II SA/Kr 143/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie: NSA Andrzej Niecikowski WSA Piotr Głowacki (spr.) Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 grudnia 2006 r. sprawy ze skargi Z. G. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] 2002 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki I. skargę oddala II. przyznaje od Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. na rzecz adwokata J. Z. kwotę 300 zł. brutto (trzysta złotych), tytułem wynagrodzenia za pomoc prawną udzieloną skarżącemu z urzędu. Decyzją znak [...] z dnia [...] października 2002 roku Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. w oparciu o art. 48, art. 53 i art. 81 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane (tekst jednolity - Dz. U. z 2000r., Nr 106, poz. 1126 z późniejszymi zmianami) oraz art. 104 k.p.a. nakazał Z.G. rozbiórkę budynku gospodarczego wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę na działce nr ewidencyjny "1" w P. przy ul. S., na koszt zobowiązanego. W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż w wyniku oględzin przeprowadzonych w dniu 25 czerwca 2002 roku stwierdzono, iż na działce nr "1" w P. realizowana jest budowa budynku gospodarczego o wymiarach 12,0 m x 8,1 m - wykonano ściany parteru oraz strop nad parterem. Z.G. przedstawił zgłoszenie zamiaru budowy budynku gospodarczego do 35 m- dokonane w Urzędzie Gminy P. dnia 10 czerwca 2002 roku i wyjaśnił, że budowę rozpoczął w maju 2002 roku, strop wykonał około 10 czerwca tegoż roku. Organ nadzoru budowlanego stwierdził, iż wybudowanie przedmiotowego budynku wymagało pozwolenia na budowę, wykonany budynek stanowi więc samowolę budowlaną. Inwestor dokonał zgłoszenia, ale od momentu zgłoszenia do dnia oględzin nie upłynął okres 30 dni, wymagany przepisem art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego. Od decyzji organu pierwszej instancji odwołanie wniósł w terminie Z.G., domagając się jej uchylenia i wskazując, iż budynek wykonał w ramach prowadzonego gospodarstwa, powierzchnię 35 m- przekroczył nie wiedząc, iż przepisy na to nie pozwalają. Wskazał także, iż wzniesiony budynek zachowuje wymagane odległości od działek sąsiednich. Podniósł, iż jest samotny, bez środków do życia i od wypadku w 2002 roku praktycznie unieruchomiony przez złamanie nogi z powikłaniami. Decyzją z dnia 21 grudnia 2002 roku, znak [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy na podstawie art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane (tekst jednolity- Dz. U. z 2000r., Nr 106, poz. 1126 z późniejszymi zmianami) oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Organ odwoławczy, czyniąc ustalenia identyczne jak organ pierwszej instancji, wskazał iż budowa realizowana przez skarżącego jest całkowicie samowolą budowlaną, nie stanowi nawet odstępstwa od zatwierdzonych przez organ warunków przy realizacji obiektu na podstawie zgłoszenia zamiaru budowy, a to z uwagi na daty dokonania zgłoszenia i rozpoczęcia robót. Od decyzji organu drugiej instancji skargę w terminie do Naczelnego Sądu Administracyjnego- Ośrodka Zamiejscowego w Krakowie wniósł Z.G., domagając się jej uchylenia. Wskazał, iż chce naprawić błąd i dokończyć budowę, a uważa, że zaskarżona decyzja spowoduje całkowite zniszczenie użytego dotychczas materiału. Wyraził chęć doprowadzenia budowy do stanu zgodnego z prawem. Powołał się także na swoją trudną sytuację zdrowotną i materialną. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, potwierdzając stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i dodając nadto, iż zgłoszenie dokonane przez skarżącego uprawniało go do rozpoczęcia robót budowlanych najwcześniej 10 lipca 2002 roku, zaś budynek przekracza znacznie rozmiary podane w zgłoszeniu. W piśmie procesowym, złożonym na rozprawie w dniu 13 grudnia 2006 roku skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 15 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak ponownego rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy, art. 8 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak rozpoznania, czy możliwe jest doprowadzenie wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem, art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nie wskazanie dlaczego organ uznał za konieczne nakazanie rozbiórki a niemożliwe jest doprowadzenie robót do stanu zgodnego z prawem, a także naruszenie prawa materialnego, a to art. 50 ust. 1 pkt. 1 w zw. z art. 