II SA/Kr 1431/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie: WSA Joanna Człowiekowska (spr.) WSA Sebastian Pietrzyk Protokolant: sekretarz sądowy Katarzyna Migda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 grudnia 2024 r. sprawy ze skargi B. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 27 sierpnia 2024 r., znak SKO.ZP/415/386/2024 w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie na rzecz B. K. kwotę 997,00 zł (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. II SA/Kr 1431/24 Uzasadnienie B. K. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 27 sierpnia 2024 r., znak: SKO.ZP/415/386/2024, utrzymującą w mocy decyzję nr 06/23 Wójta Gminy R. z dnia 24 czerwca 2024 r., znak: [...], w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego w postaci obiektu infrastruktury technicznej - "Budowa obiektu telekomunikacyjnego wraz ze stacją bazową KKR_ZAPACy28490 tj. budowa wieży kratowej o wys. ok. 52 m, szafy sprzętowe posadowione na ruszcie stalowym" na działce nr [...] w miejscowości R. Zaskarżona decyzja zapadła w następujących okolicznościach. W dniu 30 marca 2023 r. C. Sp. z o.o. złożył do Wójta Gminy R. wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego dla inwestycji: budowa obiektu telekomunikacyjnego wraz ze stacją bazową KKR_RACIECHOW_ZAPAC/28490, obejmującego budowę wieży kratowej o wysokości ok. 52 m, szafy sprzętowe na ruszcie stalowym, ogrodzenie siatką, na działce nr [...] w R. Decyzją z dnia 24 sierpnia 2023 r. Wójt Gminy R. ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego dla "budowy obiektu telekomunikacyjnego wraz ze stacją bazową KKR_RACIECHOW_ZAPAC/28490 tj. budowa wieży kratowej o wys. ok 52 m, szafy sprzętowe posadowione na ruszcie stalowym" na działce nr [...] w R. W wyniku złożonego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z dnia 27 października 2023 r., znak SKO.ZP/415/496/2023 uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Decyzją nr 06/23 z dnia 24 czerwca 2024 r. Wójt Gminy R. ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego dla "budowy obiektu telekomunikacyjnego wraz ze stacją bazową KKR_RACIECHOW_ZAPAC/28490 tj. budowa wieży kratowej o wys. ok 52 m, szafy sprzętowe posadowione na ruszcie stalowym" na działce nr [...] w R. W uzasadnieniu decyzji organ przedstawił czynności podjęte w sprawie. Wskazał, że istniały podstawy do przeprowadzenia postępowania w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, bowiem planowana budowa ośrodka radiokomunikacyjnego mieści się w katalogi inwestycji realizujących cel publiczny o zasięgu gminnym. Inwestycja usprawni łączność na terenie gminnym. Organ zaznaczył, że przedmiotem inwestycji jest budowa obiektu telekomunikacyjnego wraz z niezbędną infrastrukturą (wieża radiokomunikacyjna kratowa wysokości ok. 52 m oraz szafy sprzętowe). Anteny radiokomunikacyjne zainstalowane na wieży antenowej będą źródłem emisji pól elektromagnetycznych do środowiska; anteny będą emitowały pola elektromagnetyczne. Przewiduje się, że maksymalny zasięg obszaru o natężeniu pól elektrycznych o wartości powyżej dopuszczalnej w płaszczyźnie poziomej wyniesie nie więcej niż 13,80 metrów. Główne osie promieniowania anten zainstalowanych na wieży antenowej znajdują się na dużej wysokości (min. 52,1 m n.p.m.), nie są pochylone w kierunku powierzchni terenu, nie zbliżają się również do miejsc dostępnych dla ludności. W związku z powyższym, zachowane zostaną standardy jakości środowiska dotyczące ochrony przed polami elektromagnetycznymi zawarte w rozporządzeniu Ministra Klimatu z dnia 17 lutego 2020 w sprawie sposobu sprawdzania dotrzymania dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku (Dz. U. z 2022r. poz. 2630 tj. ze zm.) w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów W związku z tym, że dotrzymane zostaną standardy jakości środowiska, nie zachodzi konieczność utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania w rozumieniu przepisów ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2024 r. poz. 54 tj. ze zm.). Organ wskazał również, że zgodnie z art. 50 