II SA/Kr 1428/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie: Sędzia WSA Paweł Darmoń Sędzia WSA Beata Łomnicka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 20 stycznia 2015 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi P. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 28 sierpnia 2015 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę Wnioskiem z dnia 25 maja 2015 r. (data prezentaty Urzędu Gminy w G. nad D. 08.06.2015 r.) skarżący – P.W. wystąpił o udostępnienie informacji publicznej poprzez przesłanie na wskazany adres pisemnej odpowiedzi dotyczącej: I. tytułu prawnego do urządzeń przesyłowych i instalacji rurociągu (wodociągu) zaopatrującego w wodę i odprowadzającego ścieki w miejscowości T. , II. podania źródeł finansowania budowy urządzeń przesyłowych i instalacji rurociągu zaopatrującego w wodę i odprowadzającego ścieki w miejscowości T. oraz daty i wysokości przekazanych środków, które to zostały przeznaczone na budowę urządzeń przesyłowych i instalacji rurociągu w T. w latach 1997 - 2012. W odpowiedzi na wniosek Wójt Gminy G. w piśmie z dnia 22 czerwca 2015 r. wskazał, że: l. w odniesieniu do punktu I wniosku ustalenie podmiotu dysponującego tytułem prawnym do urządzeń przesyłowych i instalacji rurociągu zaopatrującego w wodę i odprowadzającego ścieki w miejscowości T. , jest przedmiotem postępowania przed Sądem Okręgowym w N. Wydział I Cywilny pomiędzy Spółką Wodociągową [...] a Gminą G. nad D. oraz Spółką [...] Sp. z o.o. (sygn. akt [...] ), przez co Urząd Gminy G. nad [...] aktualnie nie posiada żądanej do udostępnienia informacji publicznej; II. w odniesieniu do punktu II wniosku - żądana do udostępnienia informacja publiczna ma charakter informacji przetworzonej i w związku z tym Wójt Gminy wezwał skarżącego do uzupełnienia wniosku poprzez wskazanie w jaki sposób zamierza wykorzystać uzyskane informacje dla lepszej ochrony interesu publicznego. W dniu 16 lipca 2015 r. do Urzędu Gminy w G. nad D. wpłynęło odwołanie skarżącego od decyzji Wójta Gminy G. nad D. z dnia 22 czerwca 2015 r. Skarżący wskazał, iż na podstawie art. 16 ust.2 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz art. 127 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, zaskarżył powyższą decyzję w pkt 2, dotyczącym udzielenia informacji publicznej w odpowiedzi na wniosek z dnia 25 maja 2015 r. W ocenie skarżącego odmowa udzielenia informacji przez organ jest bezzasadna. Odmowa udzielenia odpowiedzi w pkt. 2 w odniesieniu do chociażby źródeł i wysokości finansowania budowy wodociągu w T. , powołując się na jej przetworzony charakter informacji jest nieuzasadniona. Według skarżącego w związku z przedmiotem zapytania i charakterem informacji (informacje proste i faktograficzne ) nie mamy do czynienia z informacją przetworzoną, a nadto na gruncie sprawy spełniona jest przesłanka interesu publicznego. Postanowieniem z dnia 28 sierpnia 2015 r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. na podstawie art. 134 k.p.a., stwierdziło niedopuszczalność odwołania, uzasadniając szczegółowo tak podjęte rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu wskazano, iż w postępowaniu wstępnym organ odwoławczy jest zobowiązany podjąć czynności mające na celu ustalenie, czy odwołanie jest dopuszczalne oraz czy zostało wniesione z zachowaniem terminu. Odwołanie jest niedopuszczalne gdy czynność organu administracyjnego nie jest decyzją administracyjną, a np. stanowi czynność materialno-techniczną, lub też jeżeli załatwienie sprawy następuje w innej formie prawnej. Organ wskazał, iż w niniejszej sprawie skarżący domagał się udostępnienia informacji publicznej na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej - zwanej dalej w skrócie u.d.i.p.- poprzez udzielenie odpowiedzi na przedstawione we wniosku pytania. W art. 16 ust. 2 tej ustawy prawodawca dokonał wyraźnego odesłania do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego jedynie w odniesieniu do decyzji wydawanych w razie odmowy udzielenia informacji i umorzenia postępowania w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 tejże ustawy. Nie dokonał takiego odesłania w stosunku do całego postępowania zmierzającego do udzielenia informacji, czyli dokonania czynności materialno-technicznej. Kolegium wskazało, iż pismo z dnia 22 czerwca 2015 r. jest wezwaniem i jako czynność prowadzącego postępowanie podejmowana w celu załatwienia wniosku z dnia 25 maja 2015 r. nie przesadza o sposobie jego załatwienia. Organ podkreślił, iż odwołanie od pisma – wezwania z dnia 22 czerwca 2015 r. nie może zostać rozpatrzone w trybie odwoławczym w postępowaniu administracyjnym ogólnym regulowanym przez przepisy k.p.a. Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wpłynęła skarga skarżącego – P.W. na powyższe postanowienie, w której skarżący zarzucił naruszenie: - art. 107 k.p.a. poprzez uznanie, iż decyzja z dnia 22 czerwca 2015 r. nie jest decyzją administracyjną; - art. 15 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie istoty sprawy; - art. 2 w zw. z art. 10 w zw. z art. 5 oraz art. 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez bezpodstawną odmowę udzielenia wnioskowanej informacji i dowolne uznanie jej za informacje przetworzoną. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia, a także poprzedzającej go decyzji z dnia 22 czerwca 2015 r. w części rozstrzygającej merytorycznie o charakterze żądanej przez skarżącego informacji oraz zobowiązanie organu I instancji do wydania decyzji zgodnie z punktem II wniosku skarżącego. Skarżący podniósł, iż domagał się podania informacji prostej, zaś organ uznając tą informację za informację przetworzoną odmówił jej udostępnienia w tym zakresie. Zdaniem skarżącego należy to traktować jako rozstrzygnięcie merytoryczne co do charakteru żądanej informacji, z którą to decyzją skarżący ma prawo polemizować. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014.1647) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny według kryterium zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012.270) zwanej dalej p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 ustawy). Z brzmienia art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Cytowana regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy wyjaśnić, że wnioskiem z dnia 25 maja 2015 r. skarżący – P.W. wystąpił o udostępnienie informacji publicznej poprzez przesłanie na wskazany adres pisemnej odpowiedzi dotyczącej: I. tytułu prawnego do urządzeń przesyłowych i instalacji rurociągu (wodociągu) zaopatrującego w wodę i odprowadzającego ścieki w miejscowości T, II. podania źródeł finansowania budowy urządzeń przesyłowych i instalacji rurociągu zaopatrującego w wodę i odprowadzającego ścieki w miejscowości T. oraz daty i wysokości przekazanych środków, które to zostały przeznaczone na budowę urządzeń przesyłowych i instalacji rurociągu w T. w latach 1997 - 2012. Istota sprawy w niniejszym postępowaniu sprowadzała się zatem do oceny, czy odpowiedź przesłana przez organ w dniu 22 czerwca 2015 r., stanowiąca odpowiedź na wniosek skarżącego o udostępnienie informacji publicznej, stanowi decyzję administracyjną, od której przysługuje stronie odwołanie. W odpowiedzi w piśmie z dnia 22 czerwca 2015 r. organ wskazał, że w odniesieniu do punktu I wniosku ustalenie podmiotu dysponującego tytułem prawnym do urządzeń przesyłowych i instalacji rurociągu zaopatrującego w wodę i odprowadzającego ścieki w miejscowości T. , jest przedmiotem postępowania przed Sądem Okręgowym w N. , przez co Urząd Gminy G. nad D. aktualnie nie posiada żądanej do udostępnienia informacji publicznej. W odniesieniu do punktu II wniosku, organ stwierdził, iż żądana informacja publiczna ma charakter informacji przetworzonej i w związku z tym Wójt Gminy wezwał skarżącego do uzupełnienia wniosku poprzez wskazanie w jaki sposób zamierza wykorzystać uzyskane informacje dla lepszej ochrony interesu publicznego. Postanowieniem z dnia 28 sierpnia 2015 r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. na podstawie art. 134 k.p.a., stwierdziło niedopuszczalność odwołania. Zgodnie z art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania. Z kolei stosownie do art. 127 § 1 k.p.a., odwołanie przysługuje stronie od decyzji