II SA/Kr 1427/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariusz Kotulski Sędziowie: WSA Krystyna Daniel (spr.) WSA Magda Froncisz Protokolant: Maksymilian Krzanowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 marca 2017 r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję Wojewody [...] z dnia 7 września 2016 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości skargę oddala. Starosta K. decyzją z 17 listopada 2015 r., na podstawie art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1, art. 216 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U. z 2015 r., poz. 1774 ze zm.) odmówił zwrotu nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,0053 ha, powstałej z podziału działki nr [...] o pow. 0,0074 ha, obj. księgą wieczystą nr [...], poł. w obr. [...] m. K. oraz działka nr [...] o pow. 0,0050 ha, powstałej z podziału działki nr [... o pow. 0,0067 ha, obj. księgą wieczystą nr [...] poł. w obr. [...] m. K. - na rzecz: W.K. , P.W. , B.R. , M.P , D.K. i W.K. W uzasadnieniu organ podał, że Wojewoda [...] postanowieniem z 23 marca 2011 r. wyznaczył Starostę K. do załatwienia przedmiotowej sprawy. Organ wskazał, że w piśmie z 14 stycznia 2011 r. W.K. wystąpiła z wnioskiem o zwrot działek: nr [...] i nr [...] poł. w obr. [...] m. K . Na podstawie zgromadzonej dokumentacji geodezyjno - prawnej ustalono, że objęte roszczeniem nieruchomości powstały z podziału działki nr [...] obr. [...] m. K. , co potwierdzają wykazy zmian gruntowych dla działek: nr [...] i nr [...] - ks. rob. Nr [...] . Działka nr [...] została objęta Zarządzeniem Nr [...] Naczelnika Dzielnicy K. –P. z 17 lutego 1975 r. w sprawie przeznaczenia terenu osiedla "[...] " pod budownictwo jednorodzinne i jego podziału na działki budowlane. Zgodnie z § 1 ww. zarządzenia, teren zawarty między ulicami: [...] ,[...] ,[...] a zalewem [...] przeznaczony został pod budownictwo jednorodzinne. Jak ustalono, w dacie wywłaszczenia działka nr [...] obr. [...]. ewid. P. m. K. stanowiła współwłasność: A.K. i W.K. na prawach wspólności ustawowej. Następcami prawnymi A.K. są: żona W.K. w 1/4 części oraz dzieci: P.W. , D.K. M.P. , B.R. i W.K. , po 3/20 części. W piśmie z 7 grudnia 2011 r. P.W. , B.R. , M.P. , D.K. i W.K. , przyłączyli się do wniosku o zwrot ww. nieruchomości. Stosownie do art. 136 ust.3 i Art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami przesłankami zwrotu nieruchomości są: po pierwsze - wystąpienie przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobierców z wnioskiem o zwrot, po drugie - objęcie instytucją zwrotu tylko nieruchomości wywłaszczonej (lub jej części) tj. nieruchomości, w stosunku do których Skarb Państwa lub określona jednostka samorządu terytorialnego nabyła prawo rzeczowe w drodze instytucji wywłaszczenia za odszkodowaniem, jak również nabytej w oparciu o przepisy ustaw enumeratywnie wymienionych w art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami, po trzecie - zbędność nieruchomości wywłaszczonej na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, w rozumieniu przepisu art. 137 ustawy. Aby nieruchomość mogła zostać zwrócona, wszystkie wyżej przedstawione przesłanki muszą zaistnieć łącznie. W niniejszej sprawie bezspornym jest, iż pierwsze dwie przesłanki zostały spełnione, bowiem wniosek o zwrot wywłaszczonych działek złożyły wszystkie osoby uprawnione tj. była współwłaścicielka i spadkobiercy byłego współwłaściciela. Wywłaszczenie ww. działki nastąpiło w związku z Zarządzeniem nr [...] Naczelnika Dzielnicy K. –P. z 17 lutego 1975 r., w sprawie przeznaczenia terenu osiedla [...] " pod budownictwo jednorodzinne i jego podziału na działki budowlane. Zgodnie z § 1 ww. Zarządzenia, teren zawarty między ulicami: [...] ,[...] ,[...] a zalewem [...] przeznaczony został pod budownictwo jednorodzinne. Ww. Zarządzenie Naczelnika Dzielnicy K. –P. zostało wydane na podstawie art. 2 ustawy z 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach, która wskazana jest w art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz § 13 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 29 sierpnia 1972 r. w sprawie trybu ustalania i rozgraniczania i podziału