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego została opracowana przez mgr inż. arch. M. B. posiadającą uprawnienia Nr [...] do projektowania w specjalności architektonicznej bez ograniczeń będącego członkiem MOIA nr MP-1922 w oparciu o przywołane przepisy szczegółowe. Załączniki do decyzji stanowią: Warunki ustalające lokalizację inwestycji celu publicznego (nr 1), rysunek określający linie rozgraniczające teren inwestycji (nr 2), Analiza oraz wyniki analizy uwarunkowań do decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (nr 3). Postanowieniem z dnia 8 lipca 2024 r. Wójt Gminy R. sprostował oczywiste omyłki w decyzji nr 06/23 z dnia 24 czerwca 2024 r. W wyniku odwołań M. K., B. K. i A. C. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z dnia 27 sierpnia 2024 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania, treść zarzutów odwołujących się oraz stwierdził, że podjęta przez organ I instancji, a kwestionowana przez odwołujących się decyzja określa rodzaj inwestycji, warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy oraz zawiera załącznik mapowy, zaś projekt decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego został, w myśl art. 50 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przygotowany przez osobę wpisaną na listę izby samorządu zawodowego architektów posiadającą uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w specjalności architektonicznej albo uprawnienia budowlane do projektowania i kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności architektonicznej. W zaskarżonej decyzji wskazano również warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikające z przepisów odrębnych oraz sporządzono załącznik mapowy, w skali 1:1000, na którym, kolorem czarnym, zaznaczono linie rozgraniczające teren inwestycji. Szczegółowy przebieg planowanej inwestycji po terenie zawierającym się w liniach rozgraniczających nastąpi jednak na etapie postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę. W nawiązaniu do twierdzeń odwołań Kolegium wyjaśniło, że wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, podobnie jak decyzji o warunkach zabudowy nie daje prawa do wejścia na teren budowy, ani tym bardziej do rozpoczęcia prac budowlanych, lecz pozwala dopiero ubiegać się pozwolenie na budowę na terenie objętym decyzją i na warunkach w niej określonych, ponieważ zgodnie z przepisem art. 55 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę i dopiero w tym postępowaniu, tj. w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę dochodzi do konkretyzacji zapisów decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, w postaci określonych rozwiązań projektowych i techniczno - budowlanych. Kolegium zaznaczył również, że zgodnie z art. 52 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym granice terenu objętego wnioskiem o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego powinny być przedstawione na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, w skali 1:500 lub 1:1000, a w przypadku inwestycji liniowych także w skali 1:2000. Kopia mapy w skali 1:1000 stanowiącej załącznik do zaskarżonej decyzji jest natomiast opatrzona adnotacją Starosty [...], potwierdzającą zgodność mapy z oryginałem przyjętym do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Projekt decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego podlega także uzgodnieniu, odpowiednio do stanu faktycznego sprawy, z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Uzgodnień tych właściwe organy dokonują co do zasady w formie postanowienia, na które tylko inwestorowi służy zażalenie (art. 53 ust. 5 cyt. ustawy w zw. z art. 106 k.p.a.), z tym jednak, że w przypadku braku stanowiska organu uzgadniającego w terminie dwóch tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie, uzgodnienie to uważa się za dokonane (art. 53 ust. 5 cyt. ustawy), a w odniesieniu do uzgodnienia projektu decyzji przez regionalnego dyrektora ochrony środowiska, termin do zajęcia stanowiska jest dłuższy i wynosi 21 dni. W przedmiotowej sprawie uzgodnienia zostały dokonane przez Marszałka Województwa Małopolskiego oraz Starosty [...]. Zgodnie zaś z art. 56 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie jest zgodne z przepisami odrębnymi. Powyższe oznacza, że w sytuacji, gdy wniosek o ustalenie takiej lokalizacji, czyni zadość wymaganiom formalnym i jest zgodny z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, to organ winien wydać w sprawie decyzję pozytywną. Kolegium podkreśliło, iż w postępowaniu w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, zarówno organ I instancji, jak i Kolegium Odwoławcze nie są uprawnione do badania zasadności, celowości, czy ekonomicznej opłacalności planowanego przez inwestora przedsięwzięcia i są związani treścią wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego. Wynika to bowiem z przepisu art. 52 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który przewiduje, że ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego następuje na wniosek inwestora. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie B. K. zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie: 1) art. 15 k.p.a., poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania, przejawiające się w zaniechaniu merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy, 2) art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 8 § 1 k.p.a., art. 11 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a., poprzez zaniechanie ponownego przeanalizowania zebranego w sprawie materiału dowodowego, zaniechanie ustosunkowania się do zarzutów, twierdzeń, argumentów i żądań podniesionych przez skarżącą i pozostałych odwołujących z złożonych odwołaniach oraz zaniechanie poczynienia rozważań prawnych odnoszących się w sposób bezpośredni do poszczególnych zarzutów, twierdzeń, argumentów i żądań stron postępowania, 3) art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 8 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. w zw. z art. 53 ust. 3 pkt 1 w zw. z art. 54 ust. 1 pkt 2 lit. b i d ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez zaniechanie przeprowadzenia analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych, w zakresie ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, w szczególności analizy w zakresie konfiguracji antenowej projektowanej stacji bazowej (liczba i typ anten, ich moc, częstotliwości, umiejscowienie oraz ukierunkowanie każdej anteny, tj. jej azymut i nachylenia) oraz rozkładu pól elektromagnetycznych wokół projektowanej stacji bazowej. 4) art. 54 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, pomimo iż w tej decyzji i załącznikach do niej nie określono parametrów technicznych dotyczących konfiguracji antenowej projektowanej stacji bazowej (liczba i typ anten, ich moc, częstotliwości, umiejscowienie oraz ukierunkowanie każdej anteny, tj. jej azymut i nachylenia), 5) art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 8 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. w zw. z art. 53 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez zaniechanie przeprowadzenia analizy stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji, w zakresie konieczności uzyskania przez inwestora decyzji zezwalającej na wyłączenie gruntów rolnych z produkcji rolniczej, 6) art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 8 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. w zw. z art. 53 ust. 3 pkt 1 w zw. z art. 54 ust. 1pkt 2 lit. c w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 3 i ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez zaniechanie przeprowadzenia analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych, w zakresie obsługi w zakresie infrastruktury technicznej, w szczególności w zakresie możliwości przyłączenia projektowanej stacji bazowej do sieci energetycznej, 7) art. 54 ust. 1 pkt 2 lit. c w zw. z art. 53 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, pomimo iż w tej decyzji i załącznikach do niej nie określono warunków i szczegółowych zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych, w zakresie obsługi w zakresie infrastruktury technicznej, w szczególności w zakresie przyłączenia projektowanej stacji bazowej do sieci energetycznej, 8) art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 64 § 2 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, pomimo iż organ I instancji merytorycznie rozpoznał wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego i wydał decyzję ustalającą lokalizację inwestycji celu publicznego w sytuacji, gdy wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego nie spełniał wymogów formalnych z uwagi na niezałączenie do niego dokumentu potwierdzającego zapewnienie dostępu inwestycji do infrastruktury technicznej, w tym w zakresie dostaw energii. W nawiązaniu do przedstawionych zarzutów skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji organu odwoławczego i poprzedzającej decyzji organu I instancji, a w uzasadnieniu przedstawiła argumentację na poparcie zgłoszonych zarzutów. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Swoje stanowisko w sprawie przedstawił w piśmie z 5 grudnia 2024 r. uczestnik postępowania C. sp. z o.o., który wniósł o oddalenie skargi oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W ocenie uczestnika organ wyjaśnił wszystkie istotne okoliczności i wykazał, że inwestycja nie narusza jakiegokolwiek przepisu prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach sprawowanej kontroli sąd bierze pod uwagę wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu, stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. Z istoty kontroli wynika również, że zgodność z prawem zaskarżonej decyzji lub postanowienia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego aktu. Należy przy tym wskazać, że na mocy art. 145 § 1 p.p.s.a. uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (pkt 1 lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. c); a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność aktu lub wydanie go z naruszeniem prawa (pkt 2 i pkt 3). W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw, podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a. Po przeprowadzeniu postępowania w tak zakreślonych ramach Sąd stwierdził, że skarga zasługiwała na uwzględnienie. Przedmiotem sądowej kontroli jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 27 sierpnia 2024 r. utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy R. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie obiektu telekomunikacyjnego wraz ze stacją bazową KKR_RACIECHOW_ZAPAC/28490 tj. budowy wieży kratowej o wys. ok 52 m, szaf sprzętowych posadowionych na ruszcie stalowym, na działce nr [...] w R. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. 2024 r. poz. 1130, dalej: u.p.z.p.). Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Stosownie do art. 4 ust. 2 w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym: 1) lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego; 2) sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Definicję inwestycji celu publicznego określa art. 2 pkt 5 u.p.z.p., stanowiąc, że należy przez nią rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne), oraz metropolitalnym (obejmującym obszar metropolitalny) bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. W świetle przywołanych wyżej regulacji dla przypisania inwestycji cech "inwestycji celu publicznego" istotne są dwa elementy. Po pierwsze, inwestycja ma stanowić działanie o znaczeniu lokalnym (gminnym), ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne), albo metropolitalnym (obejmującym obszar metropolitalny). Po drugie, inwestycja musi realizować cel publiczny w rozumieniu art. 6 u.g.n. Przywołana norma stanowi, że o kwalifikacji inwestycji jako inwestycji celu publicznego nie może przesądzać ani status podmiotu podejmującego działanie, ani źródła ich finansowania. Zgodnie z art. 6 pkt 1 u.g.n. celem publicznym, w rozumieniu ustawy, jest wydzielanie gruntów pod drogi publiczne, drogi rowerowe i drogi wodne, budowa, utrzymywanie oraz wykonywanie robót budowlanych tych dróg, obiektów i urządzeń transportu publicznego, a także łączności publicznej i sygnalizacji. Przez łączność publiczną art. 4 pkt 18 u.g.n. nakazuje rozumieć