II SA/Kr 1424/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Irla (spr.) Sędziowie : WSA Krystyna Daniel WSA Beata Łomnicka Protokolant : starszy sekretarz sądowy Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 sierpnia 2016 r. sprawy ze skargi L.R. na decyzję Wojewody [...] z dnia 10 września 2015 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania skargę oddala 1. Starosta decyzją z dnia 30 sierpnia 2010 r. Nr [...] (znak: [...]) orzekł o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu E. G. pozwolenia na przebudowę, nadbudowę i rozbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działkach nr [...] i [...] w B. Do wniosku o pozwolenie na budowę dołączono oświadczenie o posiadanym przez E. G. prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (dz. nr [...], [...]). Prawo to wynikać miało z dysponowania przez inwestora umową, w której B. C. wyraziła zgodę na dokonanie rozbudowy. W oświadczeniu nie wymieniono innych właścicieli nieruchomości. 2. Wnioskiem z dnia 13 maja 2013 r. L. R. domagała się wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją Starosty Nr [...], z dnia 30 sierpnia 2010 r., znak [...], w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia E. G. pozwolenia na przebudowę, nadbudowę i rozbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działkach nr [...] i [...] w B. Jako przesłankę wznowienia podała okoliczność, iż współwłaściciele działki nr [...] nie byli zawiadamianiu o toczącym się postępowaniu. 3. Starosta postanowieniem z dnia 10 lipca 2013 r. wznowił opisane na wstępie postępowanie. Jako podstawę prawną wskazał art. 149 par. 1, art. 145 par. 1 pkt 4 K.p.a. Podał, że spełniony został warunek wznowienia postępowania określony w art. 145 par. 1 pkt 4 K.p.a. (strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu), gdyż, jak ustalił, w dacie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę, nie wszyscy współwłaściciele nieruchomości na której położony jest budynek zostali zawiadomieni o wydaniu decyzji jak i o przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym. 4. Decyzją z dnia 16 sierpnia 2013 r., na podstawie art. 151 par. 1 pkt 2 K.p.a. Starosta orzekł o uchyleniu decyzji udzielającej E. G. pozwolenia na budowę z dnia 30.08.2010 r. Podał w uzasadnieniu, iż w postępowaniu w którym wydana była decyzja o pozwoleniu na budowę nie zapewniono czynnego udziału wszystkim stronom postępowania, a inwestor nie posiada ich zgody na wykonanie robót budowlanych objętych wnioskiem o pozwolenie na budowę. Zachodzą więc okoliczności o których mowa w art. 145 par. 1 pkt 4 i 5 K.p.a. (brak udziału strony bez jej winy w postępowaniu oraz ujawniono nowe okoliczności faktyczne nieznane organowi). 5. Odwołanie od tej decyzji wniosła E. G. 6. Wojewoda decyzją z dnia 9 października 2013 r. ([...]) uchylił zaskarżoną decyzję Starosty i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Podał, że z akt sprawy nie wynika, kiedy L. R. dowiedziała się o decyzji Starosty z dnia 30 sierpnia 2010 r. (o pozwoleniu na budowę) i czy w związku z tym, został zachowany termin do złożenia podania o wznowienie postępowania. Zwrócono uwagę na konieczność prawidłowego ustalenia kręgu stron. 7. Ponownie rozpoznając sprawę, Starosta i decyzję z dnia 6 listopada 2014 r. (znak [...]) orzekł o uchyleniu własnej decyzji z dnia 30 sierpnia 2010 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę na działkach nr [...], [...] w B. oraz odmówił wydania pozwolenia na budowę. Podał argumenty identyczne jak w poprzednio wydanej decyzji z dnia 16 sierpnia 2013 r. i stwierdził, że spełniony został warunek o którym mowa w art. 145 par. 1 pkt 5 K.p.a. – do wznowienia postępowania z urzędu. Z tego powodu odstąpiono od przeprowadzenia dowodu na okoliczność zachowania miesięcznego terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. 