II SA/Kr 1424/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magda Froncisz Sędziowie : WSA Krystyna Daniel WSA Iwona Niżnik-Dobosz (spr.) Protokolant : starszy sekretarz sądowy Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 lutego 2017 r. sprawy ze skargi A. G. na decyzję nr [...] [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia 16 września 2016 r. znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] na rzecz skarżącego A. G. kwotę 500 zł ( słownie: pięćset złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją nr [...] z dnia 16 września 2016 r. (znak: [...]), na podstawie: - art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 23 – dalej jako: k.p.a.) oraz - art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4, art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 290 z późn. zm. – dalej jako: u.p.b.), po rozpatrzeniu odwołania A. G. od decyzji [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia 29 kwietnia 2016 r. (znak: [...] ), którą orzeczono na rzecz A. G., inwestora robót budowlanych polegających na budowie przepustu drogowego na rowie melioracyjnym, zlokalizowanego w [...] przy ul. [...] , na dz. nr [...] oraz [...], o nakazie rozbiórki ww. obiektu jako wybudowanego bez wymaganej decyzji orzekającej o pozwoleniu na budowę, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Pismem z dnia 24 sierpnia 2012 r. P. K. poinformował [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego w O., że J. G. zrealizował na terenie dz. nr [...], zlokalizowanej w obr. ewid. [...] , przy ul. [...], zamierzenie budowlane polegające na: wykonaniu utwardzonego ciągu komunikacyjnego pieszo-jezdnego, wraz z zarurowaniem cieku wodnego, wykonaniem ścian oporowych celem wykonania przeprawy pieszo-jezdnej nad korytem cieku wodnego oraz rozbiórką istniejącego mostka zlokalizowanego ówcześnie kilka metrów dalej nad korytem cieku. Mając na uwadze powyższe, w dniu 14 listopada 2012 r. [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. przeprowadził czynności kontrolne w ww. sprawie. W protokole przedmiotowej kontroli wskazano m.in., że na dz. nr [...] wykonano roboty budowlane polegające na utwardzeniu powierzchni gruntu odpadami budowlanymi (dachówka, gruz) oraz żużlem paleniskowym z ograniczeniem powierzchni utwardzenia żerdziami strunobetonowymi – słupami elektrycznymi od strony wschodniej i południowej wzdłuż granicy z dz. nr [...]. Dodatkowo ustalono, że w miejscu poprzednio istniejącego (według oświadczenia A. G.) przepustu betonowego wykonano nowy przepust z rur Ø 800 i przyczółkami betonowymi o szerokości ok. 5,5 m, a także z częściowym umocnieniem skarp na wlocie i wylocie. Stwierdzono przy tym, że zarówno wlot, jak i wylot dostosowany został do spadku cieku, a ponadto wskazano, że ww. roboty przeprowadzono dwuetapowo, tj. demontaż rur w kwietniu 2010 r., w tym też czasie zamontowano nowe rury. Z kolei w 2011 r. wykonano przyczółki żelbetowe grubości ok. 15 cm zbrojone, a także zdemontowano poprzednio istniejący przepust po strome zachodniej oraz wykonano utwardzenie terenu. Organ I instancji wskazał, że inwestorem robót był A. G., który oświadczył m.in., iż na wykonanie ww. robót nie ubiegał się o orzeczenia administracyjne. [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. podał jednak, że w dniu kontroli inwestor przedstawił uzgodnienie przebudowy przepustu na rowie melioracyjnym ze Związkiem Spółek Wodnych w O. z dnia 29 października 2012 r., a ponadto oświadczył, że przebudowa przepustu była konieczna z uwagi na nieodpowiedni stan techniczny poprzednio istniejącego o przekroju Ø 600, częściowo niedrożnego co prowadziło do okresowego piętrzenia wód opadowych w tym miejscu. Inwestor dodał przy tym, że droga, w której zabudowano przepust jest jedyną przeprawą do pól zlokalizowanych po południowej stronie cieku wodnego bez nazwy. Organ I instancji podał, że do protokołu załączono szkic polowy, kserokopie ww. uzgodnienia z ZSW oraz wydruki ze sporządzonej dokumentacji fotograficznej. Zawiadomieniem z dnia 25 lutego 2013 r. (znak: [...] ), organ I instancji poinformował strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie budowy ww. przepustu na rowie melioracyjnym, zlokalizowanego na dz. nr [...] i nr [...] przy ul. [...] w [...]