II SA/Kr 1429/01

WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 14 kwietnia 2005r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący : Sędzia NSA Tadeusz Woś Sędziowie : NSA Joanna Tuszyńska WSA Małgorzata Brachel-Ziaja (spr.) Protokolant: Agata Piotrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 kwietnia 2005r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] 2001r. Nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę I uchyla zaskarżoną decyzję, II zasądza zwrot kosztów postępowania od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz J. K. w kwocie 270 (dwieście siedemdziesiąt) złotych. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., decyzją z dnia [...] 2001 r., znak: [...], po rozpatrzeniu odwołania J. K. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat G., z dnia [...] 2000 r. - udzielającej inwestorowi A. B. pozwolenia na wznowienie robót budowlanych dotyczących zmiany konstrukcji dachu budynku mieszkalnego z wykorzystaniem przestrzeni strychowej na cele mieszkalne, robót wykończeniowych oraz modernizacje instalacji wewnętrznej gazowej w budynku położonym w K. przy ul.[...]. A, wg załączonego projektu budowlanego stanowiącego integralną część decyzji, - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że wymienione roboty budowlane określone w decyzji były prowadzone przed uzyskaniem prawomocnej decyzji o pozwoleniu na budowę. Organ pierwszej instancji prawidłowo zastosował w niniejszej sprawie tryb postępowania wynikający żart. 50 i art. 51 prawa budowlanego - ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Najpierw wstrzymał roboty budowlane prowadzone bez wymaganego pozwolenia na budowę, a następnie w terminie dwumiesięcznym ważności tego postanowienia, wydał decyzję na podstawie art. 51 ust. l pkt. 2, która stała się ostateczną. Zgodnie z art. 51 ust. l a prawa budowlanego, po wykonaniu obowiązku nałożonego decyzją z art. 51 ust. l pkt. 2 tej ustawy organ wydaje decyzję o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych. Ponieważ inwestor A. B. wykonał obowiązki nałożone na niego w trybie art. 51 ust. l prawa budowlanego , przeto organ I instancji obowiązany był w świetle art. 51 ust. l a tego prawa do wydania decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót. Nieuzasadnione są zarzuty odwołującego się, co do naruszenia przez organ I instancji prawa budowlanego przez nieuwzględnienia braku jego zgody na nadbudowę przedmiotowego budynku i wykonanie otworu okiennego w ścianie budynku znajdującej się w granicy z jego działką. Zgodnie bowiem z dokumentacją na podstawie, której udzielono pozwolenia na wznowienie robót budowlanych otwór ten jest przewidziany do wypełnienia luksferami, a zatem nie stanowi okna. Jeśli zaś idzie o wymóg zgody właściciela sąsiedniej działki na usytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy, to obecnie nie jest ona potrzebna. Przepis par. 12 ust. 6 Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14. 12. 1994 r, w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w zakresie tego wymogu przestał obowiązywać. Brak jest więc podstaw do wzruszenia zaskarżonej decyzji. W skardze na powyższą decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarżący J. K. wniósł ojej uchylenie zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, poprzez błędną jego wykładnie i zastosowanie, a w szczególności art. 5 ust. l pkt. 6 oraz art. 48 p. budowlanego, a także naruszenie przepisów postępowania. Skarżący podniósł, że roboty budowlane zostały wykonane bez decyzji o pozwoleniu na budowę. Podkreślił, że została dokonana nadbudowa ściany budynku przy ul.[...], w granicy z jego działką położoną przy ul. [...] oraz, że w tej nadbudówce umieszczono okno, bez jego zgody. Ponadto zarzucił, że organ wbrew obowiązkowi wyrażonemu w przepisie art. 48 prawa budowlanego nie nakazał rozbiórki nadbudowanej części budynku, przytaczając nieprawdziwy argument, że nadbudowa ta stanowi tylko modernizację, w związku z czym nie podlega ona przepisom o rozbiórce. Takie ustalenie zdaniem skarżącego nie znajduj oparcia w faktach albowiem w wyniku dokonanej nadbudowy podniesiono wysokość budynku. Zatem prowadzona nadbudowa nie była zwykłym remontem, ani modernizacja lecz rozbudową istniejącego obiektu. W tej sytuacji, jeśli budowa była prowadzona bez ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, to organ nadzoru budowlanego winien wydać decyzję o rozbiórce nadbudowanej części budynku. Organy obu instancji naruszyły więc dyspozycję przepisu art. 48 prawa budowlanego, który w takim wypadku nakazuje wydanie decyzji o rozbiórce. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i motywy zawarte w jej uzasadnieniu. Ponadto podkreślił, że analiza akt postępowanie przed organem I instancji wykazała, iż przedmiotem postępowania była ocena legalności robót budowlanych prowadzonych w budynku znajdującym się przy ul. [...] O A. Organ I instancji zastosował w tej sprawie prawidłowo tryb postępowanie przewiedzmy art. 50 i 51 prawa budowlanego Skarga więc nie znajduj potwierdzenia w okolicznościach sprawy. Sąd zważył, co następuje: Stosownie do przepisu art. 97 par l ustawy z dnia 30 08. 