infrastrukturę telekomunikacyjną służącą zapewnieniu publicznie dostępnych usług telekomunikacyjnych w rozumieniu przepisów prawa telekomunikacyjnego. Znowu art. 2 pkt 8 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne stanowi, że infrastrukturą telekomunikacyjną są urządzenia telekomunikacyjne, oprócz telekomunikacyjnych urządzeń końcowych, oraz w szczególności linie, kanalizacje kablowe, słupy, wieże, maszty, kable, przewody oraz osprzęt, wykorzystywane do zapewnienia telekomunikacji. W ocenie Sądu w sprawie wykazano, że planowana inwestycja z zakresu łączności publicznej ma charakter inwestycji celu publicznego. Zgodnie z art. 53 ust. 3 u.p.z.p. właściwy organ w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dokonuje analizy: 1) warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych, 2) stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Analiza taka musi zostać poprzedzona precyzyjnym ustaleniem rodzaju i charakterystyki zamierzenia inwestycyjnego i jego konkretnych charakterystycznych parametrów. Zgodnie z art. 54 u.p.z.p. decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego określa: 1) rodzaj inwestycji; 2) warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie: a) warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, b) ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, c) obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, d) wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, e) ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych; 3) linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali, z zastrzeżeniem art. 52 ust. 2 pkt 1. W tym miejscu wyjaśnić należy, że w stanie prawnym ukształtowanym od dnia 4 czerwca 2022 r. instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne, z wyłączeniem radiolinii, emitujące pola elektromagnetyczne, nie są zaliczane do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 5 maja 2022 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2022 r. poz. 1071) w § 2 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r. poz. 1839) uchylono pkt 7 (§ 1 pkt 1 lit. b rozporządzenia zmieniającego) oraz w § 3 ust. 1 rozporządzenia uchylono pkt 8 (§ 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia zmieniającego). W konsekwencji dla tego rodzaju przedsięwzięć nie ma aktualnie obowiązku uzyskania, przed wydaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Zgodnie bowiem z art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2023 r. poz. 1094) uzyskanie tej decyzji jest wymagane dla planowanych przedsięwzięć mogących zawsze znacząco lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Podkreślić wypada jednak, że brak wymogu legitymowania się przez inwestora decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach nie oznacza, że zlikwidowano obowiązek uwzględniania w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wymogów ochrony środowiska i zdrowia ludzi. Jak wynika z przytoczonego art. 54 pkt 2 lit. b u.p.z.p. wymogi w tym zakresie co do przedmiotowej decyzji pozostały, a tym samym pozostał obowiązek organu właściwego do wydania decyzji lokalizacyjnej zbadania sprawy w tym zakresie. Sytuacja prawna zmieniła się więc o tyle, że organ wydający decyzję w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego nie może oprzeć się w zakresie wymogów ochrony środowiska i zdrowia ludzi na decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, ale musi dokonać stosownej analizy i oceny samodzielnie. W konsekwencji, w stosunku do inwestycji stanowiących stacje bazowe telefonii komórkowej, organ nadal powinien ustalać wszystkie aspekty zamierzenia inwestycyjnego, które wiążą się z wpływem na środowisko i zdrowie ludzi, w szczególności, takie jak: ilość anten, ich moc, częstotliwość, umiejscowienie, ukierunkowanie każdej anteny, tj. jej azymut i nachylenia (tilt). Organ powinien ustalić również, czy oddziaływanie zamierzenia inwestycyjnego obejmie miejsca dostępne dla ludności, o których stanowi art. 124 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska. Przenosząc powyższe na okoliczności rozpatrywanej