. Postanowieniem z dnia 28 lutego 2013 r. (znak: [...]), [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. nałożył na A. G. jako inwestora budowy przedmiotowego przepustu, obowiązek przedłożenia w terminie 60 dni od daty doręczenia postanowienia określonych dokumentów (wynikających z art. 48 ust. 2 i 3 u.p.b.) związanych z ww. budową. Zawiadomieniem z dnia 24 czerwca 2013 r. (znak: [...]), [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. poinformował strony o zakończeniu gromadzenia materiału dowodowego w sprawie oraz o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym na podstawie art. 10 k.p.a. Decyzją z dnia 25 lipca 2013 r. (znak: [...]), na podstawie art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 u.p.b., [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. nakazał inwestorowi A. G. rozbiórkę przedmiotowego obiektu budowlanego. Decyzją z dnia 29 października 2013 r., nr [...] (znak: [...] ), [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. uchylił ww. decyzję [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Po ponownym rozpatrzeniu przedmiotowej sprawy, decyzją z dnia 15 maja 2014 r. (znak: [...]) [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. orzekł na rzecz A. G., inwestora robót budowlanych polegających na budowie przepustu drogowego na rowie melioracyjnym, zlokalizowanego w [...] przy ul. [...], na dz. nr [...] oraz [...] o nakazie rozbiórki ww. obiektu jako wybudowanego bez wymaganej decyzji orzekającej o pozwoleniu na budowę. Odwołanie od ww. decyzji w ustawowym terminie wnieśli I. G. i A. G.. Decyzją z dnia 29 stycznia 2015 r., nr [...] (znak: [...]) [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. uchylił ww. decyzję [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Po uprzednim zawiadomieniu ustalonych stron postępowania, w dniu 30 czerwca 2015 r., [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. przeprowadził kolejne oględziny na dz. nr [...] i [...] w [...], w trakcie których nie stwierdzono zmian w stosunku do stanu opisanego w protokole z czynności kontrolnych z dnia [...] listopada 2012 r. w zakresie przepustu oraz ciągu pieszo-jezdnego. Postanowieniem z dnia 30 lipca 2015 r. (znak: [...]), [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. nałożył na A. G. jako inwestora budowy przedmiotowego przepustu, obowiązek przedłożenia w terminie do dnia 31 marca 2016 r. określonych dokumentów (wynikających z art. 48 ust. 2 i 3 u.p.b.) związanych z ww. budową. Zawiadomieniem z dnia 19 kwietnia 2016 r. (znak: [...]), na podstawie art. 10 k.p.a., [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. poinformował strony o możliwości wypowiedzenia się, co do zebranych w postępowaniu dowodów i materiałów oraz zgłoszenia żądań. Decyzją z dnia 29 kwietnia 2016 r. (znak: [...]) [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. orzekł na rzecz A. G., inwestora robót budowlanych polegających na budowie przepustu drogowego na rowie melioracyjnym, zlokalizowanego w [...] przy ul. [...] na dz. nr [...] oraz [...], o nakazie rozbiórki ww. obiektu jako wybudowanego bez wymaganej decyzji orzekającej o pozwoleniu na budowę. Odwołanie od ww. decyzji organu I instancji wniósł A. G. Za pismem z dnia 23 maja 2016 r. (znak: [...]) organ I instancji przesłał do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. ww. odwołanie wraz z aktami przedmiotowej sprawy wskazując, że nie znalazł on podstaw do uwzględnienia zarzutów przedmiotowego odwołania na podstawie art. 132 k.p.a. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. po dokonaniu kontroli prawidłowości postępowania administracyjnego organu I instancji i wydanej przez niego decyzji dokonał powtórnego rozpatrzenia sprawy w granicach zakreślonych przez postępowanie pierwszoinstancyjne, w następstwie czego stwierdził, że organ I instancji uczynił zadość przepisom k.p.a. i u.p.b. Organ odwoławczy wskazał przy tym, że przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie była legalność wykonanych robót budowlanych, polegających na budowie przepustu na rowie melioracyjnym, zlokalizowanego na dz. nr [...] i [...] przy ul. [...] w miejscowości [...]