II SA/Kr 1430/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Irla (spr.) Sędzia WSA Małgorzata Łoboz Sędzia WSA Joanna Człowiekowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 19 marca 2020 r. sprawy ze skargi J. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2019 r, znak [...] w przedmiocie jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz J. P. kwotę 4 267 zł (cztery tysiące dwieście sześćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Uzasadnienie [...] Wójt Gminy G. decyzją z dnia 25.06.2019 r. (znak: [...]) wydaną na podstawie art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 1 i 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2017 r. póz. 1566) ustalił J. P. jednorazową opłatę w wysokości [...] zł. z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanej uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy G., w związku ze zbyciem działki nr [...] obr. Z. gmina G.. W uzasadnieniu organ l instancji podał m.in., że J. P. zbył wskazaną wyżej nieruchomość w dniu 26.01.2018 r. Natomiast w dniu 26.02.2015 r. Rada Gminy G. uchwaliła miejscowy plan zagospodarowani przestrzennego (uchwała Nr [...]). Plan ten wszedł w życie w dniu 4.05.2015 r. Zgodnie z zapisami tego planu miejscowego, działka stanowiąca własność J. P. oznaczona numerem [...] obr. [...] znajduje się w terenach oznaczonych symbolami: * W-6 KDW tj. teren dróg wewnętrznych; * W-3MM1 tj. teren zabudowy mieszkaniowej, usługowej, produkcyjnej. W poprzednio obowiązującym planie miejscowym zatwierdzonym uchwałą nr [...] z dnia 29 czerwca 2006 r. (Dz.Urz. Woj. Mał. nr 552, póz. 3514) przedmiotowa działka znajdowała się na terenach oznaczonych symbolem: * KDW - tereny dróg wewnętrznych o funkcji dojazdowej oraz * Zld - tereny dolesień, zadrzewień i zakrzewień. Celem ustalenia wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i określenia opłaty planistycznej, w sprawie sporządzono operat szacunkowy. Z opracowania tego wynika, że wartość przedmiotowej działki przed zmianą planu miejscowego, na dzień 3.05.2015 r. i na dzień 26.01.2018 r. -wynosiła [...] zł. Po zmianie planu, wartość powyższej nieruchomości wynosiła - na dzień 4.05.2018 r. i na dzień 26.01.2018 [...] zł. Wartość tej działki wzrosła zatem o kwotę [...]zł., co spowodowane zostało uchwaleniem planu miejscowego. Organ l instancji wskazał, że wysokość opłaty planistycznej reguluje par. 43 wskazanego wyżej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zauważył, że dla terenów oznaczonych symbolem MM, Mu i Up opłata ta ustalona została na poziomie 10 %, zaś dla pozostałych terenów, opłata wynosi 5%. Przy uwzględnieniu wskazanych współczynników oraz ustalonym wzroście wartości nieruchomości spowodowanej uchwaleniem zmiany planu miejscowego, organ l instancji ustalił J. P. opłatę planistyczną wynoszącą [...] zł. 2. Odwołanie od opisanej wyżej decyzji Wójta Gminy G. z dnia 25.06.2019 r. wniósł J. P., kwestionując podstawy ustalenia opłaty planistycznej. 3. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 23.09.2019 r. \ (znak: [...]) utrzymało w mocy objęte odwołaniem rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne. W uzasadnieniu organ II instancji podkreślił, że ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jednoznacznie przesądza o istnieniu obowiązku po stronie organu administracji pobrania opłaty w razie spełnienia przesłanek określonych w art. 36 tej ustawy. Wskazało, że zbycie przez J. P. działki nr [...] obr. Z. w gminie G. nastąpiło przed upływem 5 lat od wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Podało także, iż uprzednio w sprawie orzekało już Samorządowe Kolegium Odwoławcze, które decyzją z dnia 28.01.2019 r. uchyliło wcześniejszą decyzję organu l instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Po tej decyzji Kolegium, rzeczoznawca majątkowy sporządził korektę operatu szacunkowego dotyczącego spornej działki odwołującego się. Samorządowe Kolegium Odwoławcze zwróciło uwagę na przeznaczenie tej działki zarówno w poprzednim planie miejscowym, jak i w obecnie obowiązującym. Zauważyło, że w operacie szacunkowym sporządzonym na potrzeby tej sprawy znajdują się dwie wyceny przedmiotowej nieruchomości. Jedna określa wartość nieruchomości wg przeznaczenia wynikającego z planu miejscowego z 2006 r., druga zaś odnosi się do przeznaczenia działki wynikającego z aktualnie obowiązującego planu. Podkreśliło • SKO w K., że rzeczoznawca, ponownie szacując sporną nieruchomość, poprawił błędy i nieścisłości wskazane przez Kolegium Odwoławcze w uprzednio wydanej w sprawie decyzji. W ocenie organu odwoławczego, wartość wycenianej nieruchomości została przedstawiona logicznie (k. 17 i k. 18 operatu). Podkreśliło także Kolegium Odwoławcze, że odwołujący się nie kwestionował prawidłowości pomiarów dokonanych przez rzeczoznawcę przy użyciu programu EwMapa. Zarzucał jednak fakt wykorzystania tych pomiarów przez organ sporządzający miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. SKO w K. podkreśliło, że organ administracji celem ustalenia stanu faktycznego sprawy, ma obowiązek wykorzystać wszystkie możliwe dowody. W poprzedniej decyzji Kolegium Odwoławcze nakazało dokładnie ustalić powierzchnię poszczególnych części działki, mających różne przeznaczenie w planie miejscowym. Było to niezbędne do prawidłowego ustalenia opłaty planistycznej. W uprzedniej decyzji kasatoryjnej, SKO w K. nakazało także aby w uzupełnionym operacie szacunkowym, dokładnie określony został sposób ustalenia (wyliczenia) opłaty planistycznej. W aktualnie opisywanej decyzji Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że korekta operatu wykonana w maju 2019 r. spełnia wszystkie formalne wymogi i ma wartość dowodową w niniejszej sprawie. j 4. Skargę do Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego w Krakowie na opisaną wyżej decyzję SKO w K. z dnia 23.09.2019 r. wniósł J. P.. Zarzucił naruszenie następujących przepisów: 1. art. 138 par. 2 pkt 1 k.p.a. w zakresie w jakim decyzja organu l instancji pomija okoliczności wskazane przez organ odwoławczy do wyjaśnienia przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, zawarte na k. 8 akapit 4 decyzji SKO w K. z dnia 28.01.2019 r., a dotyczące błędnej oceny operatu szacunkowego co do ustalenia wartości nieruchomości jako sumy poszczególnych części działki o różnym przeznaczeniu; 2. art. 75 par. 1 w związku z art. 123 par. 1 i 2 k.p.a. poprzez dopuszczenie dowodu z operatu szacunkowego bez określenia jego zakresu (tezy dowodowej); 3. art. 7, 77 k.p.a. poprzez określenie wartości spornej działki na dzień przed 1. wejściem w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z 2015 r. jedynie w oparciu o podstawowe przeznaczenie określone w tym planie, pomijając zarazem przeznaczenie, które w sposób istotny wpływa na możliwości zagospodarowania przedmiotowej działki, w tym przeznaczenie dopuszczalne, przewidujące możliwość zabudowania spornej nieruchomości urządzeniami infrastruktury technicznej, turystyki, wypoczynku jak np. ścieżki rowerowe, dydaktyczne, szlaki turystyczne; 2. art. 7, 77 i 80 k.p.a. w zakresie, w jakim brak uwzględnienia dopuszczalnego sposobu przeznaczenia nieruchomości w planie miejscowym nie znalazł odniesienia w treści operatu szacunkowego i oceny tego dokumentu przez organ odwoławczy; 3. art. 7, 77 i 80 k.p.a. w zakresie, w jakim brak transakcji obrotu nieruchomościami z okresu 2016-2018, których przedmiotem miały być nieruchomości o przeznaczeniu Zld, uzasadniał przyjęcie przez rzeczoznawcę majątkowego jako nieruchomości podobnych terenów rolnych oznaczonych symbolami RU, R, R1, R2 w sytuacji, gdy w zakresie przeznaczenia podstawowego i dopuszczalnego nieruchomości znajdujących się w terenach planu z 2015 r. istnieje możliwość ich zagospodarowania bez dopuszczenia do realizacji urządzeń infrastruktury turystyki i wypoczynku oraz obiektów służących gospodarce leśnej; 4. par. 43 planu miejscowego z 2015 r. w zakresie zastosowania dwóch stawek renty planistycznej tj. 10 % i 5%, dla terenów o różnym przeznaczeniu; 5. art. 138 par. 1 pkt 1 w związku z art. 15 k.p.a. poprzez dokonanie jedynie oceny formalnej odwołania wniesionego od decyzji organu l instancji, a nie merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Skarga domagała się uchylenia obu wydanych w sprawie decyzji oraz zwrotu kosztów postępowania. Żądała także rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym. 5. W odpowiedzi na skargę SKO w K. domagało się jej oddalenia, podtrzymując dotychczas wydane w sprawie stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna i skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji SKO w K. z dnia 23.09.2019 r. Analiza bowiem tej decyzji prowadzi do wniosku, że nie zawiera ona koniecznego odniesienia się organu odwoławczego do sporządzonego w niniejszej sprawie operatu szacunkowego. W ocenie sądu, brak jest podstaw do zaaprobowania poglądu wyrażonego w zaskarżonej decyzji przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, iż uprawnienie organu administracji do badania operatu szacunkowego ogranicza się wyłącznie do formalnego aspektu tego opracowania. Podkreślić należy, iż fakt, że rzeczoznawca majątkowy z zakresu wyceny nieruchomości jest ekspertem w swojej dziedzinie i dysponuje odpowiednią wiedzą specjalistyczną, nie zwalnia organów administracji z obowiązku samodzielnej oceny wartości dowodowej sporządzonego dokumentu. Operat rzeczoznawcy majątkowego ma moc prawną opinii biegłego (art. 84 § 1 k.p.a.), zatem podlega swobodnej ocenie (art. 80 k.p.a.) jako element materiału dowodowego zebranego w sprawie (tak wyrok NSA z dnia 27.12.2016 r., sygn. akt II OSK 801/15). Orzekające organy administracji nie są zatem zwolnione z obowiązku skonfrontowania wartości przyjętych za podstawę wyliczeń rzeczoznawcy z twierdzeniami strony, zwłaszcza jeżeli są one rozbieżne (por. wyrok NSA z dnia 20.12.20103 r.; sygn. akt l OSK 1342/12). Należy podkreślić, że przedłożony w postępowaniu operat szacunkowy ustala wartość zbytej nieruchomości, co z kolei jest podstawą do określenia opłaty planistycznej. Dowód ten zatem ma kluczowe znaczenie dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Powyższe powoduje, że organ administracji musi wyczerpująco przeanalizować przedłożony operat szacunkowy. Czynność ta dotyczyć winna zarówno wymogów formalnych określonych dla tego dowodu w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, póz. 2109), jak i powinna odnosić się do prawidłowości danych dotyczących szacowanej nieruchomości. W kontrolowanej sprawie SKO w K. nie przeprowadziło merytorycznej analizy przedłożonego opracowania szacującego wartość działki nr [...] obr. Z. gmina G., bezpodstawnie ograniczając zakres badania tego operatu do tzw. kwestii formalnych. Ograniczenie zakresu ocen skutkowało pominięciem w analizach treści operatu szacunkowego rzutujących na prawidłowość dokonanej wyceny i finalnie rzutujących także na wysokość ustalonej opłaty planistycznej. W kontekście przedstawionych wyżej poglądów sądów administracyjnych, takie ograniczenie nie było uprawnione ani dopuszczalne. Powyższe świadczy zaś o naruszeniu art. 77 par. 1 i art. 80 k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz. U. 2019 r.,póz. 2325; dalej p.p.s.a.). Należy przy tym zauważyć, że w odwołaniu podniesione zostały zarzuty dotyczące przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości w planie miejscowym z 2006 r. Stosownie bowiem do § 29 ust. 5 uchwały Nr [...] Rady Gminy G. z dnia 29 czerwca 2006 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy G., dla terenów oznaczonych na rysunku planu symbolem ZLd ustala się (pkt 1) przeznaczenie - dolesień, zadrzewień i zakrzewień, a także (pkt 4) dopuszcza się realizację - urządzeń infrastruktury technicznej, turystyki i wypoczynku jak: ścieżki rowerowe, trasy jazdy konnej, ścieżki z urządzeniami do ćwiczeń sprawnościowych, ścieżki dydaktyczne, szlaki turystyczne, zagospodarowane punkty widokowe, szałasy, schrony i inne podobne, oraz obiektów służących gospodarce leśnej wzbogacające funkcję podstawową. Nie sposób zatem nie podzielić zarzutów skargi, że uwzględnienie w procesie szacowania spornej nieruchomości określonego w planie miejscowym z 2006 r. dopuszczalnego jej przeznaczenia, mogło rzeczywiście rzutować na przyjmowany wzrost wartości tej nieruchomości. Bez wątpienia bowiem możliwość zainwestowania działki poprzez budowę infrastruktury technicznej, turystycznej, wypoczynkowej oraz budowę obiektów służących gospodarce leśnej, mogła mieć wpływ na odmienne od przyjętej przez rzeczoznawcę majątkowego, początkowe określenie wartości wycenianej działki. Wskazane możliwości inwestycyjne mogą bowiem podnosić atrakcyjność takiej nieruchomości. Należy zauważyć, że na k. 12 operatu szacunkowego sporządzonego w sprawie, przedstawione zostały atrybuty nieruchomości rolnych uwzględniane przez rzeczoznawcę i brane pod uwagę przy sporządzanej wycenie. Nie zostały tam ujęte jednak te dane i parametry planistyczne, które podnoszono w odwołaniu (a następnie także w skardze), a które odnosiły się do przewidzianego cytowanym wyżej planem miejscowym dopuszczalnego przeznaczenia tej nieruchomości. Skoro powołane cechy planistyczne działki mogą stanowić okoliczności istotne dla sprawy, gdyż wpływają na początkową wartość nieruchomości od której obliczany jest wzrost jej wartości spowodowany uchwaleniem/zmianą planu miejscowego, to zadaniem SKO w K. było ustosunkowanie się do tych okoliczności i ich ocena przez pryzmat tego, czy przyjęta przez rzeczoznawcę majątkowego w operacie szacunkowym pierwotna wartość wycenianej nieruchomości była miarodajna i adekwatna do jej przeznaczenia i możliwości zainwestowania. Pominięcie tego zagadnienia (aspektu) świadczy o naruszeniu art. 80 k.p.a., który nakazuje aby organ administracji publicznej ocenił na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. W ponownie prowadzonym postępowaniu rzeczą SKO w K. będzie dokonanie kompleksowej oceny operatu szacunkowego. Niezbędnym będzie także merytoryczne ustosunkowanie się do wszystkich argumentów podniesionych w odwołaniu, w tym odnośnie przyjmowanych, zróżnicowanych stawek opłaty planistycznej. Podzielając zatem zasadnicze zarzuty skargi, sąd na podstawie art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. i art. 205 ust. 2 tej ustawy. Pierwszy ze wskazanych przepisów stanowi, że w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt (...) zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Z kolei art. 205 ust. 2 p.p.s.a. mówi, że do niezbędnych kosztów postępowania strony reprezentowanej przez adwokata lub radcę prawnego zalicza się ich wynagrodzenie, jednak nie wyższe niż stawki opłat określone w odrębnych przepisach i wydatki jednego adwokata lub radcy prawnego, koszty sądowe oraz koszty nakazanego przez sąd osobistego stawiennictwa strony.