzenia, jako odrębne pod względem technicznym części przedmiotów składających się na całość użytkową. Zacytowana definicja nie jest definicją zamkniętą. Choć nie wymieniono w niej wprost stawów, to jednak użyto określeń ogólniejszych – "zbiorniki" i "budowle ziemne". To zaś pozwala na pewne stwierdzenie, że staw o wskazanych przez skarżącego gabarytach, będący przecież "zbiornikiem", mieści się w pojęciu budowli. Co do zasady , wyrażonej w art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, roboty budowlane, w tym budowę budowli, rozpocząć można po uzyskaniu ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Wyjątki od tej reguły określono przepisami art. 29 – 30 w/w ustawy. Wśród nich znajdują się np. przydomowe baseny i oczka wodne o powierzchni do 30 m2, dla których przewidziano zgłoszenie jako sposób uzyskania akceptacji właściwego organu. Projektowany staw nie jest co prawda "oczkiem wodnym", ale – ze względu na rozmiary – stanowi z pewnością przedsięwzięcie znacznie bardziej skomplikowane i poważniej ingerujące w istniejący stan zagospodarowania. Nie do pogodzenia jest więc z zasadą spójności prawa wniosek, że dla nieznacznie przekraczającego powierzchnię 30 m2 oczka wodnego konieczne będzie uzyskanie pozwolenia na budowę, a dla stawu o powierzchni 369m² wystarczające będzie zgłoszenie. Dopiero na tle powyższych uwag możliwe jest nadanie prawidłowej treści przepisowi art. 29 ust. 2 pkt 9 Prawa budowlanego. Otóż w przepisie tym mowa jest o takich melioracjach szczegółowych, które są wprost wymienione w przepisie art. 73 ust 1 Prawa wodnego, a nie o wszelkich urządzeniach i budowlach, których funkcjonowanie może mieć wpływ na odwadnianie lub nawadnianie terenów. Zwalniając melioracje szczegółowe z obowiązki pozwolenia na budowę, ustawodawca uczynił wyjątek od zasady. Określenie granic tego wyjątku nie może stanowić wyniku wykładni rozszerzającej. Stosując zaś taką właśnie wykładnię skarżący doszedł do przekonania, że staw o znacznej powierzchni i pojemności tylko w istocie dlatego, że nie jest stawem rybnym, mieści się w wyjątku, o jakim mowa. Wyłączenie z zakresu zwolnienia (art. 29 ust. 2 pkt 9 Prawa budowlanego) ziemnych stawów rybnych jako podlegających rygorom pozwolenia na budowę nie stanowi już wyjątku, lecz odpowiada regule zasadniczej, zgodnie z którą wykonywanie robót budowlanych wymaga pozwolenia na budowę. Takiej regule podlegać też musi zamierzenie zgłoszone przez skarżącego, bo stanowi ono budowlę, która przepisem art. 29 ust. 2 pkt 9, ani żadnym innym nie została spod tego rygoru wyłączona. Choć więc motywy zaskarżonej decyzji motywy nie w pełni Sąd podziela, to jednak podjęte rozstrzygnięcie ocenione być musi jako zgodne z prawem i wydane na podstawie właściwych przepisów. Wbrew zarzutom skargi nie zostały naruszone przepisy o postępowaniu w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Postępowanie wywołane zgłoszeniem zamiaru wykonania robót budowlanych jest postępowaniem uproszczonym, w którym nie mają pełnego zastosowania wszystkie przepisy kpa. Wytykając uchybienie przepisowi art. 10 kpa polegające na "uniemożliwieniu wypowiedzi w sprawie", skarżący nie wskazał nawet, czego owe wypowiedzi miałyby dotyczyć. W toku postępowania zaś organy nie gromadziły materiałów innych oprócz dostarczonych przez skarżącego, a pogląd co do prawa skarżący wyartykułował w odwołaniu. Ostatecznie więc stwierdzić trzeba, że jedyną wadą zaskarżonej decyzji jest nie do końca poprawna wykładnia przepisów prawa materialnego. Skoro jednak błąd ten nie miał wpływu na wynik sprawy, to nie ma podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji. Dlatego na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi skargę oddalono.