sprawy, należało dostrzec, że inwestor we wniosku inicjującym postępowanie w sprawie przedstawił charakterystykę inwestycji obejmującą m.in. rysunek wieży i planowanych na niej urządzeń, w tym anten, rysunek obrazujący lokalizację wieży na działce oraz rzut przyziemia, a nadto dokument pt. Analiza środowiskowa instalacji radiokomunikacyjnej z załącznikami. Z akt administracyjnych oraz treści decyzji nie wynika, by organy poddały ocenie kompletność wniosku, w szczególności, czy przedstawione załączniki w sposób wystarczający obrazują planowaną inwestycję i jej oddziaływanie na otoczenie. W decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego, wbrew art. 54 pkt 1 u.p.z.p., pomimo określenia zamierzenia inwestycyjnego jako budowa instalacji telekomunikacyjnej, organ ograniczył się w istocie wyłącznie do podania ogólnego rodzaju zamierzenia, bez określenia szczegółowych parametrów tej konkretnej inwestycji. Określono jedynie wysokość wieży - ok. 52 m, chociaż i ten podany parametr może wprowadzać w błąd, wobec treści załącznika nr 1 do decyzji, w którym w tabeli określającej "orientacyjne parametry techniczne projektowanej inwestycji" wskazano wysokość w sposób następujący: "do 52 z tolerancją do 10%". Zakładając, że wysokość podana jest w metrach, z przywołanego sformułowania wynika, że 52 m nie jest wysokością maksymalną wieży, a może być ona wyższa lub niższa o 5,2 m. Co do zakresu inwestycji, wymaganego dla określenia warunków, o których stanowi art. 54 pkt 2 u.p.z.p., organ wskazał w załączniku nr 1 do decyzji, że w skład stacji bazowej wchodzą urządzenia zasilające, sterujące i nadawczo-odbiorcze lokalizowane w szafach aparaturowych umieszczonych przy podstawie wieży oraz anteny sektorowe i anteny paraboliczne zamontowane na wspornikach antenowych mocowanych do trzonu wieży kratowej. Tak określony zakres inwestycji nie jest wystarczający. Nie podano bowiem ani ilości, ani charakterystyki urządzeń stanowiących całość techniczno-użytkową. W konsekwencji nie mogą być uznane za wystarczające podane w załączniku nr 1 do decyzji warunki w zakresie ochrony środowiska, w tym stwierdzenie dotyczące lokalizacji najbliższej istniejącej zabudowy: "Wg. zamieszczonych w części opisowej azymutów oddziaływania ustalono 3 kierunki oddziaływania o następującym zasięgu: 9,8 m, 9,7 m. Sumaryczny obszar pola wynosi 13,8 m". Wobec braku odniesienia do konkretnego opracowania graficznego obrazującego te odległości, w nawiązaniu do mocy anten, nie sposób uznać ich za rzetelne. Punktem odniesienia do tych rozważań nie jest również dokument stanowiący załącznik nr 2 decyzji, stanowiący mapę, na której zaznaczono linie rozgraniczające teren inwestycji oraz linie oznaczające odległości wyznaczonego punktu, jak można przypuszczać środka wieży, od zabudowań. Treść tego załącznika nie została wyjaśniona w częściach opisowych decyzji, a nadto nie odnosi się ona do istoty planowanej inwestycji, czyli anten stanowiących istotę stacji bazowej. Sąd zauważa również, że ustalenia zawarte w załączniku nr 1 do decyzji powinny wynikać ze sporządzonej analizy uwarunkowań. Tymczasem załącznik nr 3 do decyzji, zatytułowany "Analiza oraz wyniki analizy uwarunkowań do decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego", to zbiór ogólnych informacji odnoszących się do granic terenu inwestycji oraz przesłanek wydania decyzji, i to przesłanek decyzji o warunkach zabudowy, nie zaś decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Mankament ten próbował usunąć organ pierwszej instancji postanowieniem o sprostowaniu oczywistej omyłki z dnia 8 lipca 2024 r. Niezależnie od oceny tego sprostowania, które nie dotyczyło oczywistych omyłek zawartych w decyzji, treść załącznika nr 3 do decyzji wskazuje na to, że organ pierwszej instancji nie dokonał wystarczającej analizy, o której stanowi art. 54 ust. 3 u.p.z.p., w szczególności nie dokonał analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych, które należało odnieść do planowanej inwestycji w całym jej zakresie. Zgodzić się trzeba niewątpliwie ze skarżącą, że organ zaniechał w szczególności przeprowadzenia analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych, w zakresie ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, w szczególności analizy w zakresie konfiguracji antenowej projektowanej stacji bazowej (liczba i typ anten, ich moc, częstotliwości, umiejscowienie oraz ukierunkowanie każdej anteny, tj. jej azymut i nachylenia) oraz rozkładu pól elektromagnetycznych wokół projektowanej stacji bazowej. Z treści decyzji wynika, że organ bezkrytycznie przyjął podane przez inwestora informacje, jednak w istocie nie wiadomo, jaka dokładnie inwestycja i o jakim oddziaływaniu na tereny sąsiednie została zaaprobowana, a co za tym idzie, jaka dokładnie inwestycja będzie przedmiotem pozwolenia na budowę. Konsekwencją powyższego jest brak w zaskarżonej decyzji sformułowanych wystarczająco wymogów określonych w art. 54 pkt 2 u.p.z.p., w tym wymogów co do ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz wymagań co do ochrony interesów osób trzecich. Ponownie w tym kontekście podkreślić należy, że zmiana przepisów środowiskowych i brak wymagalności decyzji środowiskowej dla przedmiotowej inwestycji nie oznacza, że organ wydając decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, nie ustala możliwego wpływu inwestycji na środowisko i życie ludzi. Obowiązek ten nadal istnieje i jednoznacznie wskazuje na niego art. 54 pkt 2 lit. b u.p.z.p. Stanowisko organu pierwszej instancji bezkrytycznie zaakceptowało Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie i to pomimo treści złożonych odwołań, w których przedstawiono szczegółową prawną argumentację dotyczącą kwestionowanej decyzji Wójta Gminy R., zarzucając jej pobieżność i niekompletność. Rolą organu odwoławczego było wnikliwe rozpatrzenie sprawy i szczegółowe odniesienie się do argumentów zawartych w odwołaniach, w tym odwołaniu skarżącej, która przedkładając protest podpisany przez mieszkańców Gminy R. dotyczący planowanej wieży na działce nr [...] w R., reprezentuje, poza interesem własnym, również interes społeczności lokalnej. Tymczasem organ odwoławczy nie rozważył w pełni sprawy, w tym nie przeprowadził rozważań odnoszących się w sposób bezpośredni do poszczególnych zarzutów, twierdzeń, argumentów i żądań stron postępowania, które dotyczyły sedna sprawy, co słusznie zarzucono w skardze. Nie sposób również nie podzielić zarzutu skarżącej dotyczącego naruszenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie zasady dwuinstancyjności postępowania, skoro organ ten nie przeprowadził w istocie postępowania wyjaśniającego, a ogólnikowej uzasadnienie jego decyzji nie wyjaśnia spornych okoliczności sprawy, w szczególności kwestii podniesionych w odwołaniach. Już z tej przyczyny decyzja Kolegium zasługiwała na uchylenie. Sąd stwierdził jednak, że wobec stwierdzonych uchybień uchylenie tylko decyzji organu drugiej instancji przedłużyłoby niepotrzebnie postępowanie, które wymaga ponownego przeprowadzenia postępowania od początku. Już tylko na marginesie wskazać należy na mankamenty przekazanych Sądowi akt administracyjnych, które organ pierwszej instancji gromadził w foliowych koszulkach, bez zachowania ciągłej numeracji całości akt. Sposób prowadzenia akt administracyjnych nie jest szczegółowo uregulowany w Kodeksie postępowania administracyjnego, chociaż przepisy tego postępowania, np. zawarte w rozdziale "Metryki, protokoły i adnotacje" niewątpliwie wskazują na konieczność prowadzenia akt postępowania odzwierciedlających tok tego postępowania i podejmowane kolejno czynności. Również art. 54 § 2 p.p.s.a. stanowi o obowiązku organu przekazania skargi sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy. Nie powinno zatem budzić wątpliwości, że akta administracyjne powinny zawierać oryginalne dokumenty ułożone chronologicznie, złączone i ponumerowane. Kolejność podejmowanych czynności powinna odzwierciedlać metryka, o której stanowi k.p.a. Oryginały dokumentów mogą być zastąpione uwierzytelnionymi odpisami, jeżeli oryginały dokumentów (oryginalne akta) konieczne są do prowadzenia innego postępowania. Ponadto, akta powinno się prowadzić się w taki sposób, aby