administracyjnej. Wobec tego jedną z przyczyn tzw. przedmiotowej niedopuszczalności wniesienia odwołania będzie nie istnienie decyzji, którą chciałby zaskarżyć wnoszący środek prawny. W zakresie tego pojęcia będzie mieścić się również sytuacja, w której strona wnosi odwołanie od czynności, nie będącej decyzją administracyjną (tak G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom II. Komentarz do art. 104-269, LEX, 2010, wyd. III, teza 5 do art. 134; B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, 2009, uwagi do art. 134, numer brzegowy 2). Punktem wyjścia dla rozważań w niniejszej sprawie jest problematyka rozpoznawania wniosków o udostępnienie informacji publicznej w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. (Dz. U. 2015.2058) Zgodnie z ustawą o dostępie do informacji publicznej rozpoznanie wniosku o udostępnienie informacji publicznej może przybrać następujące formy: - czynności materialno-technicznej, jaką jest udzielenie informacji publicznej (art. 10 i 11 u.d.i.p.); - pisma informującego, że wezwany podmiot nie dysponuje żądaną informacją albo nie jest to informacja publiczna, bądź też nie jest podmiotem, od którego można jej żądać; - decyzji, w sytuacji odmowy udostępnienia informacji względnie umorzenia postępowania o udostępnienie informacji (art.16 ust.1 u.d.i.p.). Przechodząc do realiów niniejszej sprawy wskazać należy, iż w odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej organ poinformował, że pewnych informacji nie posiada a ponadto, wezwał skarżącego o uzupełnienie wniosku poprzez wskazanie w jaki sposób zamierza skarżący wykorzystać uzyskane informacje dla lepszej ochrony interesu publicznego. Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Podmiot zobowiązany do jej udostępnienia powinien jednak poinformować wnioskodawcę, że dana informacja jest w jego ocenie informacją przetworzoną, wobec czego jej udostępnienie jest możliwe w zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Wnioskodawca musi mieć bowiem realną możliwość uzyskania informacji, a co za tym idzie - możliwość wykazania w zakreślonym przez podmiot zobowiązany terminie, że zachodzi przesłanka warunkująca uzyskanie informacji, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1. (Kamińska Irena, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, wyd. III) Sąd wskazuje, iż przepis art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej mówi wyraźnie, że decyzję wydaje się przy odmowie udostępnienia informacji publicznej. Pismo z dnia 22 czerwca 2015 r. było wezwaniem wydanym zgodnie z art. 3 ustawy. Sąd w całości podziela argumentację organu II instancji, że pismo z dnia 22 czerwca 2015 r. nie stanowi decyzji administracyjnej i jest pozbawione rozstrzygnięcia, rozumianego jako fragment w którym organ przesądza o udzieleniu określonemu podmiotowi uprawnienia bądź o nałożeniu na niego obowiązku. Podkreślić należy, że organ użył sformułowania: "wnoszę o uzupełnienie". Wskazane wyrażenie przesądza o tym, że przedmiotowe pismo nie rozstrzyga o prawach skarżącego, a jest pismem wydanym w toku postępowania. W świetle powyższego, skoro pismo z dnia 22 czerwca 2015 r. nie było decyzją administracyjną, organ miał podstawy faktyczne i prawne do tego, aby wydać zaskarżone postanowienie. Wobec bowiem faktu, że decyzja administracyjna nie została w niniejszej sprawie wydana, odwołanie było niedopuszczalne w świetle regulacji art. 134 k.p.a. Na marginesie wypada jedynie wskazać, że gdy strona postępowania stoi na stanowisku, iż jej podanie wszczęło postępowanie administracyjne, zaś organ uchyla się od wydania decyzji rozstrzygającej sprawę, może skorzystać z odpowiednich środków prawnych, w tym ze skargi do sądu administracyjnego na bezczynność organu. Należy zatem przyjąć, iż odwołanie skarżącego dotyczyło czynności organu administracji publicznej, nie mającej charakteru decyzji administracyjnej i było niedopuszczalne. Zatem zgodnie z art. 134 k.p.a. organ odwoławczy winien był wydać postanowienie o stwierdzeniu jego niedopuszczalności, co też uczynił. Mając na uwadze powyższe na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.