II SA/Kr 1421/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Czeluśniak (spr.) Sędziowie: WSA Mirosław Bator WSA Waldemar Michaldo Protokolant: Anna Balicka przy uczestnictwie Prokuratora Prokuratury Rejonowej [...] – M. G. po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 lutego 2014 r. sprawy ze skargi M. B. na postanowienie nr [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 12 września 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. postanowieniem nr [...] z dnia 12 września 2013 r., wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 123 kpa oraz art. 80 ust. 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. nr 243, poz. 1623 ze zm.) - po rozpatrzeniu zażalenia M. B. – utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia 30 lipca 2013 r. znak: [...]. Postanowieniem tym organ I instancji odmówił wszczęcia postępowania w sprawie zbadania legalności robót związanych z przebudową przyłącza wodociągowego w budynku nr [...] w S. na działce nr [...], czego domagała się M. B. we wniosku z dnia 8 lipca 2013 r. Organ odwoławczy stwierdził, że nie znalazł uchybień w postępowaniu prowadzonym przez organ I instancji, a swoje stanowisko poparł tym, że w tej sprawie (badania legalności przebudowy instalacji wodociągowej) było już wcześniej prowadzone postępowanie i zakończyło się ono decyzją PINB w M. z dnia 28 lipca 2009 r. znak: [...] umarzającą to postępowanie z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Następnie WINB w K. decyzją z dnia 20 stycznia 2010 r. znak: [...] utrzymał w mocy decyzję PINB w M., a WSA w Krakowie wyrokiem z dnia 30 czerwca 2010 r. sygn. akt II SA/Kr 475/10 oddalił skargę. Następnie NSA wyrokiem z dnia 1 marca 2012 r. sygn. akt II OSK 2414/10 oddalił skargę kasacyjną wniesioną przez M. B.. WINB wskazał, że M. B. złożyła powtórny wniosek do PINB w W. m.in. o wszczęcie postępowania i nakazanie T. i J. S. wykonania przebudowy instalacji wodociągowej i nałożenia obowiązku uzyskania w tym zakresie decyzji pozwolenia na przebudowę instalacji wodociągowej w budynku nr [...]. Postanowieniem z dnia 5 listopada 2012 r. znak: [...] w W. odmówił wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie. W wyniku rozpatrzenia zażalenia WINB w K. postanowieniem z dnia 30 stycznia 2013 r. znak: [...] utrzymał w mocy postanowienie PINB w W.. Sprawa ta była również badana przez WSA w Krakowie, który wyrokiem z dnia 8 lipca 2013 r. sygn. akt II SA/Kr 389/13 oddalił skargę M. B.. W konsekwencji organ odwoławczy uznał, że sprawa, której dotyczy wniosek M. B. z dnia 8 lipca 2013 r., była już rozpatrywana, co stanowi przesłankę z art. 61 a § 1 kpa do odmowy wszczęcia postępowania ze względu na inną uzasadnioną przyczynę. Organ odwoławczy podkreślił, że istnienie w obrocie decyzji, która dotyczy sprawy zakończonej już ostateczną decyzją, stanowiłoby przesłankę do stwierdzenia nieważności tej drugiej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 kpa. M. B. złożyła skargę na postanowienie WINB w K. z dnia 12 września 2013 r. i zarzuciła, że organ w nieuzasadniony sposób powołał się na to, że sprawa legalności budowy przyłącza wodociągowego była już badana, co stanowi przesłankę do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Skarżąca wskazała, że legalność przebudowy instalacji wodociągowej była już badana, lecz nie badano legalności przebudowy przyłącza. W odpowiedzi na skargę WINB w K. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Referendarz sądowy WSA w Krakowie postanowieniem z dnia 5 grudnia 2013 r. zwolnił skarżącą od kosztów sądowych i ustanowił dla niej radcę prawnego. Pełnomocnik skarżącej na rozprawie w dniu 18 lutego 2014 r. sprecyzował skargę, zarzucając zaskarżonemu postanowieniu naruszenie art. 63 § 2, art. 7, art. 77 oraz art. 61a § 1 kpa. Pełnomocnik podkreślił, że organy administracji dokonały błędnej interpretacji przedmiotu sprawy administracyjnej, której dotyczył wyrok WSA w Krakowie z dnia 30 czerwca 2010r sygn. akt II SA/Kr 475/10. Zdaniem pełnomocnika sprawa ta dotyczyła przebudowy instalacji wodociągowej, a nie przebudowy przyłącza. Ponadto pełnomocnik wniósł o przyznanie kosztów pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu, oświadczając, że nie zostały one opłacone w całości ani w części. Prokurator Prokuratury Rejonowej [...] pozostawił rozstrzygnięcie do uznania Sądu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "ppsa". Orzekanie - w myśl art. 135 ppsa - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję, uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co wynika z art. 145 § 1 pkt 1 ppsa. Skarga skutkuje uchyleniem zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji. Stosownie do art. 61a § 1 kpa, gdy żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis ten przewiduje zatem dwie przesłanki uzasadniające odmowę wszczęcia postępowania w sytuacji, gdy do organu administracji publicznej zostanie wniesione tego rodzaju żądanie. Pierwsza z tych przesłanek ma miejsce w sytuacji, gdy żądanie wszczęcia postępowania pochodzi od osoby niebędącej stroną postępowania. Natomiast druga ma miejsce w sytuacji, gdy postępowanie administracyjne nie może zostać wszczęte przez organ z innych uzasadnionych przyczyn. W kontrolowanym postępowaniu organy administracji odmówiły wszczęcia postępowania na wniosek