do wszystkich dokumentów był dostęp, który pozwala na zapoznanie się z ich treścią bez dekompletowania dokumentów, rozszywania ich, czy niszczenia elementów akt, np. kopert, czy koszulek. Dołączone do akt nośniki, takie jak np. płyta, pendrive, powinny być odpowiednio zabezpieczone przed wypadnięciem z akt. Tymczasem w przedmiotowej sprawie dokumenty stanowiące akta sprawy zostały włożone w koszulki foliowe, co nie tylko utrudnia zapoznawanie się poszczególnymi dokumentami, ale też nie spełnia wymogu ich trwałego połączenia i umożliwia ich dekompletację. Sąd zwraca również uwagę na sposób realizacji przez organ pierwszej instancji wymogu określonego w art. 107 § 1 pkt 8 k.p.a. umieszczenia w decyzji podpisu z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego pracownika organu upoważnionego do wydania decyzji. Prawidłowa realizacja tego wymogu w dokumencie papierowym polega na umieszczeniu pod treścią decyzji i jej ewentualnymi załącznikami podpisu piastuna organu, względnie pracownika organu, upoważnionego do wydania decyzji, z podaniem wymaganych informacji. Z decyzji powinno wynikać jednoznacznie, czy osoba podpisująca decyzję działa we własnym imieniu, czy też z upoważnienia organu. Dotyczy to również zastępcy wójta. Jeśli działa on z upoważnienia wójta, informacja o upoważnieniu powinna towarzyszyć podpisowi, w szczególności wynikać z odwzorowanej na dokumencie pieczęci. Jednocześnie zauważyć należy, że powyższy wymóg nie ma związku z wymogiem art. 50 ust. 4 u.p.z.p., zgodnie z którym sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego powierza się osobie, o której mowa w art. 5, albo osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego architektów posiadającej uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w specjalności architektonicznej albo uprawnienia budowlane do projektowania i kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności architektonicznej. Jeśli jednak osoba sporządzająca projekt decyzji składa podpis pod decyzją lub jakąś jej częścią, sposób złożenia tego podpisu nie powinien powodować wątpliwości, kto i w jakim charakterze podpisał się pod decyzją. Tymczasem w przedmiotowej sprawie decyzja Wójta Gminy R. z 24 czerwca 2024 r. podpisana została przez Zastępcę Wójta K. M. Umieszczony na decyzji odcisk pieczęci nie wskazuje, czy działał on z upoważnienia Wójta. Załączniki do decyzji opatrzone są pieczęciami i podpisami: Inspektora ds. Budownictwa i Gospodarki Przestrzennej mgr inż. arch. M. B. oraz Zastępcy Wójta K. M. Sposób umieszczenia pieczęci i podpisów sugeruje jakoby decyzja podpisana została przez dwie osoby, co nie jest prawidłowe. Podkreślić należy, że załączniki do decyzji powinny być podpisane jak sama decyzja - z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego pracownika organu upoważnionego do wydania decyzji. Podsumowując, stwierdzić należy, że w przedmiotowej sprawie doszło do istotnego uchybienia normom wynikającym z art. 7, art. 8 § 1, art. 11, art. 15, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 53 ust. 3 u.p.z.p., a nadto art. 54 pkt 1 i pkt 2 u.p.z.p., w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. W ponownie prowadzonym postępowaniu obowiązkiem organu będzie przeanalizowanie wniosku inwestora celem ustalenia istotnych elementów i cech zamierzenia inwestycyjnego i jego oddziaływania, przeanalizowanie oddziaływania planowanej inwestycji, w szczególności pod względem ochrony środowiska i zdrowia ludzi. W postępowaniu tym organ powinien kierować się w szczególności zasadą wyrażoną w art. 7 k.p.a., który stanowi, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Organ powinien zatem podjąć wszelkie starania, by okoliczności sprawy zostały wnikliwie i wszechstronnie wyjaśnione, a następnie rzetelnie przedstawione w uzasadnieniu decyzji, sporządzonym według wytycznych art. 107 § 3 k.p.a. Mając na względzie przedstawione okoliczności sprawy Sąd orzekł, jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 p.p.s.a. O kosztach postępowania postanowiono w punkcie II sentencji wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.