8. W wyniku rozpoznania odwołania od opisanej wyżej decyzji, Wojewoda decyzją z dnia 7 stycznia 2015 r. (znak [...]) uchylił decyzję Starosty z dnia 6 listopada 2014 r. i sprawę przekazał temu organowi do ponownego rozpoznania. Podał, że z akt sprawy wynika, że organ wznowił postępowanie na żądanie L. R., a nie z urzędu, a powodem wznowienia są przesłanki z art. 145 par. 1 pkt 4 K.p.a., a nie z art. 145 par. 1 pkt 5 K.p.a. Konieczne zatem było ustalenie, czy został zachowany termin do złożenia wniosku o wznowienie. Powyższe, było przedmiotem wskazań Wojewody w poprzedniej decyzji wydanej w tej sprawie – z dnia 9 października 2013 r. 9. Ponownie rozpoznając sprawę, Starosta decyzją z dnia 2 czerwca 2015 r. uchylił decyzję własną z dnia 30 sierpnia 2010 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu E. G. pozwolenia na przebudowę, nadbudowę i rozbudowę (...) oraz odmówił wydania pozwolenia na przebudowę, nadbudowę, rozbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na dz. nr [...], [...] w B. Podał, że w trakcie badania przyczyn wznowienia ustalono, że E. G. złożyła niezgodne z prawdą oświadczenie o posiadaniu prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Nie zawierało ono informacji o wszystkich właścicielach nieruchomości, nie podawało, czy inwestor posiada ich zgodę na wykonanie robót objętych wnioskiem o pozwolenie na budowę. Uznał Starosta, że spełnione są przesłanki z art. 145 par. 1 pkt 5 K.p.a. (ujawniono nowe okoliczności faktyczne) przemawiające za wznowieniem postępowania z urzędu, co uprawniało do odstąpienia od badania okoliczności dotyczącej zachowania terminu do wniesienia podania o wznowienie. W trakcie postępowania ustalono, że działki nr [...] i [...] w B., stanowią współwłasność kilkunastu osób, które nie brały udziału w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę. Przedłożone przez inwestora – E. G. oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, było niezgodne ze stanem faktycznym, gdyż kilku współwłaścicieli nie wyraziło zgody na roboty objęte pozwoleniem na budowę. Organ administracji podkreślił, iż w toku postępowania E. G., mimo wezwania, nie przedłożyła prawidłowego oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wskazał Starosta na art. 4 Prawa budowlanego i podkreślił, że pozwolenie na budowę z dnia 30 sierpnia 2010 r. powinno zostać uchylone, gdyż zostało wydane bez udokumentowania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. 10. Wojewoda, w piśmie z dnia 14.07.2015 r. oraz z dnia 18.08.2015 r. zwrócił się do L. R. o podanie kiedy dowiedziała się o decyzji Starosty z dnia 30.08.2010 r. W piśmie z dnia 24.07.2015 r. L. R. podała, że nie potrafi wskazać "w jakich okolicznościach powzięła informację o wykonanej przez E. G. nadbudowie budynku". 11. Wojewoda, po rozpoznaniu odwołania E. G., od opisanej wyżej decyzji Starosty z dnia 2 czerwca 2015, decyzją z dnia 10 września 2015 r. uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie wznowieniowe. Organ odwoławczy podał, że kontrola decyzji ostatecznej w trybie wznowienia postępowania, z uwagi na wystąpienie przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 4 kpa – następuje wyłącznie na wniosek strony. Podmiot, który żąda wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną na tej właśnie podstawie, musi wykazać, że posiadał przymiot strony postępowania i bez własnej winy w postępowaniu tym nie brał udziału. Wojewoda podkreślił, że z akt sprawy wynika, iż Starosta postanowieniem z dnia 10 lipca 2013 r. wznowił postępowanie na żądnie L. R., a powodem wznowienia postępowania są przesłanki wymienione w art. 145 § 1 pkt 4 kpa, tj. strona bez własnej winy nie brała działu w postępowaniu. Wskazał Wojewoda, że z uzasadnienia jego decyzji z dnia 9 października 2013 r. (znak [...]) uchylającej decyzję Starosty z dnia 16 sierpnia 2013 r., a także z uzasadnienia późniejszej decyzji Wojewody z dnia 7 stycznia 2015 r. (znak [...]), uchylającej decyzję Starosty z dnia 6 listopada 2014 r. – wynika, iż organ do którego wpłynął wniosek o wznowienie postępowania w sprawie z powodu przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 kpa, w pierwszej kolejności zobowiązany był do ustalenia kiedy strona dowiedziała się o decyzji udzielającej pozwolenia na budowę. Wymóg ten wynika z art. 148 § 1 i 2 k.p.a. Starosta zobowiązany wyżej wymienionymi decyzjami ostatecznymi Wojewody nie przeprowadził stosownego postępowania wyjaśniającego co do okoliczności, czy termin złożenia wniosku został zachowany. W ocenie organu odwoławczego świadczy to o naruszeniu art. 77 k.p.a. W realiach sprawy, wg organu II instancji, należało przede wszystkim wyjaśnić, czy w ogóle zaistniały podstawy do wznowienia postępowania, wyliczone enumeratywnie w art. 145 § 1 i art. 145a k.p.a. Stwierdzenie braku podstaw wznowienia wyklucza możliwość oceny merytorycznej prawidłowości postępowania co do rozstrzygnięcia sprawy. Podkreślił Wojewoda, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowo-administracyjnym strona wnosząca o wznowienie postępowania administracyjnego ma obowiązek udowodnić, że podanie wniosła przed upływem jednego miesiąca od dnia, w którym dowiedziała się o decyzji, a organ zobowiązany jest do weryfikacji twierdzeń wnioskodawcy i wyjaśnienia wszelkich wątpliwości, jakie przy tej okazji mogą się pojawić. Termin do złożenia podania o wznowienie z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 kpa biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. W okolicznościach, gdy organ orzekający w sprawie wznowienia bez dopełnienia obowiązku wstępnego badania wniosku L. R. o wznowienie z dnia 13 maja 2013 r. wszczął postępowanie w sprawie wznowienia, działanie naprawcze organu wojewódzkiego polegało na dwukrotnym wezwaniu wnioskodawczyni - pismem z dnia 14 lipca 2015 r. i z dnia 18 sierpnia 2015 r. o udzielenie jednoznacznej informacji kiedy dowiedziała się o decyzji Starosty nr [...], z dnia 30 sierpnia 2010 r. (znak [...]). W piśmie L. R. z dnia 24 lipca 2015 r. złożonym w Starostwie Powiatowym, a przekazanym Wojewodzie zawiadomieniem Starosty z dnia 29 lipca 2015 r., znak [...], zawarto informację o braku możliwości wskazania okoliczności powzięcia informacji na temat wykonanej przez E. G. nadbudowy i rozbudowy budynku mieszkalnego, natomiast na pismo [...] Urzędu Wojewódzkiego z dnia 18 sierpnia 2015 r. w ogóle nie udzielono organowi odwoławczemu odpowiedzi w nałożonym terminie. W przedmiotowej sprawie, podanie L. R. z dnia 13 maja 2013 r. o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 kpa zostało złożone w Starostwie Powiatowym bez wykazania przez wnoszącą podanie kiedy dowiedziała się o decyzji. W toku postępowania odwoławczego wezwana do uzupełnienia istotnego braku formalnego L.R. nie wykazała, że termin do złożenia podania został przez nią zachowany. W takich okolicznościach, gdy Starosta wszczął postępowanie w sprawie wznowienia, mimo braku do tego podstaw z uwagi na niedopełnienie przez wnioskodawczynię obowiązku udowodnienia, że swoje podanie wniosła przed upływem jednego miesiąca od dnia, w którym dowiedziała się o decyzji, postępowanie w sprawie wznowienia należało umorzyć z powodu wystąpienia przesłanki jego bezprzedmiotowości, w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. 12. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na opisaną wyżej decyzję Wojewody z dnia 10 września 2015 r. wniosła L. R. Podała, że wznowione postępowanie toczyło się, gdyż wyszły na jaw nowe okoliczności. W postępowaniu dotyczącym wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu E. G. pozwolenia na przebudowę, nadbudowę, rozbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego nie byli uwzględnieni wszyscy współwłaściciele nieruchomości. Nie wyrazili oni zgody na wykonywanie robót budowlanych. Ujawnienie przyczyny wznowieniowej z art. 145 par. 1 pkt 5 K.p.a. spowodowało, że organ prowadził postępowanie z urzędu. Był pełnym dysponentem postępowania i samodzielnie wskazał przesłanki wznowienia postępowania. W tej sytuacji zarzut braku dochowania terminu do złożenia wniosku o wznowienie jest bez znaczenia. Skarżąca powołała się na wyrok NSA z dnia 11.04.2013 r. (sygn. akt II OSK 2404/11), zgodnie z którym, miesięczny termin do złożenia wniosku o wznowienie powinien odnosić się do przypadku, w którym podstawą wniosku jest okoliczność, z powodu której organ nie może wznowić postępowania z urzędu. Tylko w takich przypadkach niezachowanie przez stronę terminu może być samoistną przesłanką rezygnacji ze wznowienia postępowania. W pozostałych okolicznościach, jeżeli żądanie strony jest uzasadnione istnieniem jednej z okoliczności wymienionych w art. 145 par. 1 K.p.a. to bez względu na to, czy strona zachowała termin, czy nie, organ będzie zmuszony wznowić postępowanie. Nadto, skarżąca podała, że nie jest prawdą, by termin do wznowienia nie został zachowany. Niezwłocznie po powzięciu informacji o rozbudowie budynku przez E. G., skarżąca złożyła wniosek o wznowienie postępowania. Na pytanie kiedy dokładnie dowiedziała się o decyzji, nie była w stanie, po przeszło 2 latach od wznowienia określić szczegółowo daty powzięcia wiadomości o decyzji Starosty a ogólne informacje przesądzające o zachowaniu terminu umieściła w podaniu o wznowienie postępowania. Nadto, organ administracji, wznawiając postępowanie, nie wzywał o dokładne wykazanie zachowania terminu do wniesienia wniosku o wznowienie, a tym bardziej nie wskazywał na niedochowanie terminu w tym przedmiocie. Zaakcentowała skarżąca, iż postępowanie wznowieniowe było prowadzone w oparciu o przesłankę "nowych okoliczności", polegającą na tym, iż w postępowaniu zwyczajnym, nie byli uwzględnieni wszyscy współwłaściciele nieruchomości, której dotyczyła decyzja. Nie wyrazili oni zgody na wykonywanie robót budowlanych. W tym więc zakresie, oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, złożone przez E. G., nie było prawidłowe. 13. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone w sprawie stanowisko. 14. Kurator dla nieznanych z miejsca pobytu stron postępowania sądowego, w piśmie z dnia 11.08.2016 r. oraz na rozprawie w dniu 12.08.2016 r., popierał skargę wniesioną przez L. R. Tożsame stanowisko wyraziła, obecna na rozprawie w dniu 12.08.2016 r. uczestniczka B. C. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna i podlega oddaleniu. Podstawowy problem w ocenianej sprawie sprowadza się do ustalenia tego, czy postępowanie zakończone poddanymi kontroli sądowej aktami administracyjnymi, toczyło się z urzędu, czy też na żądanie strony. Od zajętego w tym przedmiocie stanowiska zależeć będzie to, czy w ocenianym postępowaniu prawnie istotną kwestią była konieczność wykazania przez L. R., iż zachowała określony w art. 148 K.p.a. termin, do złożenia podania o wznowienie postępowania. Brak bowiem wykazania tej właśnie okoliczności, był podstawą zajętego przez Wojewodę stanowiska w sprawie. Decyzją z dnia 10.09.2015 r., Wojewoda uchylił bowiem decyzję organu I instancji i umorzył postępowanie wznowieniowe. Zajmując stanowisko wobec powyższego zagadnienia należy zauważyć, że z akt kontrolowanej sprawy wynika, że L. R. złożyła w dniu 13.05.2013 r. wniosek (podanie) o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją Starosty Nr [...] z dnia 30 sierpnia 2010 r. (znak [...]), w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia E. G. pozwolenia na przebudowę, nadbudowę i rozbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działkach nr [...] i [...] w B. W podaniu tym nie wskazała przepisu, w oparciu o który żąda wznowienia. Podała jednakże, iż decyzja o pozwoleniu na budowę na działce nr [...] w B. wydana została z naruszeniem zasady czynnego udziału stron (wskazała kilkanaście osób), które nie mogły wyrazić swojego stanowiska w sprawie. Osoby te (współwłaściciele działki) nie były zawiadamiane o toczącym się postępowaniu. W tych okolicznościach, i przy uwzględnieniu wskazań i argumentów wynikających z wniosku, organ I instancji (Starosta) wydał w dniu 10.07.2013 r. postanowienie, którym wznowił postępowanie zakończone własną decyzją z dnia 30.08.2010 r. Znamienne przy tym dla tej sprawy jest to, iż Starosta, jako podstawę prawną wznowienia postępowania wskazał "art. 145 par. 1 ust. 4 K.p.a." (k. 72, tom 1). W uzasadnieniu tego postanowienia podał nadto, że " (...) w sprawie został spełniony warunek wznowienia postępowania określony w art. 145 par. 1 ust. 4 K.p.a., tj. strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu". Abstrahując od kwestii nieprawidłowego oznaczenia jednostki redakcyjnej aktu prawnego będącego podstawą prawną postanowienia (zamiast "punktu" organ podaje "ustęp") wskazać należy, iż z cytowanej treści postanowienia z dnia 10.07.2013 r. jednoznacznie i jasno wynika, że przesłanką wznowienia postępowania w tej sprawie uczynił organ, w ślad za złożonym wnioskiem - brak udziału strony, bez własnej winy w postępowaniu. Jest to podstawa wznowienia postępowania określona w art. 145 par. 1 pkt 4 K.p.a. Ten właśnie przepis wprost powołał organ I instancji. Z przedstawionych faktów, w niebudzący wątpliwości sposób wynika, że oceniane postępowanie nie zostało zatem wszczęte "z urzędu". Impuls bowiem do jego zainicjowania pochodził od strony i na jej wyraźne i jasne żądanie postępowanie to zostało wszczęte. Okoliczność tę, co należy podkreślić, organ I instancji wprost wskazał i powołał w uzasadnieniu postanowienia z dnia 10.07.2013 r., podając w jego podstawie prawnej – art. 145 par. 1 pkt 4 K.p.a. Powyższe zaś nakazywało, jak trafnie wskazał Wojewoda zarówno w decyzji z dnia 10.09.2015 r. jak i we wcześniejszych wydanych w sprawie decyzjach - ustalić, czy wnioskodawczyni (L. R.) zachowała termin do złożenia podania o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją. Stosownie bowiem do art. 145 par. 2 K.p.a. termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Jako prawidłowe ocenić należy przy tym postępowanie organu odwoławczego, który pismami z dnia: 14.07.2015 r. i 18.08.2015 r., wzywał L. R. do wykazania okoliczności miarodajnych dla kwestii wznowienia postępowania. Wobec otrzymanej odpowiedzi, z której wynika, iż wnioskodawczyni nie jest w stanie podać "w jakich okolicznościach powzięła informacje na temat nadbudowy budynku", jako prawidłowy uznać należało wniosek Wojewody, iż w sprawie nie zostało wykazane, że termin do złożenia podania o wznowienie został zachowany. Okoliczność bowiem zachowania terminu nie może być domniemywana na korzyść strony, lecz powinna być jednoznacznie ustalona. Podkreślenia wymaga, iż fakt zachowania powyższego terminu przez L. R., nie wynika natomiast także z akt sprawy. Zauważyć bowiem należy, iż między decyzją w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego (sierpień 2010 r.), a złożeniem wniosku o wznowienie postępowania (maj 2013 r.) upłynęło prawie 3 lata. Miarodajny dla tej sprawy fakt (miesięczny termin od dowiedzenia się o decyzji) nie wynika zatem z kontekstu tej sprawy tj. sekwencji wskazanych wyżej zdarzeń, który dzieli znaczny okres czasu. Skoro więc prowadzone przez Starostę postępowanie w sprawie wznowienia postępowania – co niewątpliwe - w oparciu o przesłankę z art. 145 par. 1 pkt 4 K.p.a., nie było poprzedzone ustaleniem, czy wnioskodawczyni zachowała termin do złożenia podania w tym przedmiocie, jako trafne ocenić należało stanowisko Wojewody wyrażone w zaskarżonej decyzji, iż taka sytuacja nakazywała uchylić decyzję Starosty z dnia 2.06.2015 r. i umorzyć, jako bezprzedmiotowe, to postępowanie. Nie były bowiem spełnione przesłanki konieczne do wznowienia postępowania. Podkreślić przy tym należy, iż dla oceny tej sprawy, nie ma znaczenia okoliczność powoływania się przez organ I instancji w wydanej decyzji, także na inną, obok art. 145 par. 1 pkt 4 K.p.a. przesłankę wznowienia postępowania (art. 145 par. 1 pkt 5 K.p.a.). Abstrahując w tym miejscu od tego, czy wskazywane przez Starostę okoliczności mogą w ogóle być badane i wypełniać podstawę wznowienia postępowania z art. 145 par. 1 pkt 5 K.p.a., należy jeszcze raz podkreślić, iż treść postanowienia z dnia 10.07.2013 r. o wznowieniu postępowania oraz przesłanki jego wydania jednoznacznie i wyraźnie zakreślają granice wszczętego postępowania i prowadzą do wniosku, iż kontrolowane postępowanie toczyło się na żądanie strony, w oparciu o przepis art. 145 par. 1 pkt 4 K.p.a. W takim też zakresie orzekał organ odwoławczy w wydanych decyzjach. Nie wyłącza to ewentualnego odrębnego prowadzenia z urzędu postępowania w przedmiocie wznowienia a opartego na innej niż dotychczas podstawie. W tej sytuacji Sąd, rozpatrując sprawę w granicach skargi, nie znalazł podstaw do jej uwzględniania. Skarga jako bezzasadna podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 2016, poz. 718).