II SA/Kr 1424/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariusz Kotulski (spr.) Sędziowie: WSA Ewa Rynczak WSA (del.) Robert Sawuła Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 kwietnia 2007 r. sprawy ze skargi A.B. i K.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2004 r. Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana do momentu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Na wniosek inwestorów – K.B. i A.B. Wójt Gminy J. decyzją z dnia [...].06.1998r., znak: [...] ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu działek nr "1", "2", "3" w Z. na cele realizacji budynku mieszkalnego. Organ uznał, że wniosek inwestorów zgodny jest z obowiązującym ówcześnie miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy J. Od przedmiotowej decyzji wniósł sprzeciw z dnia 26.06.2003r. Prokurator Rejonowy w N. zarzucając, iż wydana została niezgodnie z ustaleniami miejscowego planu. Po wszczęciu z urzędu postępowania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. decyzją z dnia [...].03.2004r., znak: [...] stwierdziło nieważność decyzji Wójta Gminy J. z dnia [....].06.1998r. znak:[...] w sprawie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. W uzasadnieniu Kolegium stwierdziło, iż sprzeciw był uzasadniony, bowiem wydanie decyzji nastąpiło z naruszeniem prawa. Zgodnie z obowiązującym ówcześnie miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy J., zatwierdzonym Uchwałą Nr [...] Rady Gminy J. z dnia [...].04.1993r., przedmiotowe działki - według ustaleń Kolegium - wchodziły w skład terenu o symbolu "E2Z", stanowiącego strefę użytków rolnych o szczególnym znaczeniu ekologicznym, a nie jak bezpodstawnie ustalił organ wydający decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w skład terenu o symbolu A3MRJ przeznaczonym na utrzymanie i rozwój funkcji mieszkalnictwa. W postępowaniu dowodowym dokonano porównania uwierzytelnionej kopii planu miejscowego, (tekst i rysunek w skali 1:10.000) z mapą stanowiącą załącznik do zaskarżonej decyzji oraz z mapą ewidencyjną. Porównanie tych dokumentów wykazało, że objęta decyzją działka położona jest w terenie oznaczonym w planie miejscowym symbolem "E2Z", stanowiącym użytki rolne w strefie o szczególnym znaczeniu ekologicznym, a nie w terenie "A3 MRJ", jak bezpodstawnie ustalił organ orzekający w sprawie. Fakt ten potwierdził nadto Zastępca Wójta Gminy J. w piśmie procesowym z dnia 21 listopada 2003r. znak:[...] nadesłanym do Kolegium po wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Wyjaśniono także, że w rozpatrywanej sprawie nie jest możliwe rozstrzygnięcie przewidziane przepisem art.158 §2 k.p.a. tzn. stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa - bez stwierdzenia jej nieważności. Rozstrzygnięcie takie jest bowiem dopuszczalne jedynie wówczas, gdy zachodzi okoliczność określona przepisem art.156 §1 pkt 2, tzn. gdy organ nie może stwierdzić wydania decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Nie może być w rozpatrywanej sprawie przyjęta teza, że decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne, bowiem skutkiem takim nie jest nawet fakt wybudowania obiektu stanowiącego przedmiot decyzji. Poinformowano również stronę, że jeżeli wskutek stwierdzenia nieważności decyzji poniosła szkodę, służy jej roszczenie o odszkodowanie od organu, który wydał decyzję z naruszeniem przepisu art.156 §1 pkt 2 K.p.a. Pismem z dnia 27.04.2004r. z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy zwrócili się do SKO A.B. i K.B. Inwestorzy wnieśli o uchylenie decyzji SKO z dnia [...].03.2004r., a swoje racje uzasadnili faktem, że budynek został wybudowany i zamieszkany, zaś w nowym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy, działki znajdują się - jak podają - w obrębie terenu budowlanego. Jednocześnie również Zastępca Wójta Gminy J. pismem z dnia 26.04.2004r. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie przedmiotowej sprawy. W piśmie tym wskazano, że materiał planistyczny (rysunek planu miejscowego), którym dysponował organ wydający kwestionowaną obecnie decyzję, był w złym stanie, nie pozwalającym na dokładną identyfikację położenia objętej wnioskiem nieruchomości w stosunku do ustaleń planu miejscowego. Ponadto duża różnica skal rysunku planu (1:10.000) i mapy ewidencyjnej (1:1000, 1:2000, 1:2880 itp.) powodowała, że błąd w ustaleniu położenia działki może sięgać rzędu kilkunastu, a w skrajnym przypadku nawet 20-30 m. Na tę okoliczność Wójt Gminy J. przedstawił opracowanie pt. "Ocena dokładności położenia elementów ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy J.". Po