. Organ odwoławczy potwierdził prawidłowość ustaleń dokonanych przez [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego w O., zgodnie z którymi ww. dz. nr [...] w [...] stanowi współwłasność I. G. i A. G. Organ II instancji wskazał przy tym, że zgodnie z treścią księgi wieczystej nr [...] , dz. nr [...] przy ul. [...] w [...] stanowi współwłasność M. G. i P. G. Tym samym, w ocenie organu odwoławczego, ww. osoby prawidłowo zostały uznane przez organ I instancji za strony prowadzonego postępowania. W ocenie organu odwoławczego, organ I instancji, zasadnie przyznał także status strony w niniejszym postępowaniu P. K, właścicielowi nieruchomości sąsiedniej, tj. dz. nr [...] w miejscowości [...], który w toku postępowania wskazał, że wykonany przepust na rowie melioracyjnym naraża go na częste zalewanie jego działki, co zdaniem organu odwoławczego mogło oznaczać, że użytkowanie przedmiotowego przepustu bezpośrednio ingeruje w prawo własności nieruchomości sąsiedniej, a tym samym przesądza o istnieniu interesu prawnego po stronie właściciela tej nieruchomości w niniejszej sprawie i o tym, że osoba ta może mieć przyznany w niej status strony. Mając na uwadze powyższe organ odwoławczy podał, że organ I instancji prawidłowo ustalił krąg stron postępowania, który pozostawał tożsamy również w postępowaniu odwoławczym. Ponadto, w ocenie organu odwoławczego, z akt sprawy wynikało również, że inwestorem budowy przepustu drogowego na rowie melioracyjnym, zlokalizowanego na dz. nr [...] oraz [...] przy ul. [...] w [...] był A. G. , a roboty budowlane związane z przedmiotową budową zrealizował w latach 2010-2011. Tym samym organ odwoławczy podkreślił, że roboty budowlane zrealizowane przez A. G. przy budowie ww. przepustu rozpoczęto i zakończono pod rządami obecnie obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane. Organ odwoławczy nadmienił także, że zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych ustaw (Dz. U. z 2015 r., poz. 443) do spraw wszczętych i niezakończonych do dnia wejście w życie niniejszej ustawy decyzją ostateczną stosuje się przepisy dotychczasowe, a z uwagi na fakt, iż postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte przed terminem określonym w art. 9 ww. ustawy, w niniejszej sprawie zastosowanie będą miały przepisy u.p.b. w brzmieniu sprzed wspomnianej nowelizacji. Ponadto organ odwoławczy powołując się na treść art. 3 pkt 1 i 3 u.p.b. wskazał, że w jego ocenie prawidłowe było stanowisko organu I instancji, zgodnie z którym roboty budowlane zrealizowane przez inwestora A. G. zakwalifikować należało jako budowę nowego obiektu budowlanego – przepustu na dz. nr [...] i [...] przy ul. [...] w [...]. Organ II instancji podkreślił przy tym, że wobec braku w przepisach prawa budowlanego definicji legalnej "przepustu", dopuszczalne było ustalanie znaczenia pojęcia niezdefiniowanego w danej ustawie (w przedmiotowej sprawie – u.p.b.) na podstawie definicji tego samego pojęcia zawartej w innych przepisach. I tak, organ odwoławczy wskazał, że definicja terminu "przepust", znajduje się w art. 4 pkt 15 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst. jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 460 z późn. zm. – dalej jako: u.d.p.), zgodnie z którym użyte w ww. ustawie określenie przepust oznacza budowlę o przekroju poprzecznym zamkniętym, przeznaczoną do przeprowadzania cieków, szlaków wędrówek zwierząt dziko żyjących lub urządzeń technicznych przez nasyp drogi. W ocenie organu odwoławczego, analiza materiału dowodowego w niniejszej sprawie prowadziła do konkluzji, że obiekt zrealizowany przez A. G. spełniał cechy pozwalające uznać go za przepust. Ponadto organ odwoławczy podkreślił, że jak wynika z akt sprawy, przedmiotowy przepust powstał kilkanaście metrów dalej (w górę rowu melioracyjnego) niż nieistniejący już w chwili orzekania stary przepust betonowy, a w związku z tym wobec innego miejsca lokalizacji obiektu, brak było podstaw do twierdzenia, że A. G. dokonał wyłącznie przebudowy starego przepustu. Zdaniem organu odwoławczego okoliczności niniejszej sprawy jednoznacznie wskazywały, że doszło do budowy nowego obiektu budowlanego – przepustu drogowego na rowie melioracyjnym, zlokalizowanego na dz. nr [...] oraz [...] przy ul. [...] w [...]