II SA/Kr 1420/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Nawara - Dubiel Sędziowie: WSA Beata Łomnicka WSA Mariusz Kotulski (spr.) Protokolant: st. sekr. sąd. Beata Stefańczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 marca 2017 r. sprawy ze skargi D. B. na uchwałę Rady Gminy Kocmyrzów-Luborzyca z dnia 27 lipca 2016 r. nr XX/145/2016 w przedmiocie zmiany uchwały o przystąpieniu do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectw Gminy Kocmyrzów- Luborzyca postanawia: I. odrzucić skargę; II. zwrócić stronie skarżącej D. B. kwotę 300,00 zł (trzysta złotych) tytułem uiszczonego wpisu od skargi. W dniu 27 lipca 2016 r. Rada Gminy Kocmyrzów – Luborzyca, działając na podstawie art. 18 ust.2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.: Dz. U. z 2016 r. poz. 446) oraz art. 14 ust. 1 i art. 27 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j. Dz. U. z 2016 r. poz. 778) - dalej w skrócie "u.p.z.p." podjęła uchwałę nr XX/145/16 w sprawie zmiany uchwały o przystąpieniu do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Pismem z dnia 10 sierpnia 2016 r., D. B. wezwała Radę Gminy Kocmyrzów – Luborzyca do usunięcia naruszenia prawa poprzez uchylenie ww. uchwały nr XX/145/16. Organ planistyczny w dniu 2 września 2016r. podjął uchwałę nr XXI/151/2016, w której nie uwzględnił wniesionego przez D. B. wezwania i odmówił uchylenia uchwały z 27 lipca 2016r. Przesyłka zawierająca odpowiedź została doręczona pełnomocnikowi skarżącej w dniu 26 września 2016r. (zwrotne potwierdzenie odbioru) Pismem opatrzonym datą 26 października 2016 r. (nadanym w UP 26 października 2016r.) D. B., reprezentowana przez pełnomocnika adw. N. S. zaskarżyła wskazaną na wstępie uchwałę Rady Gminy z dnia 27 lipca 2016 r. nr XX/145/2016 do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, domagając się stwierdzenia jej nieważności i potwierdzenia naruszeń prawa. Zaskarżonej uchwale skarżąca zarzuciła: 1. naruszenie art. 3 ust. 1 w związku z art. 14 ust.1 i art. 27 u.p.z.p. w związku z art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. 2016, poz. 446 z późn. zm.) poprzez podjęcie zaskarżonej uchwały mimo, że żaden przepis nie przewiduje kompetencji Rady Gminy do odstąpienia od procedowania nad pewnymi obszarami uprzednio już objętymi uchwałą o przystąpieniu do sporządzania/zmiany planu; 2. naruszenie art. 3 ust. 1 w związku z art. 14 ust. 1 i 2 i art. 27 u.p.z.p. poprzez nieprecyzyjne określenie granic obszaru objętego uchwałą; 3. naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 2 w związku z art. 14 ust. 1 i 27 u.p.z.p. poprzez podjęcie zaskarżonej uchwały bez uwzględnienia wymagań ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia; 4. naruszenie art. 14 ust. 1 i art. 27 u.p.z.p. w związku z § 131 i § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 26 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej poprzez brak sporządzenia uzasadnienia uchwały; 5. naruszenie art. 14 ust. 1 i 27 w związku z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. poprzez podjęcie uchwały, która doprowadzi do stanu niezgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniu skargi przedstawiono argumentację mającą uwiarygodnić słuszność przedstawionych zarzutów oraz wskazano okoliczności, z których skarżąca wywodzi swój interes prawny do zaskarżenia ww. uchwały. Podano, że skarżąca jest właścicielem działki oznaczonej nr [...] położonej w [...], Kocmyrzów-Luborzyca. Zaskarżoną uchwałą, organ planistyczny dokonał zmiany Uchwały Rady Gminy Kocmyrzów - Luborzyca dnia 7 grudnia 2015 roku w sprawie przystąpienia do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectw Gminy Kocmyrzów - Luborzyca uchwalonego uchwałą Nr XIX/110704 Rady Gminy Kocmyrzów - Luborzyca z dnia 19 lipca 2004 r. sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W pkt 2 odstąpiono od dalszego procedowania zmiany mu w odniesieniu do terenów przedstawionych na załącznikach graficznych Nr 1, 2, 3, i 5 do niniejszej Uchwały. Następnie autor skargi wskazał, że na załączniku graficznym nr 2 ujęta została m. in. część działki nr [...], stanowiącej własność skarżącej. Działka nr [...] została objęta obszarem osuwiska udokumentowanego przez kartę osuwiska oraz obszarem zagrożonym rozwinięciem się osuwisk - bez możliwości zabudowy. W obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego z 2004r. działka została przeznaczona jako obszary kształtowania zespołów zabudowy jednorodzinnej mieszkaniowej i usługowej (MN/MU). Zdaniem skarżącej, poprzez odstąpienie od dalszego procedowania w zakresie objętym zaskarżoną uchwałą Rada Gminy doprowadza do sytuacji, w której w zakresie tych terenów pozostawia się obowiązywanie planu z 2004r. z przeznaczeniem terenu pod zabudowę, który jednocześnie faktycznie objęty jest osuwiskiem. W ten sposób zaskarżona uchwała oddziaływa bezpośrednio na sferę własności przysługującej skarżącej na podstawie art. 140 k.c. Zaskarżona uchwała pozostawia stan niepewności co do przeznaczenia nieruchomości – nie wiadomo, czy teren należy uznać za taki, który dopuszcza zabudowę, czy za obszar ją wykluczający. Jednocześnie wskazano, że zaskarżona uchwała dotyczy sfery dóbr osobistych skarżącej, gdyż pozostawienie możliwości zabudowy na terenie objętym osuwiskiem stanowi zagrożenie dla życia i zdrowia skarżącej i innych osób. W odpowiedzi na skargę organ planistyczny wniósł o jej odrzucenie lub względnie o oddalanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Skarga podlegała odrzuceniu. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a., sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Takim przepisem szczególnym w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. jest art.101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj.: Dz.U. z 2016 r., poz. 446 ze zm.) zwanej dalej: u.s.g. Skarga na uchwałę nr XX/145/16 Rady Gminy Kocmyrzów – Luborzyca z dnia 27 lipca 2016 r., w przedmiocie zmiany uchwały o przystąpieniu do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, złożona została na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym uchwałę do sądu administracyjnego może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia w trybie art. 52 § 1 ustawy p.p.s.a. - zaskarżyć każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej. W kontrolowanej przez Sąd sprawie, spełnione zostały jedynie trzy z czterech wymienionych w ww. przepisie art. 101 ust. 1 przesłanek, co wykluczało prawną możliwość przystąpienia do merytorycznej kontroli zaskarżonej uchwały. Po pierwsze, oczywistym jest, że skarga na uchwałę w sprawie zmiany uchwały o przystąpieniu do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest sprawą z zakresu administracji publicznej. Ponadto została ona poprzedzona bezskutecznym wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa i wniesiona z zachowaniem terminu przewidzianego w art. 53 § 2 p.p.s.a., w myśl którego skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa, co przesądził Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 23 października 2015 r. sygn. akt II OSK 2426/15. Oceniając w następnej kolejności wystąpienie po stronie skarżącej interesu prawnego lub uprawnienia, naruszonego zaskarżoną uchwała podkreślić trzeba, że w ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych, które tutejszy sąd w pełni podziela przyjmuje się, że podmiot, skarżąc uchwałę organu gminy na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., musi wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą a jego konkretną, indywidualną sytuacją prawną. Musi udowodnić, że zaskarżona uchwała poprzez naruszenie prawa jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną (wynikającą z konkretnie wskazanego przepisu prawa materialnego), pozbawia go pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. O powodzeniu takiej skargi przesądza wykazanie przez stronę skarżącą naruszenia przez organ konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na jej sytuację prawną. Przy czym interes ten winien być bezpośredni i realny, aktualny, a nie przyszły, hipotetyczny lub ewentualny. Kryterium interesu prawnego, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., musi być oceniane w płaszczyźnie materialnoprawnej i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków strony skarżącej a zaskarżonym aktem. Znaczenie interesu prawnego z art. 101 u.s.g. należy wiązać przede wszystkim z ustalonym rozumieniem tego pojęcia na gruncie art. 28 k.p.a. Zatem, interes