terenów budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego na obszarze miast i osiedli. Zarządzenie Naczelnika Dzielnicy K. –P. zostało ogłoszone 2 czerwca 1975 r. w Dzienniku Urzędowym Rady Narodowej m. K. Nr [...] . Wskazany teren, zgodnie z art. 5 ust. 2 ustawy z 6 lipca 1972 r., z mocy prawa został przejęty na rzecz Skarbu Państwa po upływie dwóch miesięcy od dnia ogłoszenia tj. z dniem 3 sierpnia 1975 r. W oparciu o ww. mapę uzupełniającą z projektem podziału terenów budownictwa jednorodzinnego os. [...], stanowiącą załącznik do ww. Zarządzenia Nr [...]Naczelnika Dzielnicy K. –P. ustalono, że część działki nr [...] obr. [...] m. K. , przeznaczona była pod budowę ulicy [...] i skrzyżowania z ul. [...] Jak wynika z analizy mapy uzupełniającej, na przedmiotowej nieruchomości wybudowany miały być chodnik oraz pas zieleni. W dniu 24 kwietnia 2013 r. została przeprowadzona rozprawa administracyjna połączona z oględzinami nieruchomości. Granicę południową działki nr [...] stanowi krawężnik ul. [...]. Granica wschodnia biegnie po krawężniku wzdłuż chodnika ul. [...]. Pozostałe granice nie są widoczne w terenie. Część działki ogrodzona jest płotem wykonanym z prętów stalowych na podmurówce betonowej. W granicach działki od strony południowej znajduje się chodnik wykonany z płyt betonowych. Część działki od strony południowo - wschodniej zajmuje trawnik z wykoszoną trawą. Pozostałą część działki zajmuje przydomowy ogród, w którym rośnie jedno drzewo owocowe - jabłoń. Na terenie działki znajdują się dwa słupy energetyczne: drewniany podwójny z lampą i metalowy oświetleniowy oraz słupek z tablicą z nazwą ulicy. Granica południowa działki nr [...] przebiega pomiędzy słupami drewnianymi. Granica wschodnia przebiega w części po krawężniku chodnika ul. [...] Pozostałe granice nie są widoczne w terenie. Działka w części ogrodzona jest płotem wykonanym z prętów metalowych na podmurówce betonowej. Na działce znajduje się wykoszony trawnik oraz dwie sosny. W części działka stanowi ogród przydomowy. W płocie znajduje się brama wjazdowa oraz bramka i chodnik wykonany z płyt betonowych. Wnioskodawczynie oświadczyły, że trawniki są przez nich wykaszane. Działki nr [...] i nr [...] nie są obciążone prawami obligacyjnymi oraz rzeczowymi na rzecz osób trzecich. Jak wynika z pisma Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. z 5 listopada 2012 r. nr [...] działka nr [...] , częściowo wchodzi w pas drogowy drogi publicznej - ul. [...] . Natomiast część działki nr [...] zajęta jest pod pas drogowy dróg publicznych ul. [...] i ul. [...]. Uchwałą Nr 103 Rady Narodowej Miasta K. z 28 maja 1986 r. ulice: [...] i [...] zaliczone zostały do dróg lokalnych miejskich. Obecnie przedmiotowe ulice posiadają status dróg gminnych. Ponadto organ ustalił, że przez przedmiotowe działki przebiega sieć kablowa nn 0,4 kV oraz sieć kablowa SN 15 kV pozostająca na majątku [...] S.A. Sieć nn. 0,4 kV została wybudowana w latach 80 - tych ubiegłego wieku. Skrajem działki nr [...] od strony działki nr [...] przebiega stalowy gazociąg średniego ciśnienia DN 50, który został wybudowany w latach 1970-1971 podczas gazyfikacji Osiedla [...] Natomiast na działce nr [...] Zakład Gazowniczy w K. nie posiada sieci i przyłączy gazowych. Przez działki nie biegnie żadna sieć cieplna należąca do [...] S.A. Na działkach nr [...] i nr [...] nie ma sieci wodociągowej i kanalizacyjnej. Na działce nr [...] znajduje się część przyłącza wodociągowego do budynku nr [...] przy ul. [...], zrealizowane w 1983 r. [...] S.A. na przedmiotowych działkach nie posiada czynnej infrastruktury teletechnicznej. Pozyskane z Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w W. zdjęcia lotnicze z 1975 r. - tj. z roku wywłaszczeniu nieruchomości i 1982 r. -tj. 7 lat po wywłaszczeniu nieruchomości potwierdzają, że na terenie będącym przedmiotem postępowania powstała zabudowa związana z realizacją celu wywłaszczenia, jakim była budowa ul. [...] i skrzyżowania z ul. [...] . Zdjęcie z 1975 roku przedstawia teren upraw rolnych z widoczną wzdłuż ul. [...] linią chodnika. Natomiast fotografia z 1982 r. przedstawia zrealizowaną inwestycję w postaci wybudowanej ul. [...] i skrzyżowania z ul. [...]. Z przedstawionych fotografii wynika, że działki nr [...] i nr [...] od początku znajdowały się w obszarze realizacji inwestycji, polegającej na wybudowaniu ul. [...] i skrzyżowania z ul. [...] . Jak wynika z pisma Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. z 3 lipca 2015 r. nr [...] , działki: nr [...] i nr [...] w całości zajęte są pod pas drogowy dróg publicznych ulic: [...] oraz są w zarządzie tej jednostki. Granice pasa drogowego przedmiotowych ulic w zakresie terenu objętego roszczeniem o zwrot, są tożsame z linią istniejącego ogrodzenia. Na podstawie mapy zasadniczej ustalono, że na działkach: nr [...] i nr [...] zlokalizowany jest chodnik, tarcza skrzyżowania dróg publicznych (ul. [...] ), oświetlenie uliczne oraz zieleń przydrożna. Powyższe ustalenia potwierdza protokół z rozprawy administracyjnej połączonej z oględzinami nieruchomości objętych wnioskiem o zwrot, przeprowadzonej w dniu 24 kwietnia 2013r. Potwierdza je także dokładna analiza znajdującej się w aktach sprawy mapy zasadniczej, na której zaznaczony jest przebieg podziemnej instalacji energetycznej wraz z oświetleniem ulicznym. Organ podkreślił, że podziału działek: nr [...] i nr [...] dokonano w granicy pasa drogowego ul. [...] i ul. [...] a w czynnościach przebiegu granic nieruchomości uczestniczył przedstawiciel ZIKiT - u w K. , co potwierdza protokół z czynności przyjęcia przebiegu granic. Zgodnie z załączoną dokumentacją z dnia 04.12.2004 r. w postaci Książki drogi, ul. [...] i [...] posiadają chodnik, a także pas zieleni przebiegający pomiędzy chodnikiem a sąsiadującymi nieruchomościami. Natomiast jak wynika z analizy Metryki ul. [...] sporządzonej w dniu 22.03.1999 r., chodnik przy tej ulicy wykonany jest z płyt z betonu cementowego i ma szerokość 2,2 m, a ulica posiada szerokość 6,0 m. Jak wynika z Książki drogi, na ul. [...] przeprowadzono w 2006 r. remont cząstkowy, a istniejące chodniki wymagają remontu. Natomiast na ul. [...] remonty te, przeprowadzano cyklicznie w okresie od 2005 do 2007 roku. Jak wynika z pisma Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. z 23 września 2009 r. nr [...], ulica [...] przebudowywana była przed 1 stycznia 1999 r. Organ przedstawił również zeznania M.W. i M.P. . Wskazał, że świadek M.W. stwierdził, że nie posiada wiedzy dotyczącej tego terenu, nie wie jak był on zagospodarowany i nie pamięta, czy były tam wykonywane prace związane z realizacją skrzyżowania ul. [...] z ul. [...] oraz chodnika. M.P. z kolei zeznała, że posiada wiedzę dotyczącą przedmiotu postępowania, gdyż były to działki jej rodziców, którzy uprawiali je rolniczo pod uprawy buraków, ziemniaków, jarzyn oraz koniczyny. Na ww. nieruchomościach rosły także drzewa owocowe. Następnie wnioskodawczyni zeznała, że do momentu zamieszkania w 1986 r., jej ojciec nadal kosił trawę na tych nieruchomościach. Wnioskodawczyni stwierdziła, że ul. [...] istniała już od dawna, bez chodnika do jej posesji i nie pamięta kiedy ten chodnik został wydłużony do ul. [...] Ul. [...] natomiast wykonana była z płyt betonowych służących jako dojazd do budowanych bloków [...] Fabryki [...] i nie pamięta kiedy wybudowano chodnik przy tej ulicy. Organ przytoczył definicje drogi i pasa drogowego z art. 4 pkt 1 i 2 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Odwołując się do treści art. 2a ustawy wyjaśnił, że drogi nie mogą być one przedmiotem obrotu. Należy zatem uznać, że z cytowanego przepisu wynika zakaz przenoszenia własności dróg publicznych wraz z zajętymi przez te drogi gruntami na rzecz podmiotów innych niż wymienione w tym przepisie. Niedopuszczalne jest orzeczenie o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej lub nabytej na podstawie przepisów wymienionych w art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jeśli nieruchomość objęta żądaniem wprawdzie okazała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu (lub w umowie sprzedaży nieruchomości), lecz w czasie orzekania o zwrocie jest częścią drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych. Ustalenia dokonane podczas oględzin nieruchomości objętych wnioskiem o zwrot, analiza: mapy z projektem podziału terenów budownictwa jednorodzinnego os. [...] , aktualnej mapy sytuacyjno - wysokościowej oraz archiwalnych zdjęć lotniczych, jak również pozyskanej z Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. dokumentacji potwierdzają, że objęte wnioskiem o zwrot działki: nr [...] i nr [...] zostały objęte realizacją celu wywłaszczenia jakim było wybudowanie ul [...] i skrzyżowania z ul. [...] wraz z chodnikiem oraz pasem zielem. Organ przytoczył również wyrok Trybunał Konstytucyjny z 13 marca 2014 r. sygn. akt. P 38/11. Podniósł, że wnioskodawcy złożyli wniosek o zwrot nieruchomości w 2011 r., natomiast inwestycja w postaci wybudowania ul. [...] i skrzyżowania z ul. [...] została zrealizowana już w 1982 r., z kolei chodnik istniał w 1999 roku. Nieuzasadnione byłoby więc twierdzenie, że na nieruchomości oznaczonej jako działki: nr [...] i nr [...] , nie zrealizowano celu wywłaszczenia. Odwołanie od w/w decyzji złożyła M.P. , nie zgadzając się z jej rozstrzygnięciem. Zwróciła uwagę, że w perspektywie całej ul. [...] nigdzie nie ma tak szerokiego pasa drogowego. Niezrozumiałe dla odwołującej jest dokonanie zwrotu działek nr [...] i [...] powstałych z podziału działek [...] i [...] , mimo że one również stanowiły pas drogowy. Nie wykazano jak daleko sięga działka [...] a gdzie zaczyna się działka [...] oraz jakie prace były na nich wykonywane i kiedy. Zdjęcia lotnicze z 1982 r na które powołuje się starosta nie jest wystarczającej jakości aby stwierdzić, że ulica [...] w tym czasie była wykonana. Do roku 1982 nie była zrealizowana ulica [...] W ocenie odwołującej, przywołanie wyrku Trybunału Konstytucyjnego było nietrafne. Wojewoda [...] decyzją z 7 września 2016 r., znak: [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (tj Dz. U. z 2016 r. poz. 23), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ II instancji podzielił ustalenia stanu faktycznego dokonane przez organ I instancji. Przytoczył treść pism pozyskanych przez starostę od Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. tj. pismo z 5 listopada 2012 r. nr [...] , pismo z 3 lipca 2015 r. [...] . Wskazał, że równocześnie z pismem z 3 lipca 2015 r. przesłano kserokopie: książki drogi w/w ulic z 2002 oraz metrykę ul. [...] sporządzoną 22.03.1999 r. Wojewoda wskazał, że zadaniem organu prowadzącego postępowanie w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest precyzyjne ustalenie celu stanowiącego podstawę wywłaszczenia nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot, a następnie zebranie materiału dowodowego, potwierdzającego lub negującego występowanie przesłanek zbędności z uwzględnieniem wpływu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11 na sposób wykładni przesłanki zbędności nieruchomości, o której mowa w art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. Ustalenie celu wywłaszczenia następuje poprzez przywołanie odpowiednich zapisów w decyzji wywłaszczeniowej lub umowie sprzedaży, jednakże w sytuacji, gdy cel ten w ww. dokumentach został określony bardzo ogólnie, koniecznym jest jego doprecyzowanie z uwzględnieniem dokumentacji dotyczącej inwestycji, dla urzeczywistnienia której nastąpiło wywłaszczenie, powstałej przed odjęciem prawa własności poprzedniemu właścicielowi (lub współwłaścicielom) nieruchomości. Cel wywłaszczenia musi być interpretowany ściśle. Mając na uwadze powyższe oraz zgromadzony w sprawie materiał dowodowy organ II instancji zgodził się z ustaleniami organu I instancji, iż w świetle przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 13 marca 2014 r. sygn. akt. P 38/11 nie można stwierdzić zaistnienia przesłanki zbędności działki nr [...] oraz działki nr [...] w rozumieniu przepisu art. 137 ust. 1 ustawy gospodarce nieruchomościami. Cytując treść art. 2a ustawy o drogach publicznych oraz odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych organ II instancji wskazał, że niedopuszczalne jest orzeczenie o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej, która w czasie orzekania o zwrocie jest częścią drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych. Art. 2a ustawy o drogach publicznych określający strukturę własnościową dróg publicznych jest niejako przepisem szczególnym w stosunku do przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. W orzecznictwie sądowym drogi publiczne traktowane są zatem jako rzeczy wyłączone z powszechnego obrotu (reges extra commercium), skoro własność tych dróg może być przenoszona tylko pomiędzy podmiotami publicznoprawnymi (Skarbem Państwa i jednostkami samorządu terytorialnego). Nieruchomości drogowe nie mogą być obciążane prawami rzeczowymi na rzecz osób fizycznych. Wykładnia systemowa art. 136 ust. 3 u.g.n. uwzględniająca ograniczenie obrotu nieruchomościami zajętymi pod drogi publiczne, która wynika z cytowanego art. 2a ustawy o drogach publicznych, prowadzi zatem do wniosku, że niedopuszczalne jest orzeczenie o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej, która w czasie orzekania o zwrocie jest częścią drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych. Odnosząc się do stanowiska odwołującej, organ II instancji wyjaśnił, że Starosta K. decyzją z 26 czerwca 2014 r. nr [...] orzekł w pkt 1, 2 i 3 o zwrocie nieruchomości, oznaczonej jako działka nr [...], powstałej z podziału działki nr [...] oraz działki nr [...], powstałej z podziału działki nr [...], obr [...] m. K. oraz rozliczeniach finansowych związanych ze zwrotem. Wojewoda [...] decyzją z 1 czerwca 2015 r. nr [...] utrzymał w mocy pkt. 1,2 i 3 w/w decyzji Starosty K. Ostateczna decyzja Starosty K. zatwierdziła zgodnie z art. 96 ust. 1b ustawy gospodarce nieruchomościami podział nieruchomości, składającej się z działki nr [...] na działki nr [...] i nr [...] oraz działki nr [...] na działki nr [...] i nr [...]. Powyższa kwestia nie jest przedmiotem obecnie prowadzonego postępowania odwoławczego w sprawie odmowy zwrotu nieruchomości. Przedmiotem niniejszego postępowania, prowadzonego w sprawie zwrotu nieruchomości, nie jest również badanie prawidłowości wyznaczenia pasa drogowego. M.P. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na decyzję Wojewody [...] domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I Instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania. Zaskoczonej decyzji zarzuciła: - naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik postępowania, tj.:art. 7, 77 i 80 kpa poprzez dokonanie błędnych ustaleń faktycznych na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego, jak również zaniechanie podjęcia czynności procesowych zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w szczególności polegających na zaniechaniu działań zmierzających do ustalenia charakteru działek, czasu i sposobu ich wykorzystania; - naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: art. 136 i 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami polegającego na niewłaściwym zastosowaniu ww. przepisów poprzez bezpodstawne przyjęcie, że realizacja celu publicznego nastąpiła, a przedmiot wywłaszczenia nie podlega zwrotowi. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że nie doszło do zrealizowania celu wywłaszczenia tj. budowy drogi publicznej. Organy administracji odmowę zwrotu nieruchomości uzasadniły twierdzeniem, że stanowią one część ulicy [...] i [...] przy czym części tych organy nie określiły. Materiał dowodowy nie wskazuje, że tezy przyjęte za podstawę odmowy zwrotu znajdują potwierdzenie w jednoznacznym wykazaniu zbieżności między tymi działkami a pasem drogowym ul. [...] i [...] . Jeżeli Organy l i II instancji twierdzą, że te kategorie prawne pokrywają się, to powinny wyraźnie ten fakt wskazać w dokumentach. Przede wszystkim należało ustalić, jak przebiega pas drogowy, gdzie są jego granice oraz wskazać, że urządzenia znajdujące się w nim zostały wybudowane w związku z koniecznością funkcjonowania drogi i bezpieczeństwem. Przyjęcie, że sporne działki zajęte są pod pas drogowy drogi publicznej wymagało dokonania uprzednio szczegółowych ustaleń, zwłaszcza wskazania gruntu wydzielonego liniami granicznymi. Konieczne jest zatem sięgnięcie do dokumentacji związanej z budową drogi względnie jej przebudową, to jest zatwierdzonego planu realizacyjnego opartego na ówcześnie obowiązującymi miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, projektu budowlanego, w którym niewątpliwie określono szerokości ulic w liniach rozgraniczających jak również umieszczenie innych urządzeń. Uwzględnić należy jaki charakter pierwotnie miała ulica [...] i [...] , jaka w związku z tym była jej projektowana szerokość, bądź też inne dokumenty uzasadniające szerokość drogi danej klasy technicznej. Przedmiotowych ustaleń organy obu instancji zaniechały. Należało ustalić na podstawie stosownych dokumentów technicznych rzeczywistą powierzchnię i przebieg pasa drogowego działkach nr [...] i [...] a nadto wskazać jakie urządzenia drogowe są elementem infrastruktury drogi oraz podać szerokości wszystkich poszczególnych wymienionych elementów znajdujących się w tychże liniach rozgraniczających. Skarżąca zwróciła uwagę, że jak wynika z dołączonych do skargi zdjęć ulicy [...] i [...] jedynie w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości ogrodzenie zostało odsunięte od drogi publicznej. Nieruchomości oznaczone nr [...] i [...] stanowią w rzeczywistości pas zieleni, na którym nie znajdują się żadne urządzenia infrastruktury drogowej. Nieruchomości położone powyżej i poniżej mojej posesji mają zlokalizowane granice i ogrodzenia wzdłuż chodnika. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje : Zgodnie z brzmieniem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Oznacza to, że kontrola sądowo-administracyjna sprowadza się do zbadania, czy organy wydając zaskarżony akt nie naruszyły przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Skarga jest niezasadna ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie było prowadzone na podstawie przepisów ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. 2014. 518 ze zm.). Zgodnie z art. 136 ust. 3 tej ustawy poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. tej wnioskiem o zwrot inwestycji drogowej stanowi przeszkodę do zwrotu, o którym mowa w art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, także wtedy, gdy wywłaszczenie nastąpiło na inny cel (por. wyrok NSA z 12 II 2009 r. I OSK 361/08). Art. 137 ust. 1 ustawy zawiera ustawową definicję zbędności wskazując, że nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. W tym miejscu zauważyć należy, że w związku z treścią wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 13 marca 2014 r. sygn. akt P 38/11 norma z art. 137 ust 1 pkt 2 u.g.n. nie znajduje zastosowania gdy wywłaszczenie nieruchomości nastąpiło przed dniem 27 maja 1990, a wniosek o jej zwrot został złożony przed dniem 22 września 2004 r. W sprawie niewątpliwe jest, że część działki o nr ewid. [...] oznaczona obecnie nr ewid. [...] i [...] obr. [...], której to zwrotu żąda Skarżąca wraz z W.K. , P.W. , B.R. , D.K. i W.K. została wywłaszczona w na podstawie ustawy z 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz.U. 1972.27.192) ) z dniem 3 sierpnia 1975 w związku z Zarządzeniem Nr 4 Naczelnika Dzielnicy K. –P. z 17 lutego 1975 r. w sprawie przeznaczenia terenu osiedla "[...] " pod budownictwo jednorodzinne, co ustalono w § 1 ww. zarządzenia. Stosownie do załącznika zarządzenia zawierającego mapę z projektem podziału terenu żądane do zwrotu działki przeznaczone były pod budowę ul. [...] i [...] Przedmiotem sporu w sprawie jest kwestia wykorzystania terenu działek ewid. oznaczonych nr [...] i [...] , powstałych z części wywłaszczonej nieruchomości, której konfiguracja i oznaczenie ulegało zmianom. O ile jednak w ocenie organów rozstrzygających w rozpoznawanej nie budzi wątpliwości , że działki te znajduje się w pasie dróg publicznych: ul. [...] i skrzyżowania ul. [...] z ul. [...] - co potwierdza protokół z oględzin przedmiotowej nieruchomości, przeprowadzonych w 24 kwietnia 2013 r., a także inne dokumenty przedłożone w aktach administracyjnych sprawy, o tyle w ocenie Skarżącej kwestia ta nie została prawidłowo wyjaśniona, a ww. ulice zajmują tylko część, a nie całość terenu ww. działek. Przy czym nie budzi wątpliwości, że obie ww. ulice mają status dróg publicznych – gminnych. Z przedłożonych do akt administracyjnych dokumentów wynika, że ulica [...] i ulica [...] zostały zaliczone do dróg gminnych zgodnie z Uchwałą Nr [...] Rady Narodowej Miasta K. z dnia 30 maja 1986 r. (Dz. Urz. Województwa [...] ) Istota niniejszej sprawy sprowadza się przede wszystkim do wyjaśnienia, czy na przedmiotowej części wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej obecnie jako działki nr [...] i [...] zrealizowane zostały ww. ulice oraz czy zrealizowanie, na nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot, inwestycji w postaci wybudowania drogi publicznej stanowi przeszkodę w realizacji roszczenia o zwrot, o którym mowa w art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz czy w takiej sytuacji istniała potrzeba zbadania przesłanek z art. 137 ust. 1 i 2 tej ustawy. W związku z powyższym należy wskazać, że art. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami określa relacje między przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami a innymi ustawami i stanowi, że ustawa ta w zakresie dotyczącym gospodarki nieruchomościami nie narusza innych ustaw. Skoro katalog określonych w tym przepisie ustaw ma charakter otwarty (o przykładowym wymienieniu w tym przepisie aktów prawnych przesądza zwrot "w szczególności"), to należy przyjąć, że do ustaw szczególnych, o których mowa w tym przepisie zalicza się ustawę z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. 2007.19.115 ze zm.). Przepisy tej ustawy stanowią zatem przepisy odrębne, które mają pierwszeństwo w stosowaniu. Zgodnie z definicją legalną drogi z art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych droga stanowi budowlę wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami i instalacjami, które stanowią całość techniczno-użytkową przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowana w pasie drogowym. Poza przepisem art. 4 pkt 2 u stary o drogach publicznych pojęcie drogi zostało również zdefiniowane w przepisach ustawy z 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. 2017. 128).. Zgodnie z art. 2 pkt 1 prawa o ruchu drogowym droga to wydzielony pas terenu, który składa się z jezdni, pobocza, chodnika, drogi dla pieszych lub drogi dla rowerów, łącznie z torowiskiem pojazdów szynowych znajdującym się w obrębie tego pasa, przeznaczony do ruchu lub postoju pojazdów, ruchu pieszych, jazdy wierzchem lub pędzenia zwierząt. Z kolei zgodnie z art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych określenie pas drogowy oznacza wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Zasięg pasa drogowego wyznaczają, zatem linie graniczne gruntu, na którym zlokalizowana jest droga i inne obiekty i urządzenia z nią związane. Z przepisu art. 4 pkt 22 ustawy o drogach publicznych wynika przy tym, że w granicach pasa drogowego zawiera się również zieleń przydrożna. Pojęcie pasa drogowego jest, więc pojęciem szerszym od pojęcia drogi. Przepis art. 2a ustawy o drogach publicznych stanowi, że drogi krajowe są własnością Skarbu Państwa, a drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność samorządu województwa, powiatu lub gminy. Z treści art. 2a tej ustawy wynika zakaz przenoszenia własności nieruchomości zajętych pod drogi publiczne na rzecz innych podmiotów niż wskazane w jego treści. Wyeliminowana została również dopuszczalność zwrotu wywłaszczonych nieruchomości stanowiących drogi publiczne ich byłym właścicielom lub spadkobiercom. W uchwale Sądu Najwyższego z 13 października 2006 r., sygn. akt III CZP 72/06 wskazano, że drogi publiczne traktowane są, jako rzeczy wyłączone z powszechnego obrotu (reges extra commercium), gdyż własność tych dróg może być przenoszona tylko pomiędzy podmiotami publicznoprawnymi (Skarbem Państwa i jednostkami samorządu terytorialnego). Nieruchomości drogowe nie mogą, więc być obciążane prawami rzeczowymi na rzecz osób trzecich, osoby te nie mogą też tymi nieruchomościami faktycznie władać w sposób prowadzący do zasiedzenia. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podzielił pogląd reprezentowany w orzecznictwie i doktrynie, zgodnie z którym zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną oznacza urządzenie na niej drogi zaliczanej do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, przy czym przez określenie to należy rozumieć zajęty pas gruntu w ramach linii rozgraniczających drogę obejmujący zarówno jezdnię jak i chodniki, ścieżki rowerowe, miejsca postojowe i parkingi, zieleń przydrożną, a także usytuowane na nim obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu (por. M. Gdesz i A. Trembecka, Regulowanie stanu prawnego nieruchomości pod drogi. Należy nadto wskazać na treść art. 103 ust. 2 ustawy z 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną (Dz. 1998.133.827), zgodnie z którym dotychczasowe drogi gminne oraz lokalne miejskie stają się z dniem 1 stycznia 1999 r. drogami gminnymi. W ocenie Sądu materiał dowodowy zebrany w toku postępowania administracyjnego jednoznacznie wskazuje, że przedmiotowa nieruchomość oznaczona jako działki nr [...] i [...] objęta wnioskiem o zwrot leży w pasie drogowym ulicy [...] i skrzyżowania tej ulicy z ul. [...], przy czym jak wynika przedłożonych dokumentów w tym pism zarządcy drogi tj. ZIKiT z 5 listopada 2012 r. oraz z 3 lipca 2015 r. , "książek drogi" ulicy [...] i [...] sporządzonych w dniu 4 grudnia 2002 r. , a także zdjęcia lotniczego z 1987 r. w granicach pasa drogowego ww. dróg zawiera się również zieleń przydrożna. Potwierdzają to także zdjęcia przedłożone przez stronę skarżącą. Powyższe upoważnia do stwierdzenia, że zadośćuczynieniu roszczeniu o zwrot nieruchomości wywłaszczonej, a zajętej obecnie pod drogę publiczną na podstawie art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, prowadziłoby do skutku sprzecznego z prawem, polegającego na nabyciu przez osobę fizyczną nieruchomości stanowiącej część drogi publicznej. Dodać należy, że w rejestrze gruntów przedmiotowa działka figuruje, jako droga. W tej sytuacji badanie przez organy czy elementem tego zadania, na jakie wywłaszczono przedmiotową nieruchomość było wybudowanie jezdni, położenie chodnika, oraz urządzenie pasa zieleni nie ma doniosłości prawnej. Istotą bowiem jest, czy nieruchomość może podlegać zwrotowi z uwagi na to, na co jest obecnie wykorzystywana. Prawidłowe w ocenie Sądu rozważania organów obu instancji dotyczące ograniczonego obrotu nieruchomościami zajętymi pod drogi publiczne, w tym w kwestii niedopuszczalności zwrotu takich nieruchomości drogowych dowodzą, że zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca odpowiadają prawu. Stwierdzić należy, że niezależnie od tego, czy zachodzą w stosunku do przedmiotowej nieruchomości przesłanki przewidziane w art. 137 ust. 1 u.g.n. - nie podlega ona zwrotowi z uwagi na regulację zawartą w art. 2 u.g.n. i art. 2a ustawy o drogach publicznych. Zarzut skarżące, że nie jest ustalona granica przedmiotowych działek nr [...] i [...] nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż jak wynika z przedłożonych do akt administracyjnych dokumentów w tym pisma ZIKiT z 3 lipca 2015 wraz z graficznym załącznikiem wskazano, że zgodnie ze sprawozdaniem technicznym do operatu wykonywanego na zlecenie Starosty [...] dla potrzeb niniejszego postepowania o zwrot nieruchomości dokonano podziału działek nr [...] i [...] obr. [...] w granicy pasa drogowego ul [...] i [...], co potwierdza protokół i załącznik wykonany na mapie zasadniczej z 2013 r. Ww. działki zostały wydzielone zgodnie z przebiegiem w przedmiotowych ulic, a granicą ich od strony zachodniej jest ogrodzenie nieruchomości graniczącej z terenem drogi. W ocenie Sądu w świetle zebranego materiału dowodowego nie budzi wątpliwości, że grunt ww. działek w całości znajduje się na terenie nieruchomości stanowiącej obecnie drogi publiczne ulicy [...] i jej skrzyżowania z ul. [...] Zarzut, zgodnie z którym tylko ogrodzenie przy żądanej do zwrotu nieruchomości "zostało odsunięte tak, że na wysokości nieruchomości skarżącej znajduje się pas zieleni przylegający do chodnika ul. [...]i skrzyżowania ul. [...] i [...] natomiast na nieruchomościach sąsiednich ogrodzenia nieruchomości znajdują się bezpośrednio przy chodniku nie mógł odnieść skutku, przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest bowiem ustalenie czy na terenie działki nr [...] i [...] cel wywłaszczenia został zrealizowany. W świetle powyższych wywodów zwrot nie jest możliwy. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji