II SA/Kr 1426/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA: Jan Zimmermann (spr.) Sędziowie NSA : Joanna Tuszyńska WSA: Aldona Gąsecka-Duda Protokolant: Teresa Jamróz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 kwietnia 2007 r. sprawy ze skargi T. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z dnia [...] 2004 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu działki I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. na rzecz skarżącego kwotę 200 zł (słownie: dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. II SA/Kr 1426/04 UZASADNIENIE Na wniosek T. J., zam. w J., przy ul.[...], Wójt Gminy J. decyzją z dnia [...] 1996 r. ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu działki Nr [...] w J., dla budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Decyzja ta stała się ostateczna a w dniu [...] 2003 r. wniósł od niej sprzeciw Prokurator Rejonowy w N. W uzasadnieniu sprzeciwu prokurator napisał, że decyzji żarząca, niesłuszne ustalenie dla działki Nr 2682, która znajduje się w strefie oznaczonej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy J. symbolem E2Z (obszar szczególnej ochrony ekologicznej) budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego, przy równoczesnym wskazaniu w zaskarżonej decyzji, że w/w działka znajduje się w obszarze oznaczonym A3MF tj. w terenie zabudowy mieszkaniowej z dopuszczeniem zagrodowej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. decyzją z dnia [...] 2004 r. stwierdziło nieważność decyzji zakwestionowanej przez Prokuratora. W uzasadnieniu Kolegium stwierdziło, że decyzja została wydana z naruszeniem prawa. Zdaniem Kolegium zarzut wydania decyzji z obrazą przepisu materialno-prawnego o wadze rażącego naruszenia prawa znalazł potwierdzenie w zbadanym materiale dowodowym. O tym, czy naruszenie prawa jest naruszeniem "rażącym" w zrozumieniu art.156 § l pkt 2 K.p.a. — decyduje ocena skutków, jakie dane naruszenie za sobą pociąga. Za rażące należy uznać takie naruszenie prawa, które wywołuje skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. W analizowanej sprawie organ stwierdził w decyzji o wzzit zgodność wniosku z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy J., orzekając, że działka nr 2682 w J. położona jest w terenie o symbolu "A2M", "A3MRJ" przeznaczonym na cele mieszkalnictwa. W postępowaniu dowodowym dokonano porównania uwierzytelnionej kopii planu miejscowego z mapą stanowiącą załącznik do zaskarżonej decyzji oraz z mapą ewidencyjną. Porównanie tych dokumentów wykazało, że objęta decyzją działka położona jest w oznaczonym w planie miejscowym symbolem "E2Z", stanowiącym strefę szczególnej ochrony logicznej, a nie w terenie "A2M", "A3MRJ". W dniu [...] 2004 r. T. J. wniósł od powyższej decyzji wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy podnosząc, że budynek na działce Nr 2682 już istnieje i jest zamieszkały. Decyzja nie wyrządziła nikomu krzywdy a inwestor był przekonany, że jest ona zgodna z obowiązującym planem. Drugi wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy skierował w dniu [...] 2004 r. Wójt Gminy J. Napisał on, że brak jest wystarczających dowodów na zakwalifikowanie decyzji Wójta Gminy J. z dnia [...] 1996 r. jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Wyjaśnił, że plan zagospodarowania przestrzennego Gminy J. sporządzony był na kopii mapy topograficznej w skali 1: 10 000. i przyjęty uchwałą Rady Gminy z [...] 1993 r. Urząd Gminy posiadał jeden egzemplarz planu opieczętowany pieczęcią Rady Gminy i podpisany przez Przewodniczącego, a drugi egzemplarz był w posiadaniu Urzędu Wojewódzkiego. Rysunek planu — plansze papierowe podklejone płótnem i stanowiące mapę o wymiarach 2,5 m wysokości i 2 m szerokości wiszącą na ścianie. Poszczególne obszary funkcjonalne zaznaczono kolorami, a linie rozgraniczające wykreślono ręcznie tuszem. Oznaczenie literowe obszarów także wpisano ręcznie tuszem. Po kilku latach używania planszy a także operacji promieni słonecznych rysunek wyblakł, a linie i opisy tuszem stały się całkowicie niewidoczne "odparowały". Całkowicie odparowała także treść legendy wpisana na planszy tuszem. Wójt stwierdził, że nie może jednoznacznie stwierdzić, iż działka znajduje się w terenie E2Z, a więc poza terenem "budowlanym". Porównanie treści mapy ewidencyjnej następowało bowiem nie z oryginalnym rysunkiem planu (wiszącym na ścianie) zatwierdzonym uchwałą Rady lecz z kopią mapy stanowiącej tzw. wniosek rolny, więc innym dokumentem. Wydawanie decyzji następowało natomiast poprzez analizę na oryginale. Wójt podaje dalej, że w dniu [...] 