II SA/Kr 1425/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Irla (spr.) Sędziowie : Sędzia WSA Jacek Bursa Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Protokolant : Teresa Jamróz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 maja 2013 r. sprawy ze skargi H.G. i J.G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 10 sierpnia 2012 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie uregulowania stosunków wodnych na gruncie I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji; II. przyznaje od Skarbu Państwa- Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na rzecz radcy prawnego K.B. kwotę 295,20 zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) - w tym podatek od towarów i usług, tytułem wynagrodzenia za udzieloną skarżącym z urzędu pomoc prawną. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2010 r. Wójt Gminy L. , na podstawie art. 123 kpa, po rozpatrzeniu wniosku przesłanego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. (pismo znak: [...] ) z dnia 18 listopada 2009 r. -umorzył postępowanie w sprawie uregulowania stosunków wodnych na gruncie. Po przeprowadzeniu postępowania organ uznał, że wykonane przez W.B. oraz S.B. prace ziemne (usypanie nasypu) nie wpłynęły na stosunki wodne na gruncie. Zażalenie na ww. postanowienie wnieśli H. i J.G. . Podnieśli, że domagali się interwencji organu nie w związku ze zmianą wody na gruncie, a zniekształceniem terenu poprzez wykonanie nasypu ziemi, usunięciem granicznika i zasypaniem granicy. Postanowieniem z dnia [...] września 2010 r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. , na podstawie art. 29 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne-(tj. Dz. U. 2005 r. Nr 239, póz. 2019 ze zm.) oraz art. 138 § 2 w zw. z art. 144 kpa, uchyliło zaskarżone postanowienie w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Wskazano, że umorzenie postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość, zgodnie z art. 105 kpa, następuje w drodze decyzji, nie zaś postanowienia. Nadto podkreślono, że w przypadku ustalenia przez organ, iż nie zachodzą przesłanki z art. 29 ust. l ustawy prawo wodne, organ I instancji winien wydać decyzję o odmowie przywrócenia poprzedniego stanu wody na gruncie lub zbudowania urządzeń zapobiegających szkodom. Organ odwoławczy zarzucił również orzeczeniu pierwszoinstancyjnemu, iż nie wynika z niego, czy postępowanie toczy się z urzędu, czy też na wniosek - a jeżeli tak, to kto wniosek ten złożył. W aktach sprawy brak jest pisma Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. na które powołano się w postanowieniu, co uniemożliwia dokonanie ustalenia problemu, którego w istocie wniosek ten dotyczył. Nie jest więc jasne z jakiego powodu wszczęto postępowanie dotyczące zmiany stosunków wodnych na gruncie. Opisane postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 13.09.2010 r. zostało uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego w Krakowie z dnia 7.03.2011 r. (sygn. akt II SA/Kr 1369/10). Po ponownym przeprowadzeniu postępowania Samorządowego Kolegium Odwoławcze w K. zaskarżonym obecnie postanowieniem z dnia 10.08.2012 r. utrzymało w mocy postanowienie Wójta Gminy L. z dnia 14.07.2010 r. orzekające o umorzeniu postępowania w sprawie uregulowania stosunków wodnych. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy, powołując się na poglądy przedstawione w wydanym w sprawie wyroku sądu administracyjnego - wskazał, że forma zaskarżonego rozstrzygnięcia nie może mieć zasadniczego znaczenia dla podjęcia kwestionowanego skargą orzeczenia kasacyjnego, gdyż postanowienie organu I instancji spełnia konstytutywne elementy decyzji administracyjnej, a samo nazwanie rozstrzygnięcia "postanowieniem" nie może samo z siebie przesądzać o konieczności jego uchylenia. Nie jest również zasadny pogląd wyrażony przez organ odwoławczy w uchylonym przez sąd postanowieniu , że w rozpatrywanej sprawie winna być wydana decyzja odmowna. Stanowisko to jest bowiem prawidłowe tylko w sytuacji, gdy wnioskodawca sformułuje we wniosku odpowiednie żądanie. Dopiero w takiej sytuacji stwierdzenie braku przesłanek do uwzględnienia wniosku, nie może skutkować umorzeniem postępowania, a wydaniem decyzji rozstrzygającej sprawę, co do istoty. W sprawie zainicjowanej pismem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 18.11.2009 r. żadna ze stron postępowania nie sformułowania żadnych żądań związanych z naruszeniem stosunków wodnych. Dlatego też wydanie decyzji o odmowie przywrócenia poprzedniego stanu wody na gruncie lub zbudowania urządzeń zapobiegających szkodom byłoby nieprawidłowe. Jeżeli organ właściwy w sprawie naruszenia stosunków wodnych, prowadząc postępowanie z urzędu, stwierdzi, że nie nastąpiła zmiana stosunków wodnych na gruncie winien właśnie umorzyć postępowanie. Kolegium wskazało, że z mocy art. 153 p.p.s.a. jest związane oceną prawną i wskazaniami wyrażonymi w orzeczeniu sądu. W związku z tym uznało, że skoro w ww. wyroku sąd wskazał, że forma zaskarżonego rozstrzygnięcia nie może mieć zasadniczego znaczenia, to wydanie przez organ I instancji postanowienia zamiast decyzji - nie może skutkować wydaniem przez organ odwoławczy orzeczenia kasacyjnego. Postanowienie organu I instancji spełnia bowiem konstytutywne elementy decyzji administracyjnej. Wydanie orzeczenia kasacyjnego było błędne także z uwagi na wszczęcie postępowania z urzędu i poczynione w sprawie przez organ I instancji ustalenia. Pierwszym w sprawie dokumentem jest pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 18.11.20009 r. skierowane do H. i J.G. , które przesłane zostało także Wójtowi Gminy L . Zawiera ono informację, że organ nadzoru budowlanego stwierdził na dz. nr [...] w S. wykonanie prac ziemnych, które wiążą się z zmianą stanu wody na gruncie. W piśmie tym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. podał, że przekazuje je do załatwienia zgodnie z kompetencjami Wójta Gminy L. Kolegium Odwoławcze nawiązało do wywodów sądu stwierdzających, iż wbrew treści art. 65 par. l kpa Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. uznając się niewłaściwym w sprawie naruszenia stosunków wodnych, nie przekazał organowi właściwemu - podania strony. Wójt Gminy L. pismem organu nadzoru budowlanego nie był związany. Organ uznając, że nie jest właściwy do załatwienia sprawy powinien zwrócić podanie organowi, który je przekazał albo przekazać podanie organowi, który uzna za właściwy. Kolegium cytując treść uzasadnienia wydanego w sprawie wyroku sądu administracyjnego podało, że z akt sprawy wynika, że Wójt Gminy L. wszczął postępowanie po dokonaniu oględzin w dniu 15.12.2009 r. wskazując w zawiadomieniu z dnia 21.12.2009 r., że wszczął je na wniosek Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia 18.11.2009 r. Pismo to natomiast nie stanowiło wniosku o wszczęcie postępowania. Organu nadzoru budowlanego, Wójt Gminy L. nie traktował jako strony postępowania, skoro nie doręczył mu swojego rozstrzygnięcia. To zaś przemawia za okolicznością, iż postępowanie to prowadzone było z urzędu. Wg cytowanego przez Kolegium stanowiska sądu, decyzja odmowna w sprawie naruszenia stosunków wodnych winna być wydana tyko w sytuacji, gdy wnioskodawca sformułuje we wniosku odpowiednie żądanie. W takiej sytuacji stwierdzenie braku przesłanek do uwzględnienia wniosku nie może skutkować umorzeniem postępowania, lecz wydaniem decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty. W sprawie natomiast zainicjowanej pismem z dnia 18.11.2009 r. żadna ze stron postępowania