prawny, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., wywodzić się musi z prawa materialnego, ale oczywiście prawa materialnego administracyjnego, bowiem skarga ma być wniesiona do sądu administracyjnego w sprawie z zakresu administracji publicznej. Materialne prawo administracyjne ma zawierać normę przyznającą ochronę prawną podmiotowi i z takiej normy wywodzi się właśnie interes prawny. Skarga bowiem wniesiona na podstawie ust. 101 ust. 1 u.g.n. nie ma charakteru actio popularis, co oznacza, że nawet sprzeczność aktu organu gminy z prawem nie daje uprawnienia do jej wniesienia. Składający skargę musi wskazać na normę materialnego prawa administracyjnego, z którego swój interes prawny wywodzi, przy tym nie mogą to być przepisy dotyczące zadań gminy (por: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 1 października 2013 r. sygn. akt I OSK 1209/13 – Lex nr 1391696, 22 marca 2013r. sygn. akt I OSK 2236/12 – Lex nr 1331533, 12 marca 2013 r. sygn. akt I OSK 1761/12 – Lex nr 1311573, 7 marca 2013 r. sygn. akt II GSK 1374/11 – Lex nr 1340098, 10 lutego 2015 r. sygn. akt I OSK 2349/14). Powyższe uwagi prowadzą do wniosku, że w rozpatrywanej sprawie skarżąca, reprezentowana w sprawie przez profesjonalnego pełnomocnika, powinna była wykazać, że zaskarżoną uchwałą Rady Gminy Kocmyrzów - Luborzyca został naruszony jej interes prawny lub uprawnienie, przy czym naruszenie to musi mieć charakter bezpośredni i realny, a nie przyszły i niepewny, oparty na przewidywaniach i przypuszczeniach. Dopiero naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera dopiero drogę do merytorycznego rozpoznania skargi. Niemożność wykazania naruszenia konkretnego interesu prawnego lub uprawnienia, prowadzi natomiast do wniosku, że wnoszący skargę nie ma legitymacji procesowej do zaskarżenia uchwały (por. wyrok NSA z dnia 14 marca 2002 r., II SA 2503/01, Lex nr 81964). W przekonaniu Sądu, pomimo obszernej argumentacji skargi, brak jest podstaw do twierdzenia, że interes prawny skarżącej został naruszony regulacjami zaskarżonej uchwały. Abstrahując od treści samej skargi wskazać przede wszystkim trzeba, że zaskarżona uchwała z uwagi na swój charakter i podstawę prawną jej podjęcia (tj. art. 14 ust. 1 oraz art. 27 u..p.z.p.) jest traktowana w orzecznictwie sądów administracyjnych oraz piśmiennictwie przedmiotu jako akt o charakterze wewnętrznym skierowany do właściwego organu gminy, który ze swojej istoty nie wywołuje skutków materialnopranwych, gdyż nie zawiera norm generalnych i abstrakcyjnych (tak np. NSA w Warszawie w wyr. z dnia 14 listopada 2013r., sygn. akt II OSK 81/13, WSA w Gdańsku w wyr. z 2 grudnia 2015r., sygn. akt II SA/Gd 156/14). Zaskarżona uchwała nie jest zatem aktem, który można kwalifikować jako powszechnie obowiązujące źródło prawa, tj. kreująca prawa i obowiązki podmiotów w ujęciu art.87 Konstytucji RP. Zdaniem Sądu, uchwała w sprawie zmiany uchwały o przystąpieniu do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie może - w przeciwieństwie do uchwały w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, naruszyć interesu prawnego właścicieli działek położonych na obszarze gminy. Przedmiotowa uchwała jest, bowiem uchwałą o charakterze aktu kierownictwa wewnętrznego i jako taka nie wiąże w stosunkach zewnętrznych, a nawet pośrednio nie kształtuje sytuacji prawno-planistycznej nieruchomości. Jest zatem aktem o innym charakterze prawnym niż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, którego postanowienia mogą kształtować sposób wykonywania prawa własności nieruchomości na terenie nim objętym. Skoro zaskarżona uchwała z wywiedzionych wyżej podwód nie mogła naruszyć interesu prawnego skarżącej Sąd zobligowany był odrzucić skargę jako niedopuszczalną. Zgodnie, bowiem z treścią art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm.) - dalej w skrócie "p.p.s.a." sąd odrzuca skargę jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Wobec powyższego sąd orzekł jak sentencji postanowienia na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 u.s.g. W myśl art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego lub cofniętego do dnia rozpoczęcia rozprawy. Na podstawie tego przepisu w pkt 2 postanowienia zwrócono wpis od skargi.