II SA/Kr 1423/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Niecikowski (spr.) Sędziowie : Sędzia WSA Krystyna Daniel Sędzia WSA Renata Czeluśniak Protokolant : Teresa Jamróz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia 21 września 2010 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję. II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz strony skarżącej Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...] kwotę 740 zł (słownie: siedemset czterdzieści złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...].07.2009 r. (znak [...]) Starosta S. działając na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7.07.1994 r. Prawo Budowlane (tj. Dz.U.z2006r. nr. 156 poz. 1118 z późn.zm. - zwanej dalej Prawem Budowlanym z 1994 r. - obecnie tj. Dz.U. z 2010 nr.243 poz.1623 ) odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego, zbiornika ścieków, na działce ewid. nr 1 położonej w S. , podnosząc w uzasadnieniu co następuje. 1. W dniu 27.05.2009 r. M. i A.P. , wystąpili z wnioskiem o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, dołączając do wniosku dokumenty wymagane przepisami Prawa budowlanego. Z załączonego oświadczenia o możliwości połączenia działki z drogą publiczną z dnia 25.05.2009r, wydanego przez Wydział Inwestycji, Drogownictwa i Rozwoju tut. Starostwa, wynika, że: działka nr 1 położona w miejscowości S. ma możliwość połączenia z drogą publiczną powiatową nr [...] poprzez dz. ew. nr 2 stanowiącą służebność drogi pasem drożnym trzy i pół metra szerokim biegnącym przez dz. ew. nr 2 począwszy od drogi, następnie jej północno-zachodnim skrajem przy granicy z dz. ew. nr 3 ; działką nr 4 stanowiącą własność Gminy S. z przeznaczeniem na drogą powszechnego korzystania, oraz istniejącą na terenie Skarbu Państwa w zarządzie PGL LP Nadleśnictwo S. drogą do terenów rolnych (dz. ewid. 5; 6 ; 7; 8 ; 9 i 10 ). Inwestor dołączył do wniosku akt notarialny Rep. [...], potwierdzający prawo przejazdu po działce ewid. nr. 2 . 2. Zdaniem organu inwestor nie wylegitymował się dostępem do drogi publicznej, zgodnie z art. 2 pkt 14 ustawy z dnia 27. 03 .2003 r., o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, mówiącym, że przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć: bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. W ocenie organu, PGL LP Nadleśnictwo S. , nie udzielił inwestorowi prawa przejazdu do swojej nieruchomości jako działki budowlanej, stojąc na stanowisku, że na podstawie art. 29 ustawy z dnia 28.09.1991 r. O lasach (Dz.U.05.45.435), właściciele są uprawnieni do przejazdu i mają możliwość dojazdu do niezabudowanej nieruchomości oznaczonej numerem 1 w S. , po istniejącej na terenie Skarbu Państwa w zarządzie PGL LP Nadleśnictwo S. (dz. ewid. 5 ; 6 ; 7 ; 8 ; 9 i 10 ), drodze do terenów rolnych. Odwołanie M. i A.P. zostało uwzględnione i Wojewoda decyzją z dnia [...].09.2010 r., (znak: [...] uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ l instancji. W uzasadnieniu wskazano, że : l. Projektowany budynek jest zlokalizowany na działce nr 1 w S. , na której obowiązują ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy S. -wieś S. Wg miejscowego planu działka nr 1 leży na obszarze jednostki strukturalnej o symbolu [...], która zgodnie z § 7 miejscowego planu jest przeznaczona pod tereny mieszkaniowe. W ustaleniach miejscowego planu nie wyjaśniono w jaki sposób osiedle M. jest połączone z drogami publicznymi. Do dokumentacji projektowej dołączono warunki przyłączenia do sieci wodociągowej i sieci energetycznej. Projektant, do projektu budowlanego dołączył oświadczenie o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami i zasadami wiedzy technicznej. Projektant legitymuje się aktualnym