51 ust.1 Prawa budowlanego poprzez wydanie nakazu rozbiórki bez uprzedniego postanowienia o wstrzymaniu budowy, oraz art. 48 w zw. z art. 51 ust.1 pkt 2 Prawa budowlanego poprzez nakazanie rozbiórki w sytuacji gdy winna zapaść decyzja nakładająca obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem. W konkluzji skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z treścią art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U Nr 153, poz. 1271 z późn. zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 roku i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. - oznaczanej dalej jako p.p.s.a.). Właściwym do rozpoznania skargi jest zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, który w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a., uprawniony jest do badania czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Wady postępowania administracyjnego, skutkujące koniecznością uchylenia decyzji, stwierdzeniem jej nieważności bądź wydania decyzji z naruszeniem prawa, przewidziane są w przepisie art. 145 § 1 p.p.s.a. Natomiast w wypadku nieuwzględnienia skargi, sąd - w myśl art. 151 p.p.s.a. - skargę oddala. Mając na uwadze stan faktyczny niniejszej sprawy oraz zgromadzony w aktach administracyjnych materiał dowodowy, a także przebieg postępowania przed organami nadzoru budowlanego, zarzuty wyartykułowane w skardze i piśmie procesowym z dnia 13 grudnia 2006 roku nie mogły odnieść zamierzonego skutku. Sąd, nie będąc związany skargą i orzekając w granicach sprawy, nie dopatrzył się również żadnych innych, nie podniesionych w toku postępowania uchybień, o jakich mowa w art. 145 § 1 p.p.s.a. Stwierdzić należy, iż zarówno organ pierwszej instancji, jak i organ odwoławczy prowadziły postępowanie administracyjne zgodnie z obowiązkami, wynikającymi z art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a., wydane decyzje odpowiadają zaś zarówno wymogom sformułowanym w art. 107 § 1 i § 3 k.p.a., jak i przepisom prawa materialnego. Zgodnie z dyspozycją art. 7 k.p.a., w toku postępowania administracyjnego organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przepis ten formułuje jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego - zasadę prawdy obiektywnej, znajdującą rozwinięcie m. in. w art. 77 § 1 k.p.a., w myśl którego organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. W niniejszej sprawie organy uczyniły zadość powołanym przepisom, a nadto wymaga zaznaczenia, że istotne okoliczności faktyczne sprawy, takie jak czas wykonania spornego budynku gospodarczego, przekroczenie zadeklarowanych w zgłoszeniu wymiarów budynku oraz dokonanie zgłoszenia po rozpoczęciu robót budowlanych były okolicznościami przyznanymi przez skarżącego, a zatem bezspornymi. Obie decyzje nie są również dotknięte wadami, które zgodnie z brzmieniem art. 145 § 1 k.p.a. stanowiłyby podstawę wznowienia postępowania administracyjnego. W szczególności organy nadzoru budowlanego wypełniły obowiązek nałożony na nie przez przepis art. 10 k.p.a., wymagający zapewnienia możliwości czynnego udziału w postępowaniu wszystkim stronom, i to na każdym etapie sprawy. W toku postępowania wszystkie strony były we właściwy sposób powiadamiane o każdej czynności procesowej, wszystkim doręczono też decyzje. Po przeprowadzeniu postępowania w sposób nie budzący zastrzeżeń, organy tak pierwszej, jak i drugiej instancji prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego - ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane (obowiązujący wówczas tekst jednolity z 2000 roku, Dz. U. nr 106, poz. 1126 z późniejszymi zmianami). Zgodnie z ówczesnym brzmieniem przepisu art. 29 ust. 1 pkt 1 lit. a Prawa budowlanego pozwolenia na budowę nie wymagała między innymi budowa parterowych budynków gospodarczych o powierzchni zabudowy do 35 m- , przy rozpiętości konstrukcji do 4,80 m. W myśl art. 30 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, konieczne było wówczas dokonanie zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych. Z przepisu art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego wynika, iż zgłoszenia należy dokonać przed przystąpieniem do robót budowlanych. Interpretując przepis art. 29 ust. 1 pkt 1 lit. a Prawa budowlanego a contrario należy dojść do wniosku, że budynki gospodarcze przekraczające bądź powierzchnię zabudowy, bądź rozpiętość konstrukcji przewidziane tym przepisem, wymagają uzyskania pozwolenia na budowę. Trafnie przyjęły organy