skarżącej z dnia 8 lipca 2013 r., powołując się na drugą z opisanych wyżej przesłanek. Zdaniem organów nadzoru budowlanego przedmiot postępowania wszczętego na wniosek skarżącej pokrywałby się z przedmiotem postępowania administracyjnego zakończonego decyzją WINB w K. z dnia 20 stycznia 2010 r., a następnie skontrolowaną przez WSA w Krakowie (wyrok z dnia 30 czerwca 2010 r. sygn. akt II SA/Kr 475/10) i NSA (wyrok z dnia 1 marca 2012 r. sygn. akt II OSK 2414/10). Skoro zaś kontrola ze strony sądów administracyjnych nie doprowadziła do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji WINB w K. z dnia 20 stycznia 2010 r., to wszczęcie postępowania w tym samym przedmiocie było, zdaniem organów, niedopuszczalne, a wydana w tych okolicznościach decyzja byłaby dotknięta wadą nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 3 kpa. Jednakże w ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie stan faktyczny ww. spraw nie uprawniał organów do odmowy wszczęcia postępowania na wniosek skarżącej z dnia 8 lipca 2013 r. Zaznaczyć trzeba, że o tożsamości sprawy administracyjnej można mówić wyłącznie wówczas, gdy w sprawie występują te same podmioty oraz dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym sprawy. Tymczasem zaskarżone postanowienie WINB w K. oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji opierały się na błędnym odczytaniu przedmiotu postępowania zakończonego decyzją WINB z dnia 20 stycznia 2010 r. Z uzasadnienia wyroku WSA w Krakowie z dnia 30 czerwca 2010 r. sygn. akt II SA/Kr 475/10 wyraźnie bowiem wynika, że decyzja WINB w K. z dnia 20 stycznia 2010 r. umarzała postępowanie administracyjne, którego przedmiotem była "wyłącznie przebudowa instalacji wodociągowej" w budynku mieszkalnym nr [...] w S.. W aktach tamtego postępowania pojawił się wątek zgłoszenia przebudowy przyłącza wodociągowego przez T. i J. S., lecz rozstrzygnięcia organów obu instancji jednoznacznie wskazują, że przedmiotem postępowania była przebudowa instalacji wodociągowej, zaś kwestia przebudowy przyłącza wodociągowego pozostawała poza zakresem tego postępowania i została wspomniana jedynie ubocznie przy opisie zgromadzonych w sprawie dokumentów. Także WSA w Krakowie w uzasadnieniu wyroku, utrzymanego następnie w mocy przez NSA, wskazał, że przedmiotem kontrolowanego przez Sąd postępowania administracyjnego były "roboty budowlane polegające na przebudowie instalacji wodociągowej wykonane bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę". Dalsze rozważania prawne WSA w Krakowie również to potwierdzają, ponieważ Sąd odnosi stosowne przepisy Prawa budowlanego do robót budowlanych polegających na przebudowie instalacji wodociągowej, a kwestia przebudowy przyłącza wodociągowego pozostawała poza kontrolą Sądu. W związku z powyższym należy uznać, że kontrolowane w niniejszej sprawie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania błędnie powoływały się na to, że przedmiot wniosku M. B. z dnia 8 lipca 2013 r. pokrywał się z przedmiotem postępowania administracyjnego zakończonego decyzją WINB w K. z dnia 20 stycznia 2010 r. Ta bowiem decyzja dotyczyła przebudowy instalacji wodociągowej w budynku [...] w S. na działce nr [...], a we wniosku z dnia 8 lipca 2013 r. skarżąca domagała się, by organy nadzoru budowlanego dokonały kontroli zgodności z prawem przebudowy przyłącza wodociągowego. Oczywistym jest, że pojęcia instalacji wodociągowej w budynku oraz przyłącza wodociągowego nie pokrywają się. Stosownie bowiem do art. 2 pkt 6 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2006 r. nr 123, poz. 858 ze zm.) przyłącze wodociągowe oznacza odcinek przewodu łączącego sieć wodociągową z wewnętrzną instalacją wodociągową w nieruchomości odbiorcy usług wraz z zaworem za wodomierzem głównym. Przytoczona definicja ustawowa wyraźnie odróżnia więc przyłącze wodociągowe od wewnętrznej instalacji wodociągowej w nieruchomości. Tym samym należy uznać, że nie pokrywały się przedmioty postępowania zakończonego decyzją WINB w K. z dnia 20 stycznia 2010 r. oraz wniosku skarżącej z dnia 8 lipca 2013 r. Błędnie więc organy nadzoru budowlanego uznały, że żądanie M. B. zawarte we wniosku z dnia 8 lipca 2013 r. dotyczy sprawy, która została już ostatecznie rozstrzygnięta. Trafnie zatem zarzucono w skardze naruszenie art. 61a ust. 1 kpa oraz art. 7 i art. 77 § 1 kpa. To zaś naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ skutkowało odmową wszczęcia postępowania w sytuacji, gdy przedmioty postępowania zakończonego decyzją WINB w K. z dnia 20 stycznia 2010 r. oraz wniosku skarżącej z dnia 8 lipca 2013 r. się nie pokrywały. Uchylenie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego sprawia, że przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organy zobowiązane będą do potraktowania wniosku M. B. z dnia 8 lipca 2013 r. jako żądania zbadania zgodności z prawem przebudowy przyłącza wodociągowego do budynku nr [...] w S.. Ocena ta będzie oczywiście wymagała wszczęcia postępowania i przeprowadzenia w stosownym zakresie postępowania wyjaśniającego (zgodnie z wymogami art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa), a następnie wydania rozstrzygnięcia zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. W związku z powyższym orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" oraz art. 135 ppsa.