nie sformułowała żadnych żądań związanych z naruszeniem stosunków wodnych. Dlatego też wydanie decyzji o odmowie przywrócenia poprzedniego stanu wody na gruncie - byłoby nieuprawnione. Jeżeli organ właściwy w sprawie naruszenia stosunków wodnych, prowadząc z urzędu postępowanie stwierdzi, że nie nastąpiła zmiana stosunków wodnych na gruncie - winien umorzyć postępowanie. Mając powyższe wytyczne na uwadze, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wskazało, że wobec poczynionych ustaleń faktycznych w prowadzonym z urzędu postępowaniu i stwierdzeniu przez organ I instancji (co, zdaniem Kolegium znalazło potwierdzenie "w dokumentacji oraz treści pism stron"}, że wykonane prace ziemne (usypanie nasypu) na dz. nr [...] w S. - nie wpłynęły na stosunki wodne na gruncie H. i J.G. - orzeczono o utrzymaniu zaskarżonego postanowienia w mocy. Opisane postanowienie zaskarżyli do sądu administracyjnego H.G. oraz J.lG. . W uzasadnieniu opisali konflikt sąsiedzki, głównie dotyczący drogi dojazdowej do działki skarżących i związane z nim naruszenie ich prawa własności. W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone w sprawie stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Wydanym w kontrolowanej sprawie prawomocnym wyrokiem z dnia 7.03.2011 r. (sygn. akt II SA/Kr 1396/10) Wojewódzki Sad Administracyjny w 'Krakowie - uchylił postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 13.09.2010 r. Wskazanym zaś postanowieniem, organ odwoławczy uchylił postanowienie Wójta Gminy L. z dnia 14.07.2010 r. orzekające o umorzeniu postępowania w sprawie uregulowania stosunków wodnych na działce nr [...] w S. . Zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30.08.2004 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn.: Dz. U. z 2012 r., póz. 270 ze zm. dalej ustawa ta powoływana jest jako p.p.s.a.) ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego orzeczenie było przedmiotem zaskarżenia: Obecnie kontrolowanym postanowieniem z dnia 10.08.2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało w mocy, wskazane wyżej postanowienie Wójta Gminy L. z dnia 14.07.2010 r. Na gruncie niniejszej sprawy, ocenie zatem podlegało, czy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. , po uchyleniu przez sąd administracyjny postanowienia tego organu z dnia 13.09.2010 r., w należyty sposób uwzględniło ocenę prawną wyrażoną w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 3.07.2011 r. (sygn. akt. II SA/Kr 1396/10). Oceniając kontrolowane obecnie rozstrzygnięcie organu odwoławczego (postanowienie z dnia 10.08.2012 r.), w kontekście zawartej w uzasadnieniu wyroku WSA w Krakowie z dnia 7.03.2011 r. oceny prawnej, wskazać należy, iż postanowienie to nie jest prawidłowe. Podkreślenia bowiem wymaga, że zawarte w uzasadnieniu wskazanego wyroku rozważania i oceny prawne sądu, odnosiły się do dopuszczalności wydania w sprawie przez organ odwoławczy orzeczenia kasatoryjnego (zastosowania art. 138 par. 2 kpa). Sąd wskazał, iż nie są trafne przyjęte przez Kolegium Odwoławcze powody (przesłanki) uchylenia orzeczenia pierwszoinstancyjnego. Dostrzeżone bowiem przez SKO uchybienia odnoszące się do postanowienia Wójta Gminy L. - zarówno dotyczące kwestii formy tego załatwienia (wydanie postanowienia zamiast decyzji), jak również sposobu rozstrzygnięcia sprawy (wydanie decyzji umarzającej postępowania, a nie odmownej), a także wątpliwości co do trybu zainicjowania postępowania - nie były prawidłowe i nie uzasadniały uchylenia orzeczenia pierwszoinstancyjnego. Podkreślenia przy tym wymaga, że charakter i zakres przedstawionych w uzasadnieniu zapadłego w sprawie wyroku ocen prawnych, nie determinował jednak sposobu (kierunku) rozstrzygnięcia sprawy przez organ II instancji. Uznać zatem należy, że