obu instancji, iż dokonanie przez skarżącego zgłoszenia nie upoważniało go do rozpoczęcia czy też kontynuowania rozpoczętych robót. Zgłoszenie, wbrew dyspozycji przepisu art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego zostało dokonane po rozpoczęciu robót. Dodać należy również, iż wzniesiony budynek znacznie przekraczał dopuszczalne wymiary obiektu, do którego budowy wystarczające byłoby dokonanie zgłoszenia. Wzniesienie przedmiotowego budynku należy zatem ocenić jednoznacznie jako dokonane bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. W takiej sytuacji organy nadzoru budowlanego zobligowane były do zastosowania art. 48 Prawa budowlanego, który w dacie rozstrzygania sprawy przewidywał bezwarunkowy nakaz rozbiórki obiektu budowlanego, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia. Sposób sformułowania przepisu (organ "nakazuje", a nie "może nakazać") nie pozostawiał żadnego pola manewru przy likwidowaniu samowoli budowlanej. Odnośnie wskazanych przez skarżącego kwestii złego stanu zdrowia, sytuacji materialnej, szkody mogącej powstać wskutek wykonania kwestionowanych decyzji czy też woli doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem stwierdzić należy, iż na gruncie przepisu art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane w jego brzmieniu z okresu rozpatrywania sprawy przez organy nadzoru budowlanego brak było możliwości uwzględnienia okoliczności natury społecznej, czy względów celowości, co znalazło potwierdzenie w utrwalonej już linii orzecznictwa i odpowiada stanowisku zajmowanemu w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 marca 1998 roku, IV SA 953/96, Lex Omega nr 43328. Pogląd tam wyrażony znajduje kontynuację na przykład w tezie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 lipca 2004 roku, IV SA 278/03, Lex Omega nr 158857, w którym między innymi wskazano, że racje społeczne, w tym sytuacja materialna strony oraz skutki finansowe wykonania decyzji nakazującej rozbiórkę, nie mogą być brane pod uwagę w toku postępowania administracyjnego, nie znającego odpowiednika konstrukcji nadużycia prawa podmiotowego, jaką przewiduje prawo cywilne (art. 5 Kodeksu cywilnego). W niniejszej sprawie Sąd podzielił powyższe poglądy uznając, że podnoszone w skardze okoliczności pozostają bez znaczenia dla prawidłowości wydanych w niniejszej sprawie decyzji. W kontekście zarzutów skargi należy dodać iż regulacja zawarta w art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku- Prawo budowlane była poddana kontroli w Trybunału Konstytucyjnego, który w wyroku z dnia 12 stycznia 1999 roku, P 2/98, OTK 1999/1/2 uznał, że art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane jest zgodny z art. 2, art. 21 ust. 1, art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu wyroku stwierdzono między innymi, że przewidziana w tym przepisie "metoda zapobiegania i likwidowania samowoli budowlanej jest wprawdzie surowa i nacechowana automatyzmem, ale nie wykracza poza granice wyznaczone normami konstytucyjnymi, a wyłącznym celem zastosowania tego przepisu jest usunięcie skutków wywołanych naruszeniem prawa budowlanego". Ponadto w wyroku z dnia 26 marca 2002 roku, SK 2/01, OTK-A 2002/2/15 Trybunał Konstytucyjny orzekł również, iż art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane jest zgodny z art. 64 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Odnosząc się do deklarowanej przez skarżącego woli doprowadzenia obiektu wzniesionego samowolnie do stanu zgodnego z prawem wyjaśnić nadto należy, że możliwość taką stwarzało dopiero brzmienie przepisu art. 48 Prawa budowlanego wprowadzone przez ustawę z dnia 27 marca 2003 roku o zmianie ustawy- Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718), która weszła w życie w dniu 11 lipca 2003 roku. Tymczasem postępowanie administracyjne w sprawie niniejszej zostało zakończone ostateczną decyzją pod rządami przepisu art. 48 Prawa budowlanego w brzmieniu nakazującym orzeczenie bezwarunkowej rozbiórki. Nie zasługują na uwzględnienie również zarzuty wyartykułowane w piśmie procesowym, złożonym na rozprawie w dniu 13 grudnia 2005 roku. Zarzucone naruszenie przepisów art. 15 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. nie miało w ocenie Sądu miejsca. Organ odwoławczy jest istotnie zobligowany do rozpatrzenia sprawy po raz drugi, ale nie oznacza to jeszcze konieczności przeprowadzenia postępowania w zupełnym oderwaniu od tego, co zostało dokonane