II SA/Kr 1431/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie: WSA Mariusz Kotulski (spr.) WSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant: Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi M.K. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. z dnia 29 lipca 2011 r., nr [....] w przedmiocie pozwolenia wodnoprawnego skargę oddala Starosta [...] decyzją z dnia 27 maja 2011r., nr [...] udzielił Gminie T. pozwolenie wodnoprawne na szczególne korzystanie z wód, poprzez wprowadzanie wód opadowych i roztopowych z nawierzchni drogi gminnej i terenów przyległych (ulica [...]), w miejscowości Z. gm. T. do ziemi tj. rowu "bez nazwy", Od powyższej decyzji Starosty [...] odwołała się M. K. - właściciel działki ewid. nr "1’, na której znajduje się odcinek rowu, będącego odbiornikiem wód opadowych. Odwołująca oświadczyła, że pozwolenie wodnoprawne zostało wydane bez jej zgody. Wskazała, że rów przebiegający przez jej nieruchomość wykopała osobiście i sama go konserwuje. Ponadto stwierdziła, że za użytkowanie rowu nie otrzymała żadnej rekompensaty. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. decyzją z dnia 29 lipca 2011r., nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty [...] z dnia 27 maja 2011r. W uzasadnieniu wyjaśniono, że w związku z wygaśnięciem pozwolenia wodnoprawnego, udzielonego decyzją Starosty nr [...], (5.09.2009r. upłynął okres na jaki było wydane), Wójt Gminy T. zwrócił się do Starostwa [...] z wnioskiem z dnia 3 sierpnia 2010r. o wydanie pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzanie wód opadowych z nawierzchni modernizowanej drogi ul. [...] w Z. do rowu, przedkładając w załączeniu operat wodnoprawny. Starosta [...] decyzją z dnia 20 października 2010r., nr [...], udzielił Wójtowi Gminy T. pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzanie wód opadowych z nawierzchni drogi gminnej (ulica [...]) i terenów zielonych do wód w urządzeniu wodnym tj. rowu "bez nazwy" w miejscowości Z. gm. T.. Od powyższej decyzji odwołała się M. K., wnosząc o jej uchylenie. Po rozpatrzeniu odwołania, Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K., decyzją z dnia 4 kwietnia 2011r., uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W związku z powyższym Starostwo Powiatowe w [...], działając na podstawie art. 89 Kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.), przeprowadziło w dniu 12 maja 2011r. rozprawę administracyjną połączoną z wizją w terenie. Jak wynika z protokołu z rozprawy, podczas wizji stwierdzono, że istniejący wylot kanalizacji opadowej z ulicy [...] zlokalizowany na lewej skarpie rowu jest betonowy, skarpy w obrębie wylotu nie są ubezpieczone elementami betonowymi, ale stabilne, powyżej wylotu obsiane trawą, poniżej wylotu porośnięte trawą i drzewami. W obrębie wylotu, w rowie stagnuje płytka woda ok. 5 cm, powyżej tego wylotu w lewej skarpie zlokalizowany jest drugi wylot (w protokole nie wyjaśniono jego przeznaczenia). M. K. oświadczyła, że rów na długości swojej działki konserwowała jesienią. Upoważnione przez Wójta Gminy przedstawicielki podtrzymały wniosek Gminy o wydanie pozwolenia wodnoprawnego i podjęły zobowiązanie Gminy do konserwacji rowu "na długości do stawu" - 1 raz w roku jesienią lub na wiosnę, a także dołączyły oświadczenia właścicieli posesji przy ul. [...] – P. K. i P. T., że wody opadowe z odwodnienia ich działek nie są włączone do kanalizacji opadowej przebiegającej w ulicy [...], lecz zagospodarowane na działce lub wprowadzane do rur melioracyjnych. M. K. stwierdziła jednak, że Panowie K. i T. wprowadzają wody ze swoich działek do kanalizacji (znane są jej miejsca tych włączeń), a ponadto oświadczyła, że nie będzie wnosić sprzeciwu do zamierzonego przedsięwzięcia, jeżeli te podłączenia zostaną zlikwidowane. Pani K. odmówiła podpisania protokołu z rozprawy. Akta sprawy zostały uzupełnione o wymagany opis zamierzonej działalności, podpisany przez Wójta Gminy T.. W tej sytuacji, w dniu 27 maja 2011r. Starosta [...] wydal cytowaną na wstępie decyzję z dnia 27 maja 2011r., nr [...]. Dalej organ odwoławczy stwierdził, że zgodnie z art. 123 ust. 2 ustawy Prawo wodne, pozwolenie wodnoprawne nie rodzi praw do nieruchomości i urządzeń wodnych koniecznych do jego realizacji oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich przysługujących wobec tych nieruchomości i urządzeń. W tym miejscu Dyrektor zwrócił uwagę, iż zapis taki został zamieszczony w punkcie V. skarżonej decyzji. Zdaniem organu odwoławczego nieuzyskanie prawa do nieruchomości bądź urządzeń wodnych, a więc w konsekwencji brak możliwości realizacji pozwolenia nie może być przyczyną roszczeń Wnioskodawcy o zwrot nakładów związanych z ubieganiem się o uzyskanie pozwolenia wodnoprawnego, o czym mówi art. 123 ust. 3 Prawa wodnego. Oznacza to według organu II instancji, że Prawo wodne w swych regulacjach kieruje się potrzebą ochrony zasobów wodnych i określa warunki, na jakich można korzystać z tych zasobów, natomiast nie reguluje zagadnień uzyskania prawa do użytkowania nieruchomości lub urządzeń wodnych, które podlegają regulacjom cywilno-prawnym. Zatem zgoda właściciela odcinka rowu, do którego wprowadzane będą wody opadowe, zgodnie z uzyskanym pozwoleniem, nie jest wymagana na etapie prowadzonego postępowania wodnoprawnego. Następnie strona przeciwna do skarżącej zaznaczyła, iż w razie potrzeby, w pozwoleniu wodnoprawnym ustala się obowiązek wykonania robót lub uczestniczenia w kosztach utrzymania urządzeń wodnych, stosownie do odnoszonych korzyści, na podstawie art. 128 ust. 2 pkt 3 Prawa wodnego. Korzystając z tego przepisu organ I instancji nałożył w punkcie III.3. pozwolenia wodnoprawnego na Uprawnionego – Gminę T. obowiązek konserwacji przedmiotowego rowu na odcinku od kanalizacji opadowej do ujścia rowu do stawu jeden raz w roku, w terminie do końca maja każdego roku. Tym samym, w ocenie Dyrektora zarzut o braku rekompensaty za użytkowanie rowu jest nieuzasadniony. Dalej organ odwoławczy stwierdził, że niezależnie od powyższego, przepisy Prawa wodnego, ściśle określają kiedy organ odmawia wydania pozwolenia wodnoprawnego. W szczególności, zgodnie z art. 126, w związku z art. 125, wydania pozwolenia wodnoprawnego odmawia się, jeżeli projektowany sposób korzystania z wody narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ustalenia planu gospodarowania wodami na obszarze dorzecza lub ustalenia warunków korzystania z wód regionu wodnego lub warunków korzystania z wód zlewni, a także jeśli nie spełnia wymagań ochrony zdrowia ludzi, środowiska i dóbr kultury wpisanych do rejestru zabytków oraz wynikających z odrębnych przepisów. W opinii strony przeciwnej do skarżącej w omawianej sprawie żaden z podanych wyżej przypadków odmowy nie wystąpił. Konkludując organ podniósł, że zarzut dotyczący odprowadzania do kanalizacji deszczowej drogi gminnej wód opadowych z posesji P. K. i T. nie zasługuje na uwzględnienie w niniejszym postępowaniu, bowiem skarżona decyzja została wydana na gruncie przepisów Prawa wodnego, które nie obejmują swym zakresem odprowadzania wód opadowych do kanalizacji deszczowej, lecz regulują m.in. kwestie związane z wprowadzaniem wód opadowych z całej zlewni danej kanalizacji deszczowej, wylotem z tej kanalizacji, do rowu. Natomiast odprowadzanie wód z odwodnienia działek do kanalizacji deszczowej może nastąpić tylko w drodze stosownej umowy zawartej pomiędzy właścicielem tej kanalizacji a właścicielem działki na gruncie odrębnych przepisów. Skarżąca nie zgodziła się z powyższą decyzją Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. i pismem z dnia 19 sierpnia 2011r. (data nadania przesyłki poleconej w Urzędzie Pocztowym [...]) złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. W uzasadnieniu skarżąca bardzo ogólnie sformułowała zarzuty, w zasadzie powtarzając te zwarte w odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej, tzn. że pozwolenie wodnoprawne zostało wydane bez jej zgody, rów przebiegający przez jej nieruchomość wykopała osobiście i sama go również konserwuje, a także podniesione zostało, że skarżąca nie otrzymała żądnej rekompensaty za użytkowanie tego rowu. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. w odpowiedzi na powyższe odwołanie podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie natomiast do art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sadów administracyjnych (Dz. U. 2002 r., nr 153, poz. 1269 ze zm.), kontrola dokonywana przez sądy administracyjne sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy szczególne nie stanowią inaczej. Wynikający z przywołanych regulacji zakres kognicji sądów administracyjnych ograniczony został do kontroli sfery prawnej zaskarżonej decyzji administracyjnej. Ewentualne stwierdzenie uchybień w działaniu administracji publicznej obliguje sąd od uchylenia decyzji, stwierdzenia jej nieważności, bądź też stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa (art. 145 ust. 1 p.p.s.a.). Sąd administracyjny kontrolując działalność administracji publicznej pozostaje zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. związany granicami sprawy, a nie granicami skargi. Nie będąc związany granicami skargi, sąd jest zobowiązany do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa oraz wszystkich przepisów, które powinny znaleźć zastosowanie w sprawie, niezależnie od żądań i zarzutów podniesionych w skardze. W ocenie Sądu skarga M. K. okazała się bezzasadna, zaś Sąd po zbadaniu z urzędu legalności wydanej w sprawie decyzji stwierdził, że organ orzekający przy jej wydaniu nie naruszył przepisów prawa materialnego i procesowego. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. z dnia 29 lipca 2011r., nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] z dnia 27 maja 2011r., nr [...] udzielającą pozwolenia Gminie T. pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód, poprzez wprowadzanie wód opadowych i roztopowych z nawierzchni drogi gminnej i terenów przyległych (ulica [...]), w miejscowości Z. gm. T. do ziemi tj. rowu "bez nazwy". W ocenie Sądu, wbrew zarzutom skargi, organy administracji rozstrzygając sprawę dokonały prawidłowych ustaleń faktycznych, procedowały w zgodzie z przepisami postępowania administracyjnego oraz prawidłowo powołały i zastosowały przepisy ustawy z 18 lipca 2001r. - Prawo wodne (tekst jednolity Dz. U. z 2005r., nr 239, poz. 2019 ze zm.). Skarżąca kwestionowała zasadność wydania pozwolenia wodnoprawnego wskazując zarówno w toku postępowania administracyjne, jak i skardze, że nastąpiło ono bez jej zgody, spowoduje ono naruszenie przysługujące jej prawo własności, a za wykopanie własnoręcznie przebiegającego przez jej nieruchomość rowu - nie otrzymała żadnej rekompensaty. W pierwszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z art. 125 ustawy z 18 lipca 2001r. - Prawo wodne (tekst jednolity Dz. U. z 2005 r. nr 239, poz. 2019 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji, pozwolenie wodnoprawne nie może naruszać ustaleń warunków korzystania z wód regionu wodnego lub warunków korzystania z wód zlewni (pkt 1), ustaleń miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzji o warunkach zabudowy (pkt 2) oraz wymagań ochrony zdrowia ludzi, środowiska i dóbr kultury wpisanych do rejestru zabytków oraz wynikających z odrębnych przepisów (pkt 3). Natomiast w myśl art. 126 prawa wodnego, wydania pozwolenia wodnoprawnego odmawia się, jeżeli projektowany sposób korzystania z wody narusza ustalenia dokumentów, o których mowa wart. 125 pkt 1 i 2, lub nie spełnia wymagań, o których mowa wart. 125 pkt 3 (pkt 1), bądź projektowany sposób korzystania z wody dla celów energetyki wodnej nie zapewni wykorzystania potencjału hydroenergetycznego w sposób technicznie i ekonomicznie uzasadniony (pkt 2). W konsekwencji, przy dokonywaniu oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, odnieść należy się do wskazanych wart. 126 Prawa wodnego przesłanek odmowy wydania pozwolenia wodnoprawnego. Bezsporne jest, iż przedmiotowe pozwolenie nie narusza ustaleń warunków korzystania z wód regionu wodnego lub warunków korzystania z wód zlewni ani też wydanej przez Starostę [...] dla przedmiotowego