. W ocenie organu odwoławczego w sprawie nie zachodził żaden z wyjątków określonych w art. 29-31 u.p.b., gdyż w przepisach tych roboty budowlane polegające na budowie przepustu nie zostały wymienione jako zwolnione od konieczności uzyskania stosownego pozwolenia na ich realizację. Dlatego też, zdaniem organu odwoławczego, A. G. przed rozpoczęciem budowy przepustu drogowego na rowie melioracyjnym, zlokalizowanego na dz. nr [...] oraz [...] przy ul. [...]j w [...] powinien był uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na jego budowę, czego jednak nie uczynił, a którą to okoliczność potwierdził również w trakcie kontroli w dniu [...] listopada 2012 r. Zdaniem organu odwoławczego, w niniejszym stanie faktycznym doszło zatem do samowoli budowlanej, polegającej na budowie przepustu drogowego na rowie melioracyjnym, zlokalizowanego na dz. nr [...] i [...] przy ul. [...] w miejscowości [...] bez wcześniejszego uzyskania decyzji o pozwoleniu na wykonanie tego typu robót budowlanych. Mając na uwadze powyższe [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wskazał, że co do zasady, taki stan faktyczny skutkuje obowiązkiem wydania nakazu rozbiórki przez organ nadzoru budowlanego, niemniej jednak stosownie do treści art. 48 ust. 2 u.p.b. organ ten w pierwszej kolejności jest zobowiązany do wydania postanowienia w oparciu o art. 48 ust. 2 i 3 u.p.b. oraz umożliwienia inwestorowi zalegalizowania wykonanych samowolnie robót budowlanych, o ile roboty te są zgodne z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisami technicznymi. Organ odwoławczy podkreślił, że rozpoczynając procedurę legalizacji obiektu budowlanego, organ postanowieniem nakłada na inwestora obowiązek przedłożenia określonych dokumentów zakreślając odpowiedni termin do ich przedłożenia. Organ II instancji zaznaczył, że dopiero gdy inwestor nie przedłoży w wyznaczonym terminie żądanych dokumentów, właściwy organ nakazuje rozbiórkę wykonanego obiektu. Z kolei, przedłożenie tych dokumentów stanowi wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych oraz umożliwia dalsze prowadzenie procedury legalizacyjnej. Organ odwoławczy nadmienił, że przed wydaniem rozstrzygnięcia w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, organ bada zgodność projektu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jego kompletność oraz czy został sporządzony przez uprawnioną do tego osobę, a następnie, w drodze postanowienia ustala wysokość opłaty legalizacyjnej. Organ odwoławczy dodał, że dopiero po uiszczeniu tej opłaty w terminie 7 dni, organ wydaje decyzję legalizacyjną. Mając powyższe na uwadze organ odwoławczy wskazał, że w jego ocenie organ I instancji prawidłowo wydał w dniu 30 lipca 2015 r. postanowienie (znak: [...]), którym nałożył na inwestora A. G. obowiązek przedłożenia wymienionych w nim dokumentów do dnia 31 marca 2016 r. Organ II instancji podniósł przy tym, że z uwagi na niewywiązanie się przez inwestora z nałożonego na niego obowiązku – stosownie do treści art. 48 ust. 4 u.p.b. – A. G. utracił przyznane mu prawo do legalizacji samowoli budowlanej, w następstwie czego organ I instancji był zobligowany do załatwienia sprawy w trybie zwykłym, tj. wydania decyzji o nakazie rozbiórki. Tym samym, zdaniem organu odwoławczego, w niniejszym przypadku [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. miał uzasadnione podstawy do wydania na podstawie art. 48 ust. 1 u.p.b. zaskarżonej decyzji z dnia 29 kwietnia 2016 r. (znak: [...]). Odnosząc się zaś do zarzutów skarżącego zawartych w odwołaniu i dotyczących błędnej kwalifikacji przez organy nadzoru budowlanego robót budowlanych wykonanych przez A. G. (budowa nowego obiektu budowlanego – przepustu zlokalizowanego na rowie melioracyjnym na dz. nr [...] i [...] przy ul. [...] w miejscowości [...] ), [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wskazał, że wobec przedstawionego powyżej uzasadnienia przedmiotowy zarzut należało uznać za bezzasadny. Dodatkowo organ odwoławczy podkreślił, że – wbrew twierdzeniom A. G. – w ocenie organu, ww. przepust nie stanowi urządzenia melioracji wodnych szczegółowych, o którym mowa w art. 73 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo Wodne (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 469 z późn. zm. – dalej jako: u.p.w.), ponieważ przepust ten nie jest – zdaniem organu – funkcjonalnie związany z istnieniem rowu melioracyjnego, na którym powstał. Organ odwoławczy zaznaczył przy tym, że przedmiotowy rów (koryto cieku wodnego) może istnieć i funkcjonować prawidłowo bez przedmiotowego obiektu, natomiast zdaniem organu II instancji ww. przepust drogowy jest funkcjonalnie powiązany z istnieniem utwardzonego ciągu komunikacyjnego pieszo-jezdnego