II SA/Kr 1423/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Joanna Tuszyńska SWSA Agnieszka Nawara – Dubiel (spr.) SWSA Monika Niedźwiedź po rozpoznaniu w dniu 11 stycznia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi O. z siedzibą w W. na postanowienie Wojewody Małopolskiego z dnia 6 września 2023 r. znak WI-I.7840.17.5.2022.PI w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania skargę oddala. II SA/Kr 1423/23 UZASADNIENIE Starosta Miechowski postanowieniem z dnia 26 kwietnia 2022 r., znak: BA.6740.391.2020, wydanym na podstawie art. 149 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., dalej: "k.p.a."), odmówił wznowienia - zakończonego ostateczną decyzją z dnia 29 września 2020 r. - postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę stacji instalacji radiokomunikacyjnej O. S.A. w postaci stalowej wieży kratowej h=50.48 m (wraz ze sztycą odgromową do 53,00 m) na fundamencie żelbetowym wraz z instalacją sześciu anten sektorowych i urządzeń radiowych na wys. 46,0 m n.p.t. oraz szaf technicznych na ramie stalowej posadowionej na płycie u podstawy wieży z wewnętrzną linią zasilającą, utwardzeniem i ogrodzeniem terenu na działce nr [...] w obrębie ewidencyjnym K. gm. K. - na żądanie L. S.. Wojewoda Małopolski postanowieniem z dnia 6 września 2023 r., znak: WI-I.7840.17.5.2022.PI, wydanym na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 144 k.p.a. oraz art. 80 ust. 1 pkt 2, art. 81 ust. 1 i art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2023 r. poz. 682 ze zm., dalej: "u.p.b.") po rozpatrzeniu zażalenia L. S., orzekł kasatoryjnie. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał najpierw, że z art. 149 § 2 k.p.a. wynika, że badanie, czy zachodzą wskazane w podaniu zwierającym żądanie wszczęcia postępowania wznowieniowego podstawy wznowienia postępowania jest niedopuszczalne przed wydaniem postanowienia o wszczęciu postępowania. Tymczasem organ pierwszej instancji wskazał w uzasadnieniu: "Ponowna weryfikacja akt sprawy pozwala stwierdzić, że ponad wszelka wątpliwość nie zachodzi żadna z okoliczności o których mowa w cytowanych wyżej punktach 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7 i 8 [...]. Reasumując postępowanie wstępne stwierdzono, że nie zachodzi spełnienia kryterium podmiotowości wniosku (nie pochodzi od strony postępowania) i jego przedmiotowości (nie zawiera żadnych przesłanek określonych w art. 145 § 1 k.p.a.) dlatego też organ zobligowany jest do wydania postanowienia o odmowie wznowienia postępowania". Następnie organ odwoławczy wskazał, że stanowisko organu pierwszej instancji co do legitymacji materialnoprawnej wnioskodawczyni jest przedwczesne, bo przyjęte z naruszeniem naczelnych zasad postępowania administracyjnego. Organ pierwszej instancji wskazał bowiem: "W tych okolicznościach (przy braku wyjaśnień stron) na potrzeby dalszego postępowania przyjęto, że sprawa: zostanie rozpatrzona na wniosek P. L. S. działającej przez pełnomocnika P. Z. G. w odniesieniu do działki o nr ewid. [...] w obrębie ewidencyjnym K. gm. K. . Przyjęte odniesienie wniosku o wznowienie postępowania do konkretnej nieruchomości działki ewidencyjnej, zostało dokonane na podstawie treści odrębnego, samodzielnego wniosku P. S. z dnia 29.04.2021 r. w którym jednoznacznie podano ten numer ewidencyjny tj. – [...] w K. , gmina K. [...]. Jak wynika z prowadzonej przez Wydział Geodezji tut. Starostwa ewidencji gruntów właścicielem działki o nr ewidencyjnym [...] w K. , gmina K. czyli nieruchomości sąsiadującej z działką na której prowadzona jest budowa - nie jest Pani L. S.. Działka ta jest własnością innej osoby". Organ odwoławczy zwrócił uwagę na to, że L. S., reprezentowana przez pełnomocnika Z. G., w piśmie z dnia 21 kwietnia 2021 r. skierowanym do organu pierwszej instancji wskazała: "Ja, L. S. jestem jedyna właścicielka nieruchomości działki o numerze ewidencyjnym [...]