zamierzenia decyzji z dnia 27 maja 2011r. o udzieleniu Gminie T. pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód. Decyzja udzielająca pozwolenia wodnoprawnego zawiera wszystkie niezbędne wymagania dla odprowadzania wody w zakresie wynikającym z art. 128 ust. 1 i 2 Prawa wodnego i jest zgodna z warunkami określonymi w treści operatu wodnoprawnego. Pozwolenia udzielono na okres 10 lat, a więc z uwzględnieniem art. 127 ust. 3 Prawa wodnego. Zdaniem Sądu nie znajdują uzasadnienia w niniejszym postępowaniu zarzuty skarżącej dotyczące naruszenia prawa własności poprzez wydanie przedmiotowego pozwolenia wodnoprawnego. Zgodnie bowiem z treścią art. 123 ust. 2 Prawa wodnego pozwolenie wodnoprawne nie rodzi praw do nieruchomości i urządzeń wodnych koniecznych do jego realizacji oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich przysługujących wobec tych nieruchomości i urządzeń. Oznacza to, że wydanie pozwolenia uprawnia jedynie do korzystania z wód w sposób i na warunkach określonych w pozwoleniu. Nie uprawnia natomiast do ingerencji w cudze prawo własności. Kwestia ta nie stanowi zatem przedmiotu oceny w niniejszym postępowaniu, jako że pozwolenie wodnoprawne nie dotyczy prawa własności. Sąd odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących obaw skarżącej o utrzymanie w należytym stanie rowu, wskazuje, że w punkcie trzecim decyzji Starosty [...] z dnia 27 maja 2011r. zostały nałożone obowiązki na adresata pozwolenia wodnoprawnego, tj. Gminę T. odnośnie utrzymania, kontrolowania i konserwacji rowu na odcinku od wylotu kanalizacji opadowej do ujścia rowu do stawu. Dodatkowo, skład orzekający zauważa, że skarżąca dysponuje prawnymi środkami ochrony przed nieprawidłowym wykonywaniem pozwolenia wodnoprawnego naruszającym jej interesy. Wskazać również należy, że w razie ewentualnego wystąpienia szkód na etapie wykonywania pozwolenia wodnoprawnego możliwe jest dochodzenia roszczeń odszkodowawczych w trybie określonym wart. 186 Prawa wodnego. Również kwestia korzystania z rowu odwadniającego przechodzącego przez nieruchomość przez inne podmioty np. przez Gminę T. musi być odrębnie uregulowana na gruncie prawa cywilnego. Dlatego właśnie zarówno w ustawie Prawo wodne, jak i w wydanych decyzjach administracyjnych znajduje się zapis, iż wydane pozwolenie wodnoprawne nie rodzi praw do nieruchomości i urządzeń wodnych koniecznych do jego realizacji oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich przysługujących wobec tych nieruchomości i urządzęń. Zatem w celu korzystania z nieruchomości skarżącej musi być zawarta stosowna umowa cywilnoprawna, a jeżeli to nie nastąpi, skarżącej służą stosowne środki ochrony prawa własności w postępowaniu cywilnym przed sądem powszechnym. Niewątpliwie na postawę skarżącej wpływ ma dotychczasowa nieudolna i nierzetelna działalność Gminy T. i jej organów. Podmiot ten wystąpił o wydanie nowego pozwolenia wodnoprawnego ze znacznym opóźnieniem w stosunku do momentu wygaśnięcia poprzedniego – w sposób rażący naruszając obowiązujące prawo. Narusza to zasadę działania organów administracji publicznej w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej. Podobnie ocenić należy brak wszczęcia stosownego postępowania administracyjnego związanego ze zgłoszeniem przez skarżącą do protokołu w dniu 8.09.2010r. i 12.05.2011r. nielegalnego odprowadzania wód opadowych przez sąsiadów P. K. i T. do rowu. Kwestie te podlegają jednak odpowiednio ocenie organu nadzoru oraz powinny skutkować wszczęciem odrębnego postępowania administracyjnego, w celu weryfikacji doniesienia skarżącej (nie można było poprzestać tylko na oświadczeniach tych osób, że nie odprowadzają wód opadowych do kanalizacji deszczowej). Nie mają one jednak żadnego znaczenia dla oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji, które wydana została zgodnie z obowiązującym prawem i nie wymagała uprzedniej zgody skarżącej. Mając na uwadze powyższe skargę jako bezzasadną należało oddalić na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2002 r. Nr 153 poz. 1270 ze zm.).