na dzień złożenia wniosku o pozwolenie na budowę wpisem do Izby Inżynierów Budownictwa oraz posiada uprawnienia do projektowania architektury mieszkaniowej. Projekt budowlany budynku mieszkalnego spełnia wymogi wynikające z art. 34 ust. 3 Prawa budowlanego w zakresie projektu budowlanego. II . Inwestor przedłożył pismo PGL LP Nadleśnictwo S. z dnia 25 marca 2009 r. zawierające informację, że właściciele dz. ew. 1 położonej w S. , są uprawnieni do przejazdu po istniejącej drodze znajdującej się na terenie działek nr 5 , 6 , 7 , 8 , 9 , 10 należących do Skarbu Państwa w zarządzie PGL LP Nadleśnictwo S. do terenów rolnych. Inwestor przedłożył również pismo wydane przez Starostwo w S. z dnia 25 maja 2009 r., które zawiera informację, że działka nr 1 należąca do inwestorów ma możliwość połączenia z drogą publiczną powiatową nr [...] . W dalszej części tego pisma wyszczególnione są działki, którymi to połączenie zdaniem Starostwa winno przebiegać, tj. nr: 2 , 2 - działki prywatne, 4 - która stanowi drogę wewnętrzną należącą do Gminy oraz 5 , 6 , 7 , 8 , 9 i 10 pozostające w zarządzie PGL LP Nadleśnictwo S. III. Zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy o lasach, ruch pojazdem silnikowym, zaprzęgowym i motorowerem w lesie dozwolony jest jedynie drogami publicznymi, natomiast drogami leśnymi jest dozwolony tylko wtedy, gdy są one oznakowane drogowskazami dopuszczającymi ruch po tych drogach, zatem dla sprawy nie ma znaczenia czy działka nr 1 położona w S. w osiedlu M. jest rolna czy zabudowana. PGL LP Nadleśnictwo S. nie wyjaśniło w swych pismach, czy wskazana droga dojazdowa jest oznakowana w sposób dopuszczający ruch na tej drodze. Jeżeli wskazana droga przebiegająca działkami nr 5 , 6 , 7 , 8 , 9 i 10 pozostającymi w zarządzie PGL LP Nadleśnictwo S. , jest oznakowana drogowskazami dopuszczającymi ruch po tej drodze, to wówczas należy uznać, że obsługa komunikacyjna dla działki przewidzianej pod zabudowę jest ustawowo zagwarantowana, co wynika z art. 29 ustawy o lasach. IV. Reasumując, organ l instancji nie wyjaśnił jak oznakowana jest droga przebiegająca po terenach leśnych, czy może ona zapewnić obsługę komunikacyjną projektowanej inwestycji, czy informacje zawarte w pismach PGL LP Nadleśnictwo S. nie stanowią oświadczenia o którym mowa w art. 34 ust. 3 pkt 3b Prawa budowlanego lub czy z treści art. 29 ustawy o lasach nie wynika prawo do korzystania z drogi na cele włączenia działki nr 1 w S. do drogi publicznej. V. Organ odwoławczy uznał, że sprawa inwestycji na działce nr 1 w S. wymaga wyjaśnienia w znacznej części, z tego względu należało uchylić skarżoną decyzję i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organu l instancji. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję wniosło Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe Nadleśnictwo S. i nie precyzując zarzutów wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu podniesiono, że: A. ustawa o lasach wyraźnie w art. 29 - określa jaki i na jakich zasadach dopuszczony jest ruch w lesie. Wojewoda dokonał nieuprawnionej interpretacji rozszerzającej przepisu art. 29 ustawy o lasach argumentując, że dla rozstrzygnięcia sprawy dostępu do drogi publicznej nie ma znaczenia, czy działka nr 1 położona w S. w osiedlu M. jest rolna, czy zabudowana zestawiając m.in. jego treść z przepisem art. 2 pkt.14 ustawy z dnia 27.03.2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym interpretując dostęp do drogi publicznej poprzez wskazanie, iż jest on zapewniony, gdy drogi leśne są oznakowane drogowskazami dopuszczającymi ruch pojazdów silnikowych. B. organ odwoławczy dokonał błędnej interpretacji, gdzie podobieństwo znaczeniowe obu przepisów (art. 29 ustawy o lasach i art. 2 