obowiązkiem organu odwoławczego w tej sprawie, po uchyleniu jego orzeczenia przez sąd administracyjny, i przy prawidłowym odczytaniu oceny prawnej wyrażonej przez sąd administracyjny - winno być merytoryczne rozpoznanie sprawy, w zakresie wynikającym z faktu wniesienia odwołania. To zaś nakazywało w pierwszej kolejności ocenić samą dopuszczalność wszczęcia i prowadzenia postępowania w przedmiocie naruszenia stosunków wodnych. Pewną podpowiedz we wskazanym zakresie zawarł sąd w wyżej wymienionym uzasadnieniu stwierdzając, że żadna ze stron kontrolowanego postępowania nie zgłaszała jakichkolwiek zarzutów i żądań związanych z naruszeniem stosunków wodnych. Wyrażane bowiem w toku sprawy przez skarżących żądania, wprost bowiem odnosiły się do usunięcia nasypu, który nie miał żadnego wpływu i związku z naruszeniem stosunków wodnych na działce nr [...] w S . Skoro zatem, w kontrolowanej sprawie nie było wniosku żadnego zainteresowanego podmiotu w kwestii wszczęcia i prowadzenia postępowania dotyczącego naruszenia stosunków wodnych, przedmiotem uwagi organu winna być więc ocena dopuszczalności wszczęcia z urzędu, a następnie prowadzenia postępowania we wskazanym powyżej przedmiocie. W kontrolowanej prawie, wszczęcie postępowania z urzędu, było wynikiem nietrafnego odczytania przez organ I instancji charakteru prawnego pisma PINB w W. z dnia 18.11.2009 r. Jak trafnie bowiem podkreślał sąd w wydanym już w sprawie wyroku, organ I instancji nie był związany zawartą w powołanym piśmie organu nadzoru budowlanego - informacją w sprawie naruszenia stosunków wodnych. To zaś powodowało obowiązek organu, w pierwszym rzędzie - ustalenia rzeczywistych intencji (żądań) stron postępowania. Analiza akt sprawy prowadzi jednak do wniosku, iż wskazanej czynności organ zaniedbał. W aktach nie ma nawet podania strony, inicjującego postępowanie przed organem nadzoru budowlanego, następnie przekazanego Wójtowi Gminy L. . Także z dalszych pism i oświadczeń stron (k. [...] ), jak już podkreślono, wynika, że nie zgłaszają one żadnych zarzutów i roszczeń opartych na przepisach prawa wodnego, lecz chodzi im o zasypanie granicy, granicznika hipotecznego oraz zniekształcenie terenu. Błędnie zatem, i całkowicie niezasadnie określono przedmiot prowadzonego postępowania, uznając z urzędu, iż jest to sprawa dotycząca naruszenia stosunków wodnych. W istocie więc, wadliwie przyjmując i określając przedmiot kontrolowanego postępowania, nie rozpoznano istoty żądań zgłaszanych w sprawie przez H.G. i J.G. . Nierozpoznanie istoty żądania strony świadczy o naruszeniu nie tylko art. 61 par. l Kpa, a także art. 7 i art. 77 par. l Kpa, które także nakazują dokładnie wyjaśnić i ustalić istotę oraz zakres żądań stron, inicjujących postępowanie. Wskazane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie można bowiem wykluczyć, że prawidłowe ustalenie zakresu żądania stron, doprowadziłoby do odmiennego rozstrzygnięcia sprawy. Wobec faktu, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. postanowieniem z dnia 10.08.2012 r. utrzymało w mocy, błędne, jak wyżej wskazano, postanowienie Wójta Gminy L. z dnia 14.07.2010 r. - wadliwe jest także orzeczenie organu odwoławczego. W ponownie prowadzonym postępowaniu, rzeczą organu będzie jednoznaczne ustalenie żądań stron, inicjujących postępowanie i w zależności od treści tych żądań podjęcie stosownych w sprawie czynności. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 145 § l pkt l lit c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (t.jedn. Dz. U. z 2012, póz. 270 ze zm.) orzeczono jak w pkt I sentencji. O kosztach orzeczono na mocy art. 200 powołanej ustawy (pkt II sentencji) w zw. z par. 14 ust. 2 pkt l lit c i par. 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2013 , póz. 490).