ponownym rozpatrzeniu sprawy rozstrzygniętej decyzją z dnia [...].03.2004r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 z późn. zmianami), w związku z art. 40 ust. 1 i art. 46a ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 z późn. zmianami) - decyzją z dnia [...].07.2004 r., znak:[...] utrzymało w mocy decyzję własną z dnia [...].03.2004r. W uzasadnieniu Kolegium podało, że niniejsze postępowanie zostało wszczęte z wniosków o ponowne rozpoznanie sprawy złożonych przez A.B. i K.B. oraz Zastępcę Wójta Gminy J. Kolegium w uzasadnieniu się do argumentów zawartych we wnioskach o ponowne rozpatrzenie sprawy. Przede wszystkim Kolegium stwierdziło, po ponownej analizie materiału dowodowego, że w rozpatrywanym przypadku fakt położenia działek nr "1", "2", "3" w Z. poza terenem przeznaczonym w planie miejscowym do zainwestowania na cele wskazane wnioskiem inwestora - nie budzi wątpliwości. Nie umniejszając wagi przedłożonego opracowania mgr inż. J.M. pt. "Ocena dokładności położenia elementów ogólnego mu zagospodarowania przestrzennego Gminy J.", w którym podkreślony został brak spójności "mapy topograficznej" (jako graficznej bazy rysunku planu) zarówno z mapami ewidencyjnymi, jak i sytuacją terenową (co zdaniem autora opracowania - uzasadniało odpowiednią interpretację ustaleń planu i podejmowanych na jego podstawie rozstrzygnięć, obecnie kwestionowanych) związanej w szczególności bardzo niską kartometrycznością mapy topograficznej 1:10.000 (stanowiącej bazę rysunku planu) pogłębionej wielokrotnym kopiowaniem, zużyciem technicznym oraz kilkakrotną różnicą skali map ewidencyjnych i mapy topograficznej, a także często brakiem odpowiednich punktów odniesienia w sytuacji terenowej - pozwalających na miarę dokładną identyfikację położenia działki na rysunku planu w skali 1:10.000 - Kolegium stwierdziło, po ponownej analizie materiału dowodowego, że w rozpatrywanym przypadku fakt położenia działek nr "1", "2", "3" w Z. poza terenem przeznaczonym w planie miejscowym do zainwestowania na cele wskazane wnioskiem inwestora - nie budzi wątpliwości. Stwierdzić bowiem należy, że uwzględniając nawet mogący wystąpić błąd 20-30 m w identyfikacji położenia działek wnioskodawców w stosunku do rzeczywistego położenia tych działek na rysunku planu - daje to w skali 1: 10 000 wielkość 2-3 mm i nie wpływa w sposób istotny na ustalenie położenia działki poza terenem budowlanym. Nadto - porównanie układu dróg widocznych zarówno na kopii mapy ewidencyjnej 1:2880 jak i kopii rysunku planu miejscowego potwierdza położenie działek wnioskodawców poza terenem budowlanym, tak jak oznaczono na kopii rysunku planu kolorem żółtym. Z-ca Wójta Gminy J. w swym wystąpieniu z dnia 26.04.2004r. wywodził wprawdzie o wykorzystaniu do wydania decyzji zużytej kopii planu miejscowego -jednakże wykorzystana kopia tego planu poświadczona za zgodność z oryginałem nie wykazuje cech zużycia w stopniu, który mógłby spowodować istotny błąd w określeniu położenia działek. Odnosząc się do argumentacji p.p. A. i K. B. - Kolegium stwierdziło, że nie wnosi ona do sprawy istotnych okoliczności, które mogłyby uzasadniać uchylenie wcześniejszej decyzji Kolegium z dnia [...].03.2004r. Postępowanie sądowoadministracyjne w niniejszej sprawie zostało wszczęte na skutek skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargi A. i K. B. z dnia 21.10.2004r. (nadanej przesyłką poleconą w dniu 22.10.2004r. w Urzędzie Pocztowym Z.) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...].07.2004r. W treści skargi wskazano naruszenie przepisu art.75 §1 K.p.a., poprzez błędne ustalenia faktyczne, polegające na odrzuceniu wyjaśnień Wójta Gminy J. Skarżący wyjaśniają przy tym, że ich wniosek o włączenie do terenów budowlanych dziatek nr "1", "2" i "3" w Z. w nowo opracowanym planie miejscowym J. -został przyjęty. Zatem - jak wywodzą skarżący - "obecne" prawo miejscowe jest inne niż w 1998r. A. i K. B., zarzucają że Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie wzięło pod uwagę, że skutkiem decyzji Wójta Gminy J. z dnia [...].06.1998r. jest powstanie "nieodwracalnego skutku prawnego", a powrót do stanu pierwotnego nie jest możliwy. Wobec tego sytuacja prawna "jednostki" (strony) winna być uregulowana inaczej, niż ukształtowana decyzją wydaną z wadami wyliczonymi w art. 156 § 1 K.p.a. W odpowiedzi na skargę organ lI instancji wniósł o jej oddalenie i potrzymał swoje stanowisko oraz argumentacje zastosowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, póz. 1270) wynika, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd ma prawo, a także obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji 'nawet wówczas, gdy taki zarzut nie został podniesiony w skardze. Nie będąc związany granicami skargi, sąd zobowiązany jest do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa, a także wszystkich przepisów, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie. W konsekwencji Sąd uwzględnił skargę aczkolwiek w zasadzie z innych powodów niż te, które podniesione zostały w skardze. Wszczęcie postępowania odwoławczego na wniosek (art. 127 § 3 k.p.a.) może nastąpić jedynie z woli podmiotu, mającego legitymację procesową strony, w rozumieniu art. 28 k.p.a. W orzecznictwie sądowym utrwalony jest pogląd, że organ administracji publicznej, który wydał rozstrzygnięcie w sprawie będącej przedmiotem postępowania administracyjnego nie może być równocześnie stroną tego postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 16 lutego 2005r., sygn. akt OSK 1017/04 wyjaśnił, że rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa. Może być ona, jako osoba prawna - stroną tego postępowania i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy k.p.a. przyznają stronie. Ustawa może jednak organowi jednostki samorządu terytorialnego wyznaczyć rolę organu administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. Wtedy będzie on "bronił" interesu jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. Z tego względu powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, jak również sądowoadministracyjnego. Takie stanowisko jest od lat utrwalone w orzecznictwie sądowym. Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 22 października 1984r., III AZP 5/84, OSNC 1985/7/86 stwierdził, że w ustawowej roli organu nie ma miejsca na własny interes wydającego decyzję, także wówczas, gdy decyzja ta dotyka w jakikolwiek sposób jego praw lub obowiązków. Nie jest stroną w postępowaniu administracyjnym podmiot, któremu z woli ustawodawcy powierzono wydanie decyzji w tym postępowaniu - to teza uchwały Sądu Najwyższego z dnia 4 lutego 1993r. III AZP 35/92. W postanowieniu z dnia 15 października 1990r. SA/Wr 990/90 (ONSA 1990/4/7) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że bez względu na przedmiot sprawy i jego związek z interesem prawnym, gmina nie jest strona postępowania administracyjnego w sprawie indywidualnej z zakresu administracji publicznej, dotyczącej osoby trzeciej, w której decyzje wydaje wójt tej gminy. W związku z tym ani gmina, ani żaden jej organ nie są uprawnione do zaskarżenia do sądu administracyjnego decyzji organu odwoławczego. Pogląd, iż gmina nie jest stroną postępowania, gdy obowiązujące prawo powierza jej kompetencje do rozstrzygania w sprawie, zaprezentowany został także w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 października 2002r. OPK 14/00 (ONSA 2001/1/17). Również w uzasadnieniu uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2003 r. OPS 1/03 stwierdzono, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie administracyjnej wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego czy sądowoadministracyjnego. Stanowisko takie zaprezentował Naczelny Sąd Administracyjny również w postanowieniu z dnia 14 kwietnia 2005 r., sygn. akt OSK 1382/04 (niepublik.). Tymczasem jak wynika z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji postępowanie odwoławcze zostało przeprowadzone przez organ administracji publicznej również na skutek wniosku z dnia 26.04.2004r. o ponowne rozpatrzenie sprawy złożonego przez Zastępcę Wójta Gminy J. Jest to niedopuszczalne. Jak wskazano wyżej organ administracyjny nie jest stroną postępowania administracyjnego i nie może składać środków odwoławczych. Co więcej Zastępca Wójta w ogóle nie jest organem administracyjnym i nie przysługuje mu legitymacja materialna lub procesowa do występowania w przedmiotowej sprawie czy to jako organ administracyjny, w imieniu Gminy, czy tym bardziej indywidualnie jako Zastępca Wójta. Zgodnie z art. 127 § 3 kpa od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy; do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. Powyższy przepis jednoznacznie wskazuje, że prawo remonstrancji przysługuje wyłącznie stronie postępowania administracyjnego, a zatem Gmina J. nie posiadająca przymiotu strony nie mogła wystąpić z przedmiotowym wnioskiem. W świetle przytoczonego wyżej stanowiska orzecznictwa, które Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela, należało uznać, że Zastępca Wójta Gminy J., w sprawie wniosku skarżących, nie był uprawniony do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ostateczną decyzję wydaną w tej sprawie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Podkreślić