przez organ pierwszej instancji. Przepis art. 77 § 1 k.p.a. nakazuje organom administracji publicznej zebranie i rozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, jednak nie można z tego przepisu wyciągać wniosku, iż organ odwoławczy winien uzupełniać materiał dowodowy niejako "na siłę", pomimo uznania, że organ pierwszej instancji wszelkie możliwości w tym zakresie wyczerpał. Należy przypomnieć, iż w niniejszej sprawie stan faktyczny był w zasadzie bezsporny i kwestionowane były wyłącznie prawne skutki wykonania spornego budynku gospodarczego. Żaden przepis k.p.a. nie stoi na przeszkodzie temu, by organ drugiej instancji dokonywał ustaleń faktycznych na podstawie materiału dowodowego zebranego w instancji niższej. Tymczasem skarżący w sposób nieuprawniony utożsamia nowe dowody z nowymi ustaleniami faktycznymi, jak również dokonanie ustaleń identycznych przez organy obu instancji z brakiem własnych ustaleń organu odwoławczego. Oczywistym jest iż w sytuacji, kiedy organ pierwszej instancji ustalił wyczerpująco i zarazem poprawnie wszystkie istotne okoliczności sprawy na podstawie wszelkich dostępnych dowodów, rzeczą organu odwoławczego będzie wyłącznie powielenie tych ustaleń. Odnośnie pozostałych zarzutów zawartych we wspomnianym piśmie procesowym, wystarczające jest ustosunkowanie się do nich wszystkich łącznie, albowiem pomimo powołania szeregu przepisów k.p.a. i Prawa budowlanego, ich istota sprowadza się do stwierdzenia, że zdaniem skarżącego organy nadzoru budowlanego winny były prowadzić postępowanie w kierunku doprowadzenia spornego budynku gospodarczego do stanu zgodnego z prawem. Należy wskazać, iż przepis art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego, na który (pośród wielu innych) powołuje się skarżący dopuszczał w chwili rozstrzygania sprawy procedurę legalizacyjną wyłącznie w "w przypadkach innych niż określone w art. 48". Możliwość doprowadzenia stanu rzeczywistego do zgodności z prawem istniała wówczas, gdy bez wymaganego pozwolenia lub zgłoszenia wykonywano roboty budowlane, ale takie, które nie prowadziły do powstania od podstaw obiektu budowlanego, albo też doszło do odstępstwa od projektu zatwierdzonego w drodze pozwolenia na budowę bądź zgłoszenia, albowiem tylko wówczas można mówić o "przypadkach innych niż określone w art. 48". Jeżeli wykonanie całości obiektu miało cechy samowoli budowlanej, konsekwencją było obligatoryjne orzeczenie nakazu rozbiórki. Wypada zgodzić się ze stanowiskiem zaprezentowanym w uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 października 1997 roku, zgodnie z którym w przepisie art. 48 prawa budowlanego chodzi wyłącznie o takie obiekty budowlane, których budowa wymaga uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, i to bez względu na to, czy obiekt ten został już wybudowany, czy budowa jest w toku. Jeśli tak, to oczywiście wyłączona jest możliwość stosowania do takich obiektów rozwiązań prawnych przewidzianych w art. 50 ust. 1 prawa budowlanego (OPS 3/97, ONSA 1998/1/3). Na akceptację zasługuje w tym zakresie także pogląd, iż art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego powinien być stosowany w razie rozbudowy, nadbudowy, przebudowy lub modernizacji w warunkach samowoli budowlanej istniejącego już obiektu (tak Naczelny Sąd administracyjny w wyroku z dnia 18 czerwca 1997 roku, IV SA 1450/95, Monitor Prawniczy 2005, nr 5, str. 325). Ponieważ przedmiotowy obiekt został od podstaw wykonany w warunkach samowoli, prowadzenie postępowania w kierunku dokonania legalizacji obiektu byłoby nie tylko zbędne i bezcelowe, ale także naruszałoby wspomnianą przez skarżącego zasadę pogłębiania zaufania do organów administracji (art. 8 k.p.a.), ponieważ właściwe zastosowanie przepisów prawa budowlanego w niniejszej sprawie i tak wymuszało orzeczenie nakazu rozbiórki. Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w sentencji wyroku, za podstawę biorąc art. 151 p.p.s.a. O wynagrodzeniu za nieopłaconą pomoc prawną, udzieloną skarżącemu z urzędu orzeczono w oparciu o art. 250 p.p.s.a., art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 26 maja 1982 roku - Prawo o adwokaturze (tekst jednolity- Dz. U. z 2002 roku, Nr 123, poz. 1058 z późniejszymi zmianami) oraz § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c w zw. z § 2 ust. 3 Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 roku w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 z późniejszymi zmianami).