służącego A. G., m.in. do przejazdu na pola uprawne w obrębie jego gospodarstwa rolnego. Ponadto, w ocenie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K., w niniejszej sprawie nie miał również zastosowania przywołany przez A. G. w odwołaniu art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 24 czerwca 2010 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z usuwaniem skutków powodzi z 2010 r. (Dz. U. z 2010 r., Nr 123, poz. 835), jako że przepis ten odnosi się wyłącznie do urządzeń wodnych, o których mowa w art. 9 ust. 1 pkt 19 u.p.w., a zrealizowany przez A. G. przepust nie stanowi – zdaniem organu – urządzenia wodnego. Dlatego też w ocenie organu odwoławczego, organ I instancji prawidłowo przeprowadził postępowanie w trybie określonym w art. 48 u.p.b. oraz poczynił wystarczające ustalenia dające podstawę do orzeczenia rozbiórki samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego, tj. przepustu wybudowanego na istniejącym rowie melioracyjnym na terenie dz. nr [...] i [...] w [...]. Skargę na ww. decyzję wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżący A. G., domagając się umorzenia postępowania administracyjnego z uwagi na fakt, iż przepisy o przepustach na drogach publicznych w odniesieniu do przepustów na przejazdach przez rowy melioracyjne (dojazd do pól uprawnych na terenie prywatnego gospodarstwa rolnego), nie miały zastosowania w niniejszej sprawie. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że rów melioracyjny [...] wraz z istniejącymi przepustami dojazdowymi do pól został wykonany w ramach inwestycji polegającej na kompleksowym uregulowaniu stosunków wodnych użytków rolnych wsi [...]. Skarżący podał również, że w obrębie wykonanych urządzeń melioracyjnych znajdują się drenowania systematyczne rurek rurkami ceramicznymi, rowy otwarte (ubezpieczone w dnie elementami prefabrykowanymi) z przepustami, wyloty betonowe i inne zaliczone do urządzeń melioracji szczegółowej, o której mowa w art. 73 ust. 1 pkt 1 u.p.w., na których wykonanie nie jest wymagane pozwolenie na budowę. Tym samym zdaniem skarżącego, przedmiotowy rów [...] wraz z budowlami związanymi z nim funkcjonalnie zaliczany jest do urządzeń melioracji szczegółowych i znajduje się w ewidencji [...] Spółki Wodnej i Związku Spółek Wodnych w O.. W tym też zakresie skarżący powtórzył argumentację zawartą w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Ponadto skarżący wskazał, że w okresie powodzi w 2010 r. rów [...] i przepust wraz z umocowaniami brzegowymi w granicach działki skarżącego (nr [...] i [...] ) zostały zniszczone, zaś z uwagi na brak dostatecznych środków na usunięcie skutków powodzi Związek Spółek Wodnych wyraził zgodę na odbudowę rowu i przepustu korzystając z własnych środków rzeczowych i finansowych. Skarżący podkreślił przy tym, że przebudowany przepust (ze zwiększoną średnicą z Ø 0,60 m na Ø 0,80 m) i odcinek rowu melioracyjnego [...] znajduje się w granicy jego nieruchomości i zdaniem skarżącego nie powoduje negatywnego oddziaływania na wyżej położone grunty stanowiące własność P. K. Skarżący nadmienił przy tym, że w jego ocenie przyznanie statusu strony w niniejszym postępowaniu P. K. było nieuprawnione. Dodatkowo skarżący wskazał, że obowiązujące przepisy dopuszczają w czasie deszczów nawalnych wystąpienie wód z rowów melioracyjnych o przepływie Ǫ10% raz na 10 lat położonych na użytkach rolnych. Skarżący podkreślił również, że rozebranie przebudowanego przepustu spowoduje odcięcie dostępu do prowadzonego gospodarstwa rolnego, w którym ponad 4,00 ha gruntów znajduje się po drugiej stronie rowu. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowalnego w K. wniósł o ich oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Kompetencje sądów administracyjnych określają przede wszystkim przepisy art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, oraz art. 3 – 5, art. 134 i 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z przepisów tych wynika, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, zadaniem więc sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na akt administracyjny jest ocena zgodności z prawem tego aktu. Dokonując tej oceny Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną podstawą prawną. Granice sądowej kontroli ograniczają tylko granice sprawy i zakaz orzekania na niekorzyść skarżącego przy braku przesłanek do stwierdzenia nieważności aktu. Sąd jednak podkreśla w tym miejscu, że w świetle art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd nie ma obowiązku, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt: FSK 2326/04). Zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie, jednak kontrolowane przez Sąd decyzje podległy uchyleniu z uwagi na naruszenie przez organy prawa materialnego w postaci art. 52 Prawa budowlanego a także przepisów postępowania mające znaczenie dla wyniku sprawy, o czym będzie poniżej. Na samym początku Sąd stwierdza, że działające w sprawie organy administracyjne prawidłowo, zgodnie z zasadą prawdy materialnej ustaliły stan faktyczny sprawy odnoszący się do okoliczności budowy przedmiotowego przepustu i jego charakteru prawnego jako przepustu, o którym stanowi art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego i odpowiednio zastosowany w celu weryfikacji definicyjnej art. 4 pkt 15 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Zgodnie z prawem zostały także określone strony kontrolowanego przez Sąd postępowania administracyjnego. Tytuł prawny P. K. do udziału w charakterze strony w kontrolowanym postępowaniu opiera się na prawie własności i postanowieniach zawartych w art. 140 i art. 144 K.c. W postępowaniu administracyjnym chronione są bowiem nie tylko interesy prawne o proweniencji administracyjnoprawnej ale także interesy prawne i uprawnienia wywodzące się z innych gałęzi prawa niż prawo administracyjnego. Skoro P. K. podnosi i to uprawdopodabnia, że realizacja przedmiotowego przepustu przyczynia się bezpośrednio do zalewania jego nieruchomości, to P. K. ma prawo uczestniczyć w postępowaniu, które ma znaczenie dla zachowania w stanie nienaruszonym jego nieruchomości i ochrony uprawnień i interesów cywilnoprawnych. Zawężona koncepcja strony wywodząca się z art. 28 Prawa budowlanego nie ma zastosowania w sprawie, właściwe jest opieranie się na art. 28 k.p.a. Nie jest uzasadniony wniosek A. G. zawarty w skardze i domagający się umorzenia postępowania administracyjnego z uwagi na fakt, iż przepisy o przepustach na drogach publicznych w odniesieniu do przepustów na przejazdach przez rowy melioracyjne (dojazd do pól uprawnych na terenie prywatnego gospodarstwa rolnego), nie miały zastosowania w niniejszej sprawie. Jak wynika z uzasadnienia kontrolowanej decyzji, organ administracyjny dążył do "normatywnego" zdefiniowania obiektu wykonanego przez A. G. na przedmiotowym rowie melioracyjnym. W związku z tym, żeby uniknąć opisowego zwrotu np. "przeprawy pieszo-jezdnej nad korytem cieku wodnego", którym posłużył się w swoim piśmie z dnia 24 sierpnia 2012 r. P. K. kierowanym do [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego w O., kontrolowany organ mając na uwadze, że w przepisach prawa budowlanego brak jest definicji legalnej takiego obiektu "pasującego" do sprawy, czyli przepustu, o jakim jest mowa w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, postanowił odszukać w systemie prawa prawny odpowiednik pojęcia przepustu, którym posługuje się Prawo budowlane, jako pojęcia występującego w u.p.b. i kwalifikowanego jako budowla, ale jednak nie zdefiniowanego w u.p.b. Prawidłowo, zgodnie z zasadami wykładni systemowej, skierował się w tym celu weryfikacyjnie do sytemu prawa, i do definicji terminu "przepust" znajdującej się w art. 4 pkt 15 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst. jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 460 z późn. zm. – dalej jako: u.d.p.), zgodnie, z którym użyte w ww. ustawie określenie przepust oznacza budowlę o przekroju poprzecznym zamkniętym, przeznaczoną do przeprowadzania cieków, szlaków wędrówek zwierząt dziko żyjących lub urządzeń technicznych przez nasyp drogi. Zdaniem Sądu, organy dokonany prawidłowej oceny na podstawie analizy materiału dowodowego, że obiekt zrealizowany przez A. G. spełniał cechy pozwalające uznać go za przepust w znaczeniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego. Sprawa została jednak co do swej istoty, a to w przedmiocie samowoli budowlanej i jej skutków prawnych, rozpatrzona pod rządami Prawa budowlanego a nie ustawy o drogach publicznych. Taki przepust, jako potencjalny przedmiot samowoli budowlanej, w myśl obowiązujących na czas wydania kontrolowanej decyzji przepisów może być wykonany zarówno na potrzeby drogi publicznej jak i wewnętrznej, prywatnej także w związku z koniecznością zapewnienia przeprawy przez rów melioracyjny. W świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego i obowiązującego stanu prawnego nieuzasadnione są twierdzenia skarżącego, że w okresie powodzi w 2010 r. rów [...] i zarazem przedmiotowy przepust, jako immanentna część melioracji szczegółowej, spełnia przesłanki urządzeń melioracji szczegółowej, o której mowa w art. 73 ust. 1 pkt 1 u.p.w., na których wykonanie nie jest wymagane pozwolenie na budowę, a które wraz z umocowaniami brzegowymi w granicach działki skarżącego (nr [...] i [...]) - zostały zniszczone. Nie jest też zasadne w świetle prawa stanowisko, że z kolei, dalej organy pominęły, to iż z uwagi na brak dostatecznych środków na usunięcie skutków powodzi, uzdrowieniem prawnym całej sprawy jest fakt, że Związek Spółek Wodnych wyraził zgodę na odbudowę rowu i przepustu korzystając z własnych środków rzeczowych i finansowych. W kontrolowanej sprawie jest bezsprzeczne w świetle materiału dowodowego prawidłowo zebranego i ocenionego przez organy, i Sąd bez niepotrzebnych powtórzeń w pełni podziela ocenę materiału dowodowego dokonaną przez organ w okolicznościach sprawy, że przepust nie został odbudowany w miejscu istniejącego poprzednio, tylko od nowa wykonany bez pozwolenia na budowę w miejscu, gdzie istnieje obecnie, a które nie jest tożsame z lokalizacją istniejącego uprzednio przepustu. Sąd I instancji jest także zdania, że prawidłowa i zgodna z prawem jest ocena dokonana przez organy, że ww. przepust nie stanowi urządzenia melioracji wodnych szczegółowych, o którym mowa w art. 73 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo Wodne (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 469 z późn. zm. – dalej jako: u.p.w.), ponieważ przepust ten nie jest funkcjonalnie związany z istnieniem rowu melioracyjnego, na którym powstał. Przedmiotowy rów (koryto cieku wodnego) może istnieć i funkcjonować prawidłowo bez przedmiotowego obiektu, czyli przepustu, natomiast ww. przepust drogowy jest funkcjonalnie powiązany z istnieniem utwardzonego ciągu komunikacyjnego pieszo-jezdnego służącego A. G., m.in. do przejazdu na pola uprawne w obrębie jego gospodarstwa rolnego. Zgoda Związku Spółek Wodnych nie zastępuje zarazem instytucji pozwolenia na budowę . Co do zarzutu podnoszącego, że obowiązujące przepisy dopuszczają w czasie deszczów nawalnych wystąpienie wód z rowów melioracyjnych o przepływie Ǫ10% raz na 10 lat położonych na użytkach rolnych, Sąd stwierdza, że skarżący nie określił w jakich konkretnie okolicznościach faktycznych i dlaczego ma on znaczenie, tym bardziej, że skarżący nie skorzystał z prawa do uzdrowienia samowoli budowalnej. P. K. ma prawo być stroną chociażby z tego powodu, aby mieć wpływ na ocenę sprawy pod kątem zalewania jego nieruchomości wskutek posadowienia przepustu w nowym miejscu, co powinna odpowiednio zabezpieczać i przedstawiać dokumentacja naprawcza, która nie została jednak przedłożona. Tak samo argument, że rozebranie przebudowanego przepustu spowoduje odcięcie dostępu do prowadzonego gospodarstwa rolnego, w którym ponad 4,00 ha gruntów znajduje się po drugiej stronie rowu, nie jest uzasadniony, gdyż sam stan faktyczny nie może stanowić uzdrowienia dla braku pozwolenia na budowę a skarżący nie skorzystał z prawa do uzdrowienia samowoli budowalnej. Jak to już było powyżej wskazane, Sąd I instancji nie podziela zarzutów wniesionej skargi, jednak z uwagi na kontrolę zakwestionowanej decyzji organu II instancji utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji według kryterium legalności i mając na uwadze systemowo wykładany/interpretowany obiektywny porządek prawny i zachowanie prawnych wymogów dotyczących adresatów decyzji o nakazie rozbiórki określonych w art. 52 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, w tym takiego określania jej adresatów, które ma zapewnić wykonanie decyzji w systemie prawa, Sąd działając na podstawie art. 52 Prawa budowlanego, art. 15 k.p.a. i art. 135 p.p.s.a. uchylił obie skontrolowane decyzje. Skład rozpatrujący sprawę podziela stanowisko wyrażone w komentarzu do art. 52 Prawa budowlanego, w myśl którego "Nałożenie obowiązku wykonania czynności można uzasadniać kryterium sprawstwa lub tytułu prawnego do obiektu budowlanego, którego postępowanie dotyczy. W przypadku zbiegu obu tych kryteriów, czyli ustalenia, że sprawca jest jednocześnie właścicielem obiektu, w zasadzie nie ma problemu ze wskazaniem podmiotu zobowiązanego do wykonania czynności. W przypadku, gdy sprawca nie ma już tytułu prawnego do nieruchomości, której postępowanie dotyczy, wykonanie obowiązku może być problematyczne z uwagi na brak zgody właściciela nieruchomości na dokonanie tych czynności. Można też sobie wyobrazić sytuację, że właściciel obiektu będzie wyrażał wolę, by czynności dokonał inwestor, który w momencie orzekania nie ma prawa do obiektu budowlanego. Przy zastosowaniu art. 52 Prawa budowlanego pewne jest, że dokonanie czynności powinno co do zasady obciążać inwestora, który ma jednocześnie prawo do nieruchomości na cele budowlane. W przypadkach, gdy sprawcą jest inwestor, który nie posiada w dacie orzekania przez organ prawa do obiektu, wskazanie podmiotu zobowiązanego powinno uwzględniać wolę właściciela co do tego, czy chce i zezwala, by inwestor – sprawca samowoli – dokonał czynności. Wola właściciela, gdy sprawcą jest inny podmiot, powinna mieć znaczenie w zakresie wskazania podmiotu zobowiązanego. W takiej sytuacji z uzasadnienia decyzji organu powinno wynikać, że właściciel wyraził zgodę na to, by to inwestor dokonał czynności". Teza 5 komentarza do art. 52 wg M. Wincenciaka (w: ) Prawo budowlane. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2016, pozostali autorzy komentarza Buliński K., Despot-Mładanowicz A., Filipowicz T., Kosicki A., Plucińska-Filipowicz A. (red.) , Rypina M. , Wierzbowski Marek (red.). Tezy te są zgodne z orzecznictwem sądowoadministracyjnym, w którym znajdują odzwierciedlenie. W realiach kontrolowanej sprawy orzeczono w stosunku do A. G. - jako inwestora robót budowlanych polegających na budowie przepustu drogowego na rowie melioracyjnym, zlokalizowanego w [...] przy ul. [...], na dz. nr [...] oraz [...] - o nakazie rozbiórki ww. obiektu jako wybudowanego bez wymaganej decyzji orzekającej o pozwoleniu na budowę. Jednocześnie z akt administracyjnych sprawy wynika, że ww. dz. nr [...] w [...] stanowi współwłasność I. G. i A. G. a zgodnie z treścią księgi wieczystej nr [...] , dz. nr [...] przy ul. [...] w [...] stanowi współwłasność M. G. i P. G. Ww. osoby prawidłowo zostały uznane przez organ I instancji za strony prowadzonego postępowania i w nim uczestniczyły. Działającym w sprawie organom administracyjnym umknęło jednak, że obowiązek rozbiórki nałożony na A. G. dotyczy także odpowiednich działań związanych z tą rozbiórką na dz. nr [...], a z uzasadnienia decyzji organu nie wynika, że właściciel wyraził zgodę na to, by to inwestor dokonał czynności rozbiórkowych na jego terenie. Pominięcie tych ustaleń powoduje naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a. na tle materialnoprawnego wymiaru treści art. 52 Prawa budowlanego. W przypadku, kiedy właściciel/współwłaściciele nie wyrazi/wyrażą takiej zgody, organy powinny zgodnie z zasadami postępowania administracyjnego i zasadami prawa budowlanego dot. samowoli budowlanych rozważyć i przeprowadzić odpowiednio czynności umożliwiające zaadresowanie nakazu rozbiórki do inwestora i właścicieli działek, na których jest zrealizowana samowola. Wskazane powyżej naruszenie prawa materialnego i postępowania ma oczywisty wpływ na wynik sprawy w zakresie prawidłowości wskazania kręgu podmiotu/podmiotów, do których ma być adresowany nakaz rozbiórki. Podobnie ma się rzecz w przypadku działki [...], stanowiącej współwłasność M. G. i P. G. Organy pominęły także kwestie związane z tym, że w przypadku współwłasności obiektu, gdy inwestorem był jeden ze współwłaścicieli, nakaz dokonania czynności powinien być w pierwszej kolejności kierowany do współwłaściciela, który był inwestorem (sprawcą), chyba że pozostali współwłaściciele sprzeciwiają się orzeczeniu nakazu tylko w stosunku do współwłaściciela (sprawcy) (zob. teza 6 Komentarza do Prawa budowlanego jak wyżej). Kwestia ta powinna być zatem odpowiednio wyjaśniona i uzupełniona w ponownie prowadzonym postępowaniu. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy powinny mieć na uwadze ocenę prawną i zalecenia podjęte przez Sąd I instancji. Mając na uwadze powyższe, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., art. 135 p.p.s.a., art. 200 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.