pkt.14 ustawy z dnia 27.03.2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ) przedłożono ponad intencję ustawodawcy. Wojewoda skoncentrował się na pojęciu "obsługi komunikacyjnej" zamiast zdefiniowanym w art. 2 pkt.14 ustawy z dnia 27.03.2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym pojęciu "dostępu do drogi publicznej". C. Nie można twierdzić, że okoliczność istnienia drogi leśnej nie oznaczonej lub oznaczonej w taki, czy inny sposób jest spełnieniem wymogu dostępu do drogi publicznej w rozumieniu art. 2 pkt.14 ustawy z dnia 27.03.2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - w konsekwencji umożliwienia na podstawie istnienia "drogowskazów dopuszczających ruch" zabudowania jakichkolwiek nieruchomości. Inwestorom przysługuje na podstawie art. 29 ustawy o lasach prawo dojazdu po terenach leśnych Skarbu Państwa do nieruchomości rolnej niezależnie czy droga leśna po której ruch ten się odbywa jest zaopatrzona w jakiekolwiek oznaczenia, lecz z całą pewnością nie posiadają "dostępu do drogi publicznej", gdyż przedmiotowa droga biegnąca po zarządzanym przez. Nadleśnictwo terenie Skarbu Państwa nie jest drogą publiczną w rozumieniu ustawy, co więcej miejscowy samorząd na podstawie Uchwały Rady Gminy S. nr [...] z dnia 29 stycznia 2009 roku - zał. do pisma tut. Nadleśnictwa z dnia 30.06.2009 roku - nie zainicjował jakichkolwiek kroków celem prawnego uregulowania drogi do Osiedla [...], które w konsekwencji doprowadziłyby do uznania przedmiotowej drogi za drogę publiczną gminną lub publiczną wewnętrzną. Inwestorzy nie uzyskali też służebności gruntowej. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, póz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - zwanej dalej: p.o.p.s.a. (Dz. U. Nr 153, póz. 1270 ze zm.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Trzeba też wskazać, że zgodnie z art. 134 p.o.p.s.a. Sąd nie jest związany granicami skargi i zobowiązany jest do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa, a także przepisów, które powinny znaleźć zastosowanie w sprawie. Skarga jest uzasadniona aczkolwiek nie z powodów w niej wywiedzionych. Można odnieść wrażenie, że skarga polemizuje z poglądami organu II instancji których ten organ nie podnosił. Przedmiotem kontroli Sądu była wydana na podstawie art. 138 § 2 kpa decyzja Wojewody uchylająca decyzję Starosty S. orzekającej na podstawie przepisów art. 35 ust. 3 Prawa Budowlanego z 1994 r, o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego, zbiornika ścieków, na nieruchomości położonej w S. Przedmiotem kontroli Sądu w sprawie niniejszej jest prawidłowe zastosowanie przez Wojewodę art. 138 § 2 kpa. Zarówno w orzecznictwie sądowym jak i doktrynie podniesiono, że art. 138 § 2 kpa, stanowi w istocie wyłom w kodeksowej konstrukcji postępowania odwoławczego. Celem bowiem tego postępowania jest ponowne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej przez organ odwoławczy, a strona tego postępowania ma prawo do merytorycznego załatwienia jej sprawy, rozstrzygniętej zaskarżoną odwołaniem decyzją organu pierwszej instancji. Wynika z tego, że przepis art. 138 § 2 Kodeksu nie powinien być interpretowany rozszerzające. Zgodnie z art. 138 § 2 KPA "organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości lub w części i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ "ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy". Organ odwoławczy może więc, wydać decyzję kasacyjną tylko wówczas, gdy spełnione są przesłanki określone w art. 138 § 2 zdanie pierwsze in fine kpa, tj. wówczas, gdy zdaniem organu odwoławczego organ pierwszej instancji albo nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego lub przeprowadzone przez ten organ postępowanie wyjaśniające nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy i brak jest podstaw do zastosowania w postępowaniu odwoławczym art. 136 kpa, tj. przeprowadzenia przez organ odwoławczy dodatkowego, uzupełniającego postępowania dowodowego. Przy czym organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej powinien wskazać przyczyny niezastosowania art. 136 kpa. Tak więc kompetencja organu odwoławczego do podejmowania decyzji kasacyjnych jest wyraźnie ograniczona przesłankami ustawowymi. Przyczyny, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej tym przepisem, winny przy tym znaleźć jednoznaczny wyraz w uzasadnieniu decyzji (art. 107§1 i 3 kpa). Organ odwoławczy uchylając decyzje organu l instancji i przekazując do ponownego rozpatrzenia przez organ l instancji, stanął na stanowisku, że organ ten "nie wyjaśnił jak oznakowana jest droga przebiegająca po terenach leśnych, czy może ona zapewnić obsługę komunikacyjną projektowanej inwestycji, czy informacje zawarte w pismach PGL LP Nadleśnictwo S. nie stanowią oświadczenia o którym mowa w art. 34 ust. 3 pkt 3b Prawa budowlanego lub czy z treści art. 29 ustawy o lasach nie wynika prawo do korzystania z drogi na cele włączenia działki nr 1 w S. do drogi publiczne/'. W żadnym wypadku nie można podzielić poglądu, że nie wyjaśnienie powyższych okoliczności decyduje o tym, że "sprawa inwestycji na działce nr 1 w S. wymaga wyjaśnienia w znacznej części,..." co uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Uchylenie decyzji powoduje, tylko zwłokę w postępowaniu co narusza ogólną zasadę postępowania administracyjnego wyrażona w art. 12 kpa. Na marginesie Sąd w sposób niewiążący pragnie zwrócić uwagę, że nieruchomość stanowiąca przedmiot wniosku o wydanie pozwolenia na budowę - na skutek ustanowionych służebności ma połączenie - z dz.ewid. 4 . Z wypisu z rejestru gruntów (k. [...] akt administracyjnych) wynika, że jest to "droga powszechnego korzystania wsi S". Nie wiadomo czy jest to droga publiczna (gminna) w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r., o drogach publicznych (tj. Dz.U.z 2007 nr. 19 póz. 115). Gdyby tak było rozważać można - czy nieruchomości skarżących nie ma połączenia z drogą publiczną. Natomiast zgodnie z art. 7 ust.1 pkt. 2) ustawy z dnia 8 marca 1990 r., o samorządzie gminnym do zadań własnych gminy należy zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty co obejmuje m.in. sprawy gminnych dróg, ulic, mostów, placów oraz organizacji ruchu drogowego. Nie wydaje się możliwe aby Gmina mogła podjąć uchwałę o zaliczeniu drogi leśnej do kategorii dróg gminnych wszak wydaje się niesporne, że opisane w sprawie drogi leśne przebiegają po gruntach stanowiących własność Skarbu Państwa ale do jej obowiązków należy podjęcie kroków do takiej organizacji ruchu aby jej nieruchomości stanowiące "drogi powszechnego korzystania wsi S. " - miały połączenie z siecią dróg publicznych różnych kategorii tym bardziej jeszcze - jak to ustala organ II instancji - projektowany budynek jest zlokalizowany na działce nr 1 w S. , która wg. obowiązującego planu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy S. - leży na obszarze jednostki strukturalnej o symbolu [...], która zgodnie z § 7 miejscowego planu jest przeznaczona pod tereny mieszkaniowe. A w ustaleniach miejscowego planu nie wyjaśniono w jaki sposób osiedle M. - w którym jest położona działka skarżących - jest połączone z drogami publicznymi. Powyższe okoliczności mogą być jednak wyjaśnione w toku postępowania odwoławczego. W tym stanie rzeczy skoro dokonana kontrola sądowa wykazała, że zaskarżona decyzja narusza prawo na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit."c" oraz 200 p.o.p.s.a orzeczono jak w sentencji.