należy, że w aktach sprawy brak jest części tekstowej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy J. z dnia 30.04.1993r, nr [...], lub nawet wypisu z tego planu dotyczącego obszarów będących przedmiotem tego postępowania - E2Z, A3MRJ. Co więcej brak jest również części graficznej planu zagospodarowania przestrzennego Gminy J. z dnia 30.04.1993r., nr [...], lub nawet wyrysu z tego planu pozwalającego na jednoznaczne stwierdzenie, że działki nr "1", "2" i "3" w Z. objęte były w planie zagospodarowani przestrzennego obszarem E2Z. Nie wynika to w szczególności z zamieszczonych w aktach sprawy wyrysów z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy J. z dnia 30.04.1993r, nr[...] znajdujących się w aktach administracyjnych (k.22 i k. 23). Z wyrysów tych wynika jedynie, że wskazane wyżej działki nie były objęte obszarem A3MRJ miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy J. Nie sposób natomiast ustalić jakim obszarem tego plany były one objęte. Tym samym, mając na uwadze, że w sprawie dwukrotnie orzekało Samorządowe Kolegium Odwoławcze, uznać należy, iż nie został w pełni zgromadzony i oceniony materiał dowodowy w sprawie co stanowi naruszenie art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a. Na koniec podnieść należy, iż pisma Zastępcy Wójta Gminy z 21.11.2003r. i 26.04.2004r. są przykładem i dowodem braku znajomości obowiązującego prawa nawet w stopniu podstawowym. Autor tych pism nie rozumie istoty postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji. Nie ma znaczenia dla przedmiotowego postępowania jakie jest przeznaczenie działek działki nr "1", "2" i "3" w aktualnie obowiązującym planie, lecz jakie było przeznaczenie w planie obowiązującym w momencie wydawania decyzji w.z. i z.t. z 30.06.1998r. i czy planowana inwestycji była zgodna z postanowieniami tego planu. Niczym nieuzasadnione jest twierdzenie, że "interes Gminy ani żadnego z mieszkańców nie został naruszony". W sytuacji, gdy zostanie stwierdzona decyzja wydana przez organ gminy, nastąpi naruszenie zaufania obywateli do organów państwa, zaufania, że działają one na podstawie prawa oraz zaufania do co trwałości i prawidłowości decyzji administracyjnej (obrotu prawnego) - godzi to w interes państwa, gminy i obywateli. Co więcej jeżeli inwestorzy wskutek stwierdzenia nieważności poniosą szkodę i wystąpią o odszkodowanie, to jak słusznie wskazało Kolegium w uzasadnieniu swojej decyzji, stosowne odszkodowanie wypłacić będzie musiała Gmina J. Nie ulega zatem wątpliwości, że wydanie wadliwej decyzji administracyjnej przez Wójta Gminy, narusza w konsekwencji interes mieszkańców i interes Gminy. Podkreślić należy, że Sądowi z urzędu jest znany fakt prowadzenia kilku postępowań o stwierdzenie nieważności decyzji w.z. i z.t. Wójta Gminy J. ze względu na ich niezgodność z miejscowym planem zagospodarowani przestrzennego. Przypomnieć także należy, że zgonie z art.7 Konstytucji RP oraz art.6 i 7 k.p.a. organy administracji publicznej działają wyłącznie na podstawi prawa i w granicach prawa. Zatem bezpodstawne jest odwoływanie się przez Zastępcę Wójta Gminy do "dobra sąsiedzkiego" i "względów społecznych", gdyż na gruncie prawa administracyjnego pojęcie te nie mają żadnego znaczenia. Jak przyznaje Zastępca Wójta "po kilku latach używania planszy, a także operacji promieni słonecznych rysunek wyblakł, a linie i opisy tuszem stały się całkowicie niewidoczne" - ale to na organach wykonawczych gminy ciąży obowiązek zachowania we właściwym stanie dokumentów urzędowych i powinny one podjąć stosowne działania przeciwdziałające takiej sytuacji. Wszystko to świadczy również o koniecznej potrzebie zapewnienia prawidłowej i profesjonalnej obsługi prawnej organów gminy i Urzędu Gminy J., a także wzmożenia stosownych działań kontrolnych ze strony Prokuratury i nadzoru przez Wojewodę. Na koniec wskazać należy, że wybudowanie i zasiedlenie budynku (jego użytkowanie) nie stanowi przesłanki nieodwracalnego skutku prawnego i nie wyklucza wydania decyzji w przedmiotowej sprawie o stwierdzeniu nieważności decyzji Wójta Gminy J. z dnia [...].06.1998r, znak:[...] ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu działek nr "1", "2", "3" w Z. na cele realizacji budynku mieszkalnego. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego powyższe uchybienia stanowią podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji, ponieważ mogły mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec powyższego, Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Uwzględniając skargę w punkcie II orzeczono na zasadzie art. 152 w/w ustawy.