. Działka ta prawie w całości będzie podlegała stałemu oddziaływaniu inwestycji w postaci stacji bazowej telefonii komórkowej O. (patrz załącznik nr 1 – mapka w skali 1:1000 stanowiąca załącznik nr 3 do "analiza i wyniki analizy do decyzji o lokalizacji celu publicznego)". O ile prawdą jest, że L. S. na dzień wniesienia podania i na dzień wydania postanowienia przez organ pierwszej instancji nie była właścicielem, użytkownikiem wieczystym lub zarządcą nieruchomości o nr [...] (KW nr [...]), to organ pierwszej instancji nie zauważył, że w piśmie z dnia 21 kwietnia 2021 r. występuje wewnętrzna sprzeczność co do określenia nieruchomości podlegającej oddziaływaniu przedmiotowej inwestycji. Z jednej bowiem strony wnioskodawczyni wskazuje, iż jest jedynym właścicielem działki nr [...], a w załączniku zaznacza obszar określony jako działka nr [...]. Skoro więc z KW nr [...] wynika, że właścicielem działki nr [...] wnioskodawczyni, to organ pierwszej instancji prowadził postępowanie wyjaśniające pobieżnie, tj. nie ustalił numeru działki, która znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji i nie zwrócił uwagi na przysługujący do niej tytuł prawny wnioskodawczyni. Na koniec organ odwoławczy informacyjnie przytoczył art. 28 k.p.a. i wyjaśnił, że w każdej sprawie określenie przymiotu strony i interesu prawnego należy traktować indywidualnie. Opisane wyżej postanowienie zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie O. S.A. z siedzibą w Warszawie, zarzucając mu: - naruszenie art. 138 § 2 w związku z art. 145 par. 1 pkt. 4 k.p.a. wobec błędnego przyjęcia, iż istnieje podstawa do orzeczenia kasatoryjnego; - naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. przez niedokonanie pełnej analizy materiału dowodowego sprawy; - naruszenie art. 16 § 1 k.p.a. przez naruszenie zasady trwałości decyzji administracyjnej; - naruszenie art. 28 k.p.a. przez jego błędne zastosowanie oraz przyjęcie, że kwestia ustalenia strony postępowania znajduje swoją podstawę prawną w przepisach k.p.a., a nie art. 28 ust. 3 u.p.b. jako lex specialis w odniesieniu do decyzji o pozwolenia na budowę; - pominięcie art. 28 ust. 2 u.p.b., na podstawie którego winien być ustalony krąg stron postępowania. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że odmowa wznowienia postępowania może być uzasadniona również tym, że z twierdzeń strony można w oczywisty sposób wyprowadzić wniosek o braku związku przyczynowego między wskazaną podstawą wznowienia a treścią dotychczasowej decyzji. Do ustalania stron postępowania o pozwolenie na budowę ma zastosowanie art. 28 ust. 2 u.p.b. jako lex specialis dla art. 28 k.p.a. Określenie obszaru oddziaływania obiektu jest podstawowym obowiązkiem projektanta (art. 20 ust. 1 pkt 1c u.p.b.), a poczynione przez niego ustalenia dają podstawę do stwierdzenia, że brak jest oddziaływania obiektu poza obszar działki, na której posadowiona jest stacja. W ocenie skarżącego organowi pierwszej instancji nie sposób zarzucić nieprawidłowego ustalenia kręgu stron postępowania, skoro to ustalenie nastąpiło zgodnie z treścią art. 28 ust. 2 u.p.b. W oparciu o te zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zasądzenie kosztów postępowania wg norm przewidzianych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym, bowiem zgodnie z art. 119 pkt 3 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm.) - dalej określanej, jako "p.p.s.a." - sprawa może być rozpoznana w tym trybie, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie, na które służy zażalenie. Do tej właśnie kategorii należy zaskarżone w niniejszej sprawie postanowienie, a zatem sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, bez wyznaczania rozprawy. Stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" - "c" p.p.s.a. kontrola sądowa działalności administracji publicznej sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji lub postanowień z obowiązującymi przepisami prawa materialnego, jak i przepisami proceduralnymi. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zaskarżone postanowienie jest prawidłowe. Wznowienie postępowania to jeden z nadzwyczajnych trybów przewidzianych przepisami kodeksu postępowania administracyjnego, obejmujące kontrolę już wcześniej wydanej decyzji ostatecznej (i niektórych postanowień). Jest to tryb mocno sformalizowany: jego wszczęcie wymaga spełnienia ściśle określonych w art. 145 – 145b k.p.a. przesłanek wznowienia, a wniosek musi zostać złożony w terminie wynikającym z art. 148 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania (§ 1). Termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji (§ 2). Zgodnie z art. 145 § 1 k.p.a., w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli: 1) dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe; 2) decyzja wydana została w wyniku przestępstwa; 3) decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27; 4) strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu; 5) wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję; 6) decyzja wydana została bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu; 7) zagadnienie wstępne zostało rozstrzygnięte przez właściwy organ lub sąd odmiennie od oceny przyjętej przy wydaniu decyzji (art. 100 § 2); 8) decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione. Postępowanie w sprawie wznowienia postępowania administracyjnego jest dwuetapowe. W pierwszym etapie organ bada, czy wniosek o wznowienie wniosła strona w rozumieniu art. 28 k.p.a., czy wskazano w nim ustawowe przesłanki wznowienia, o których mowa w art. 145 § 1, art. 145a § 1 i 145b § 1 k.p.a., a także czy dotyczy ono decyzji ostatecznej oraz czy zostało wniesione w terminie określonym w art. 148 k.p.a. Dopiero pozytywne ustalenia w tym zakresie, uzasadniają wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania administracyjnego, które rozpoczyna drugi etap postępowania wznowieniowego i stanowi podstawę do przeprowadzenia postępowania, co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 1 i 2 k.p.a.). W przypadku jednak gdy wniosek o wznowienie postępowania nie wskazuje przesłanek wznowieniowych, czy też w sytuacji, gdy wnioskujący nie zachował terminu na złożenie wniosku o wznowienie postępowania, organ jest zobligowany do wydania postanowienia o odmowie wznowienia postępowania, zgodnie z art. 149 § 3 k.p.a. W niniejszej sprawie organ I Instancji jako pretekst do odmowy wznowienia postępowania podał, że L. S. wskazała, że przymiot strony wywodzi z tytułu prawnego do działki nr [...] (KW nr [...]), tymczasem właścicielem tej działki jest A. S. (k. 14 akt adm.) Była to oczywista omyłka literowa – w rzeczywistości L. S. wskazywała na działkę nr [...], co jednoznacznie wynika z załącznika do pisma skarżącej z dnia 21 kwietnia 2021 r. (k. 7akt adm.) Załącznik ten to kopia mapy stanowiącej załącznik do nr 3 do decyzji o warunkach zabudowy, na którym skarżąca zaznaczyła działkę nr [...] kolorem zielonym. Jeśli organ miał wątpliwości czy chodzi o działkę zaznaczoną zielonym kolorem na mapie ([...]), czy też wskazaną w piśmie ([...]), to winien był wezwać skarżącą do jednoznacznego wskazania właściwego numeru. Wymaga tego art. 7 Kpa. Zarzuty skargi nie są uzasadnione. Zgodnie z utrwalonym i jednolitym orzecznictwem sądów administracyjnych, w sytuacji gdy wniosek o wznowienie postępowania opiera się o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i zawiera stwierdzenie, że składający to podanie podmiot uważa, że przysługiwał mu przymiot strony w postępowaniu, w którym został pominięty, to weryfikacja tych twierdzeń następuje w następnej fazie postępowania prowadzonej po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania. Jak słusznie wskazał organ II Instancji, Starosta dość pobieżnie przeprowadził postępowanie zmierzające do wyjaśnienia z jakiego tytułu skarżąca twierdzi, że powinna była być stroną postępowania administracyjnego, a to czy stroną tą powinna być czy też nie, nie jest tak oczywiste jak chce strona skarżąca. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ ustali tytuł prawny do nieruchomości skarżącej i jeśli z treści księgi wieczystej [...] nadal będzie wynikało, że właścicielem działki [...] jest L. S., organ będzie obowiązany wznowić postępowanie, a następnie prowadzić je dalej zgodnie z obowiązującymi przepisami. Jak wynika z powyższego wszystkie zarzuty skargi okazały się bezzasadne, zatem podlegała ona oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.