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, póz. 12717 sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem l styczna 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z dnia 30. 08. 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Właściwym zatem do rozpoznania niniejszej skargi jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w K . Zgodnie z treścią przepisu art. 134 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd rozpoznając skargę nie jest związany jej granicami i zobowiązany jest wziąć pod uwagę z urzędu wszelkie naruszenia prawa. Skardze nie można odmówić słuszności. Sprawa nie została należycie wyjaśniona, organ odwoławczy nie dokonał wnikliwej oceny materiału dowodowego zebranego w postępowania wyjaśniającym przed organem pierwszej instancji. Nie ustosunkował się też do zarzutów skarżącego J. K. zawartych w jego odwołaniu, a wskazujących na sprzeczność ustaleń organu pierwszej instancji w zakresie kwalifikacji przedmiotowej samowoli budowlanej dokonanej przez inwestora z rzeczywistym stanem rzeczy, który implikuje inny tryb postępowania, niż przyjęty w decyzji PINB z dnia [...] 2000 r. znak[...]. Bez dokonania właściwej analizy stanu faktycznego sprawy, organ odwoławczy nie mógł stwierdzić czy zostały zastosowane odpowiednie przepisy prawa materialnego ani też ich zastosować. Trzeba stwierdzić, że na tle bezspornych okoliczności wynikających z akt sprawy i znajdującej się w nich dokumentacji technicznej, nie można było wyprowadzić wniosków, które organ odwoławczy przyjął za własne i zaakceptować bez zastrzeżeń zastosowanego trybu przewidzianego art. 50 i 51 prawa budowlanego. Bezsporne w sprawie są następujące okoliczności: Decyzją o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu Nr: [...] z dnia [...] 1997 r., ustalono warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji pn. "Zmiana konstrukcji dachu z wykorzystaniem przestrzeni międzydachowej na cele mieszkalne w budynku mieszkalnym przy ul. [...]., W decyzji tej postanowiono, że zachowuje ona ważność do dnia [...] 1998 r. W dniu [...] 1998 r, a więc wdacie ważności powyższej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu, wydano decyzję Nr: [...], z upoważnienia Prezydenta Miasta K., zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę inwestorowi A. B. obejmującą zmianę konstrukcji dachu z wykorzystaniem przestrzeni międzydachowej na cele mieszkalne oraz modernizację wewnętrznej instalacji gazowej w budynku mieszkalnym ozn. nr 10A położonym na działce 298 obr. [...] przy ul. M. w K. W decyzji poinformowano inwestora, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji pozwolenia na budowę. Urząd Wojewódzki w K., Wydział Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] 1998 r. Nr:[...] po rozpatrzeniu odwołania J. K. uchylił w całości zaskarżoną decyzję zatwierdzającą projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Postanowieniem z dnia [...] 1999 Nr; [...], Urząd Miasta K. Wydział Architektury na podstawie art. 7 ust. 2 pkt. l ustawy z dnia 7.07. 1994 r. p. bud. i par 12 ust. 6 i 7 Rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dn. 4.04. 1996 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, - dopuścił usytuowanie obiektu w granicy z działką nr 294 należącą do J. K. Postanowieniem z dnia [...] 1999 r, Nr: [...]. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., na postawie art. 50 pkt. l ust l art. 80 ust. 2 pkt l,art. 83 ust. l ustawy z dnia 7.07.1994 r. wstrzymał inwestorowi A. B. roboty budowlane obejmujące zmianę konstrukcji dachu z wykorzystaniem przestrzeni strychowej na cele mieszkalne w terminie natychmiastowym. W uzasadnieniu Inspektor podał, iż w czasie kontroli w budynku stwierdzono, stan zaawansowania robót, a w szczególności fakt, że jest już wykonana nowa konstrukcji dachu i częściowo nadbudowana ściana usytuowana w granicy posesji. Roboty te były wykonywane bez ostatecznej decyzji pozwolenia na budowę, ponieważ decyzja o pozwoleniu została uchylona w całości. W związku z czym należało postanowieniem wstrzymać wykonywanie robót ponieważ w tym wypadku nie skutkuje art. 48 p. budowlanego. Decyzją z dnia [...] 2000 r., Nr[...], na podstawie art. 51 ust. l pkt 2, i stosownych przepisów kompetencyjnych Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał inwestorowi przedłożyć w terminie do dnia [...] 