2004 r. uchwałą nr [...] Rada Gminy J. uchwaliła dla części miejscowości z terenu gminy Plan zagospodarowania przestrzennego. W przypadku J., w chwili obecnej jeszcze w Projekcie planu, tereny "budowlane" sięgają znacznie poza przedmiotową działkę. Dowodzi to tego, że przedmiotową decyzją nie naruszono ładu przestrzennego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. decyzją z dnia [...] 2004 r. Nr [...] utrzymało w mocy powyższą decyzję. W uzasadnieniu Kolegium napisało, że nie umniejszając wagi materiału dowodowego przedstawionego przez Wójta Gminy J., w tym w szczególności b. niskiej kartometryczności mapy topograficznej 1:10.000 (stanowiącej bazę rysunku planu) pogłębionej wielokrotnym kopiowaniem, zużyciem technicznym, wielokrotną różnicą skali map ewidencyjnych i mapy topograficznej, a także często brakiem odpowiednich punktów odniesienia w sytuacji terenowej — pozwalających na w miarę dokładną identyfikację położenia działki na rysunku planu w skali 1:10.000 — Kolegium stwierdza, po ponownej analizie materiału dowodowego, że w rozpatrywanym przypadku fakt położenia działki nr 2682 w J. poza terenem przeznaczonym w planie miejscowym do zainwestowania na cele wskazane wnioskiem inwestora — nie budzi wątpliwości. Stwierdzono, że działka nr 2682 położona jest po południowej (przeciwnej) stronie drogi polnej (osiedlowej), w stosunku do terenu budowlanego A3 MRJ", w terenie oznaczonym symbolem E2Z" - nie przeznaczonym do zabudowy. W tej sytuacji nie może być mowy o pomyłce w usytuowaniu działki, a rozważania w kwestii niedokładności lokalizacji działki na mapie 1:10.000 — wynikają z niskiej kartometryczności podkładu mapowego, na którym sporządzony został rysunek planu oraz z dużej różnicy skal - są bezprzedmiotowe. Kolegium wyklucza w opisanej sytuacji możliwość pomyłki" organu w identyfikacji położenia działki, spowodowanej — jak twierdzi Z-ca Wójta Gminy zniknięciem" objaśnień oraz odparowaniem" linii opisowych wykonanych tuszem, skoro identyfikacja taka, przeprowadzona przez Kolegium, na podstawie wierzytelnego wyrysu z planu miejscowego — nie nastręczała trudności. W dniu [...] 2004 r. T. J. skierował na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K., zarzucając naruszenie art. 77 § l k.p.a. W uzasadnieniu skargi T. J. napisał, że w dniu [...] 1993 r. Rada Gminy J. uchwaliła Miejscowy Ogólny Zagospodarowania Przestrzennego Gminy J. Załącznikiem do powyższej jest wykonana ręcznie mapa topograficzna w skali 1:10000. Jeden egzemplarz załącznika opieczętowany pieczęcią Rady Gminy i podpisany przez Przewodniczącego Racy Gminy był przechowywany w Urzędzie Gminy J., a drugi egzemplarz był w posiadaniu Urzędu Wojewódzkiego. Rysunek planu to plansze papierowe podklejone płótnem i stanowiące mapę o wymiarach: 2,5 metra wysokości i 2 metrów szerokości. Powyższa mapa zawieszona była na ścianie w budynku Urzędu Gminy J. Poszczególne obszary funkcjonalne zaznaczone były kolorami, a linie rozgraniczające wykreślono ręcznie tuszem. Oznaczenie literowe obszarów także wpisano ręcznie tuszem. Po kilku latach wskutek używania planszy, a także wskutek czynników zewnętrznych (np. promienie słoneczne) rysunek wyblakł, a linie i opisy tuszem stały się całkowicie niewidoczne. Całkowicie nieczytelna stała się także treść legendy wpisana na planszy tuszem. Przedmiotowa uchwała wraz załącznikami była jedyną istniejącą podstawą wydawania decyzji o warunkach zabudowy. Porównanie treści mapy ewidencyjnej następowało nie z oryginalnym rysunkiem planu (wiszącym na ścianie) zatwierdzonym uchwałą Rady lecz z kopią mapy stanowiącej tzw. wniosek rolny, więc innym dokumentem. Wydawanie decyzji następowało natomiast poprzez analizę na oryginale. Zdaniem skarżącego decyzja została wydana w oparciu o Miejscowy Plan Ogólny Zagospodarowania Przestrzennego Gminy J., a w szczególności w oparciu o załącznik graficzny w postaci mapy. Załącznik w postaci mapy został opracowany przy ówczesnym stanie techniki prezentacji. Stan techniki znacząco różnił się od obecnego. Zdaniem skarżącego Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydając decyzję oparło się częściowo na materiałach, które nie były podstawą wydania przedmiotowej decyzji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. wniosło ojej oddalenie. Napisano tu, że skarga jest nieuzasadniona. Prawdą jest, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie posługiwało się oryginałem rysunku planu zagospodarowania przestrzennego Gminy J., sporządzonego w 1993 r., tak niedoskonałą techniką, że — jak wywodzi skarżący — po 10-cio letnim okresie od sporządzenia rysunku planu — nie mógłby on w ogóle służyć jako dowód w sprawie. Zauważyć jednakże wypada, że w 1996 r. plan miejscowy sporządzony w 1993 r. był jeszcze z pewnością czytelny i mógł stanowić podstawę do orzekania. Istotnie — podstawą rozstrzygnięcia przez Kolegium sprawy nieważności decyzji Wójta Gminy J. był dokument pn. Wyry s z miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Gminy J. — wieś J." w skali 1:10.000. Wyrys ten posiada urzędowe potwierdzenie Wójta Gminy J. z dnia [...] 2002 r. za zgodność z oryginałem". Na wyrysie tym Wójt Gminy stwierdził, że działka nr 2682 położona jest w terenie o symbolu E2Z" stanowiącym strefę szczególnej ochrony ekologicznej. Dokument ten zawiera granice terenów budowlanych oraz ich symbole na podkładzie mapy topograficznej 1:10.000, zawierającej szczegóły sytuacyjne porównywalne z mapą sytuacyjno-wysokościowa, stanowiącą załącznik do decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Kolegium wywodzi także, że nie jest trafny zarzut wykorzystania przy sporządzeniu wymienionego wyżej wyrysu" mapy tzw. wniosku rolnego". Wniosek rolny — sporządzony w celu uzyskania zgody właściwego organu na przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze — nie stanowił oczywiście rysunku planu, lecz z planem tym musiał być dokładnie zgodny. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, będące przedmiotem regulacji art. 156 k.p.a. jest instytucja wyjątkową. Stanowi ona wyjątek od zasady trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 k.p.a.) a jednocześnie jej podstawą są kwalifikowane (wybrane przez ustawodawcę) wady decyzji administracyjnej. Jednocześnie stwierdzenie nieważności powoduje bardzo daleko idące skutki prawne, gdyż oznacza wyeliminowanie danej decyzji z mocą ex tunc. Te okoliczności sprawiają, że przepisy będące przesłankami stwierdzenia nieważności decyzji powinny być interpretowane ścieśniająco, a w postępowaniu zmierzającym do wydania decyzji w sprawie stwierdzenia nieważności innej decyzji powinna być szczególnie silnie respektowana zasada prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.).Organ stwierdzający nieważność decyzji musi mieć bowiem całkowitą pewność, że dana wada zaistniała i zebrać pełne i niewątpliwe dowody na jej istnienie. W analizowanej tu sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. naruszyło w sposób istotny zasadę prawdy obiektywnej, opierając obie swoje decyzje na materiale niepewnym i wątpliwym - w dodatku takim, który ze względu na swoje zniszczenie nie da już nigdy możliwości precyzyjnego odczytania. Samo Samorządowe Kolegium Odwoławcze przyznało, że przy analizie sprawy nie posługiwało się oryginałem rysunku planu zagospodarowania przestrzennego Gminy J., a tylko wyrysem z tego planu. SKO nie sięgnęło więc do prawidłowej podstawy, która mogłaby dać rozstrzygnięcie, na jakim terenie leży działka nr 2682. Nie stanowi tu usprawiedliwienia okoliczność, że oryginalny rysunek planu był sporządzony niedoskonałą techniką i przechowywany w nieodpowiednim miejscu, przez co rysunek ten jest obecnie trudny lub niemożliwy do odczytania. Dla określenia przeznaczenia gruntu miarodajny jest wyłącznie obowiązujący plan zagospodarowania przestrzennego, jeżeli taki plan był sporządzony. Przy braku odpowiedniego dowodu (tutaj: oryginalnego planu zagospodarowania przestrzennego) na istnienie wady decyzji, jedyną możliwością była rezygnacja ze stwierdzania jej nieważności. Z powyższych powodu Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji na podstawie art. 145 § l pkt l lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270). O kosztach Sąd postanowił na podstawie art. 200 cyt ustawy.