2000 r. inwentaryzację architektoniczno - budowlaną wraz z orzeczeniem konstrukcyjnym opracowaną przez uprawnione osoby, inwentaryzację powykonawczą instalacji gazowej opracowaną przez uprawnioną osobę , wyszczególnienia robót pozostałych do wykonania Następnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] 2000r. Nr: [...] udzielił pozwolenia na wznowienie robót budowlanych dotyczących zmiany konstrukcji dachu z wykorzystaniem przestrzeni strychowej na cele mieszkalne, robót wykończeniowych oraz modernizację instalacji gazowej. Z powyższych bezspornych okoliczności wynika niezbicie, że roboty budowlane polegające na zmianie konstrukcji dachu budynku mieszkalnego w celu wykorzystania przestrzeni międzystrychowej na cele mieszkalne, zostały rozpoczęte przez inwestora bez uzyskanie ostatecznej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na określone w nim roboty budowlane. Co więcej decyzja Prezydenta Miasta K. Nr: [...] o pozwoleniu na budowę nie stała się ostateczną w toku postępowania, ponieważ organ odwoławczy uchylił ją w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Została więc ona tym samym wyeliminowana z obrotu prawnego w dniu [...]1998 r. Zaś decyzja o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu Nr 691/97 straciła ważność z dniem [...] 1998 r. W tej sytuacji realizacja robót budowlanych w przedmiotowym budynku do czasu wydania postanowienia o ich wstrzymaniu tj. do dnia [...] 1999 r. odbywała się bez wymaganego prawem budowlanym pozwolenia na budowę i stanowiły samowolę budowlaną. Przepis art. 28 prawa budowlanego stanowi jednoznacznie, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 i art. 30, które w niniejszej sprawie nie mają zastosowania. Trzeba podkreślić, że inwestor, - jak podano w powyższych bezspornych okolicznościach - był poinformowany, w decyzji o pozwoleniu na budowę o treści przytoczonego przepisu art. 28 prawa budowlanego. Mając powyższe okoliczności na uwadze Sąd rozważył, co następuje: Sprawa nie została należycie wyjaśniona, przez co nie można dokonać oceny zaskarżonej decyzji w aspekcie jej zgodności z prawem. W szczególności organ pierwszej instancji nie poczynił ustaleń faktycznych w oparciu o całokształt zebranego w sprawie materiału dowodowego i nie uzasadnił przyjętej kwalifikacji samowoli budowlanej. Wstrzymanie robot budowlanych obejmujących zmianę konstrukcji dachu z wykorzystaniem przestrzeni strychowej na cele mieszkalne, a następnie pozwolenie na wznowienie tych robót, wskazuje na kwalifikację samowoli, jako przypadek inny niż określony w art. 48 prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym wdacie wydania decyzji/art. 50 ust. l p. bud/. Podczas gdy z znajdującej się w aktach sprawy dokumentacji architektonicznej w postaci "Inwentaryzacji architektonicznej nadbudowy budynku mieszkalnego" sporządzonej przez mgr inż. St. Stożka oraz z "Orzeczenia techniczno - konstrukcyjno - budowlanego - Ocena stanu technicznego konstrukcji budynku w związku z nadbudową poddasza mieszkalnego" -(n.b. brak w aktach projektu pierwotnego zamierzenia inwestycyjnego i tego "stanowiącego integralną część decyzji" PINB z dnia 8. 05. 2000 r. : ROA.7355-31-29/00 ) - wynika, że inwestor dokonał nadbudowy kondygnacji tj. II piętra przedmiotowego budynku. Brak oceny tego faktu ze strony organów nadzoru budowlanego uchybia przepisom art. 7 i art. 77 par. l k. p. a. Zgodnie z ustawowym wyjaśnieniem pojęcia budowy zawartym w treści art. 3 pkt. 6. prawa budowlanego, przez budowę należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę oraz przebudowę obiektu budowlanego. Zaś przez roboty budowlane (art. 3 pkt 7 p. budowlanego) należy rozumieć budowę, a także prace polegające na montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Inaczej mówiąc przez "budowę" zawsze powstaje nowa substancja budowlana, a w przypadku samowoli budowlanej nakaz rozbiórki obejmuje obejmuje tylko tą część obiektu, która została wybudowano bez wymaganego prawem pozwolenia Stosownie więc do wyjaśnienia ustawowego art. 3 pkt. 6 i. p. budowlanego, należy dokonać prawidłowej kwalifikacji robót budowlanych dokonanych w warunkach samowoli. Dopiero w zależności od tego czy organ analizując stan sprawy ( przy uwzględnieniu wymienionej dokumentacji architektonicznej) - stwierdzi, że ; stanowią one budowę (nadbudowę), czy też, że jest to "inny przypadek" z art. 50 p. budowlanego, podejmie właściwą decyzję . Należy tu dodać, że decyzja mająca swoje oparcie wart. 51 ust. l pkt. l ustawy z dnia 7.07. 1994 r. prawo budowlane, nakazująca rozbiórkę czy też nakładająca obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem (pkt 2) ma charakter uznaniowy /wyrok NSA S. A./Rz 261/00, Palestra 2002/7-8/207/, co zobowiązuje organ do szczególnie starannego jej uzasadnienia. W tym stanie rzeczy, skoro stan sprawy nie został należycie wyjaśniony, Sąd stwierdzając naruszenie przepisów postępowania art. 7 i art. 77 par l k.p.a uwzględnił skargę i orzekł, jak w sentencji wyroku na podstawie art. 145 par. l pkt. l lit "c" prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach orzeczono na postawie art. 200 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi