II SA/Kr 1432/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie: WSA Barbara Pasternak NSA Anna Szkodzińska (spr.) Protokolant: Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 listopada 2009 r. sprawy ze skargi S.S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z dnia 16 czerwca 2009 r., nr [...] w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu I instancji; Postanowieniem z dnia 8 kwietnia 2009 r. (......), na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 5 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003r. Nr 80, poz. 717) oraz art. 106 § 5 kpa Starosta Powiatowy w Z. uzgodnił bez zastrzeżeń projekt decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalno-usługowego (antykwariat oraz salon z antykami i sztuką regionalną) wraz z infrastrukturą towarzyszącą, oraz dwóch zjazdów z drogi publicznej na działkach nr nr [....] oraz [....] i [....] obr. [....] w Z. Na uzasadnienie postanowienia organ I instancji podał, że dnia 23 marca 2009 r. (data wpływu 26 marca 2009 r.) Burmistrz Miasta Z. wystąpił do Starosty Powiatowego w Z. jako organu administracji geologicznej z wnioskiem o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla w/w inwestycji pod kątem ewentualnego zagrożenia osuwaniem się mas ziemnych w związku z prowadzeniem prac budowlanych. Starosta podał, że w dokumentacji geologicznej brak jest informacji o jakichkolwiek procesach osuwiskowych na terenie objętym wnioskiem. W sąsiedztwie działek objętych przedmiotową inwestycją, w odległości ok. 140 m od tego terenu, prowadzone były prace geologiczne (na dz. ewid. nr.....), które wykazały, że badany teren jest prawie płaski, a w jego podłożu gruntowym znajdują się glina piaszczysta oraz żwir gliniasty. Na badanym terenie stwierdzono również płytko występujące wody gruntowe pochodzące od przepływającego w pobliżu potoku [....] . W związku z tym warunki gruntowe badanego terenu zakwalifikowano jako złożone. Opierając się na powyższych ustaleniach organ I instancji podał, że roboty budowlane prowadzone zgodnie ze sztuką budowlaną nie powinny stanowić zagrożenia wywołania ruchów masowych na terenie planowanej inwestycji. Projekt budowlany powinien być wykonany w oparciu o opinię geotechniczną, zgodnie z wymaganiami art. 34 ust. 3 Prawa budowlanego, chyba że zaistnieją okoliczności wymienione w § 8 Rozporządzenia MSWiA z dnia 24 września 1998 r. (Dz. U. Nr 126 poz. 839) w sprawie ustalania geotechnicznych warunków posadawiania obiektów budowlanych. Na powyższe postanowienie zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. złożyła S.S. - strona postępowania. Podniosła, że organ I instancji dokonał uzgodnienia projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy bez dokonania szczegółowej analizy sytuacji górniczo-geologicznej terenu inwestycji. Wskazała, że powoływanie się na badania geologiczne działek znajdujących się w odległości 140 m. od przedmiotowej inwestycji nie jest miarodajne dla oceny zagrożeń geologicznych na terenie inwestycji. S.S. podała nadto, że zastrzeżenie organu I instancji, iż projekt budowlany powinien być wykonany w oparciu o opinię geologiczną jest bezzasadny, gdyż to właśnie na obecnym etapie postępowania wymagana jest taka opinia. Żaląca się wskazała również, że przedmiotowa inwestycja nie może być zakwalifikowana jako inwestycja celu publicznego. Postanowieniem z dnia 16 czerwca 2009 r. (....) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. na podstawie art. 138 §1 pkt 1 i art. 144 w zw. z art. 106 § 1-5 kpa, w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.), w zw. z art. 110 a ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2006 r. nr 129 poz. 902 ze zm.) oraz w zw. z Rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 20 czerwca 2007 r. w sprawie informacji dotyczących ruchów masowych ziemi (Dz.U. nr 121 poz. 840) utrzymało zaskarżone postanowienie w mocy. Na uzasadnienie postanowienia organ odwoławczy podał co następuje: Zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uzgodnienie z organem administracji geologicznej dotyczy wyłącznie terenów zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych. Z ustaleń organów administracji wynika, że teren inwestycji nie jest zagrożony osuwiskiem. Jest to teren praktycznie płaski o deniwelacji ok. 1,0 m na szerokości działki wynoszącej ok. 40, 0 m, o czym świadczą rzędne wysokościowe wykazane na urzędowej kopii mapy zasadniczej (karta nr 157 ). Badany teren nie został zamieszczony w rejestrze terenów zagrożonych ruchami masowymi ziemi ani terenów na których takie ruchy występują, do prowadzenia którego obowiązany jest organ administracji geologicznej na podstawie art. 110 a ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska, w trybie określonym w Rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 20 czerwca 2007r. w sprawie informacji dotyczących ruchów masowych ziemi. Słusznie więc wskazał organ orzekający w I instancji, że dalsze czynności związane z określeniem geotechnicznych warunków posadowienia projektowanego obiektu podlegają regulacji zawartej w przepisach Prawa budowlanego oraz Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 września 1998 r. W związku z powyższym żądanie strony żalącej się, aby już na etapie warunków zabudowy została sporządzona opinia geologiczna nie znajduje oparcia w przepisach prawa. W toku postępowania zażaleniowego inwestor przedstawił kartę informacyjną ekspertyzy geotechnicznej dla terenu inwestycji, sporządzoną przez uprawnionego geologa w 2006 r., która określa warunki gruntowe na terenie inwestycji jako proste i potwierdza brak jakiegokolwiek zagrożenia z uwagi na istniejące warunki geotechniczne. Organ odwoławczy stwierdził również, że z akt sprawy nie wynika, aby projektowana inwestycja została zakwalifikowana jako inwestycja celu publicznego, w związku z czym zarzut skarżącej w tej kwestii jest nieuzasadniony. Na powyższe postanowienie S.S. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy organowi II instancji do ponownego rozpatrzenia. Skarżąca zarzuciła Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu "naruszenie norm prawa materialnego we wszystkich ustawach, na które organ się powołuje", a to: art. 34 ust. 3 pkt 4 Prawa budowlanego oraz przepisów Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 września 1998 r. w sprawie ustalania geotechnicznych warunków posadawiania obiektów budowlanych, poprzez niewłaściwą ich interpretację. Skarżąca podniosła, że Starosta nie znajdując potrzeby prowadzenia badań geologiczno-inżynierskich na terenie inwestycji winien był szeroko uzasadnić swoje stanowisko. Jeśli zaś chodzi o przepisy w/w Rozporządzenia, to "nie dają one projektantowi żadnej dowolności, a wręcz nakazują podjąć wskazane w rozporządzeniu działania". S.S. zakwestionowała również ustalenia organów administracji, iż teren objęty wnioskiem nie jest zagrożony osuwiskiem. Na poparcie powyższego podała, iż występowanie osuwisk w Z. (np. w rejonie Ptoku.....) jest zjawiskiem powszechnie znanym, zaś powoływanie się przez organ odwoławczy na ekspertyzę z 2006 r. jest nietrafne. W latach 2006-2009 w Z. występowały bowiem powodzie, które powodowały znaczne szkody, w tym także osuwanie się ziemi. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Dodał, iż jako organ administracji geologicznej nie jest właściwy do oceny zagrożeń powodziowych, dlatego też nie odniósł się do niektórych zarzutów skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Kompetencje sądów administracyjnych określają przede wszystkim przepisy art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, oraz art. 3 – 5, art. 134 i 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z przepisów tych wynika, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, zadaniem więc sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na akt administracyjny jest ocena zgodności z prawem tego aktu. Dokonując tej oceny sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną podstawą prawną. Granice sądowej kontroli ograniczają tylko granice sprawy i zakaz orzekania na niekorzyść skarżącego przy braku przesłanek do stwierdzenia nieważności aktu. Ostateczna, negatywna ocena zaskarżonego postanowienia sformułowana została w wyniku kontroli jego legalności przy uwzględnieniu dostrzeżonych z urzędu uchybień, a nie w wyniku uznania zarzutów skargi za uzasadnione. W przedłożonych aktach administracyjnych znajduje się kierowane do Starosty T. pismo Burmistrza z dnia [....] marca 2009 r. wraz z dołączonym projektem decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla opisanej inwestycji. Ani z pisma, ani z projektu decyzji nie wynika, w jakim zakresie i z jakiego powodu konieczne jest uzgodnienie warunków zabudowy przez Starostę. Jako podstawę prawną żądanego uzgodnienia Burmistrz wskazał ogólnie przepis art. 60 ust. 2 oraz art. 53 ust. 4 (bez punktu) ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie opisując jednocześnie zakresu uzgodnienia. W projekcie zaś dołączonej decyzji w ogóle nie odnotowano, aby w terenie inwestycji istniało zagrożenie osuwania się mas ziemnych, teren ten jednakowoż w punkcie VIII opisano jako "teren górniczy". Stosownie do przepisu art. 60 ust. 1 (a nie ust. 2 jak wadliwie wskazano w opisanym wyżej piśmie Burmistrza) decyzję o warunkach zabudowy wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4. Przepis art. 53 ust. 4 ma więc zastosowanie w sprawach o ustalenie warunków zabudowy, choć dotyczy wprost postępowania o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego. W przepisie tym w kilkunastu punktach zawarto katalog wymaganych ze względu na charakter inwestycji lub terenu, na którym ma być ona usytuowana, uzgodnień wskazanych organów. I tak w punkcie 4 nakazano uzgodnienie decyzji z właściwym organem nadzoru górniczego w odniesieniu do terenów górniczych, a w punkcie 5 uzgodnienie z właściwym organem administracji geologicznej w odniesieniu do terenów zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych. Z opisanego materiału sprawy nie wynika w ogóle, z jakich powodów Starosta miałby dokonywać uzgodnienia warunków jako organ administracji geologicznej, nigdzie i w żaden sposób nie wskazano nawet, aby teren inwestycji był objęty zagrożeniem osuwiskowym. W istocie więc nie są znane w sprawie podstawy uruchomienia kompetencji Starosty w zakresie uzgodnienia decyzji pod względem "geologicznym", a to oznacza, że zaskarżone postanowienie obarczone jest wadą uniemożliwiającą jego pozytywną weryfikację. Omawiana kwestia musi być należycie wyjaśniona w ponownym postępowaniu, którego początkiem winno być prawidłowe, odpowiadające rzeczywistemu stanowi rzeczy określenie przez organ główny przedmiotu uzgodnienia. Wyjaśnienia wymagać będzie także sytuacja procesowa, w jakiej postanowienie uzgadniające ma być wydane. Wątpliwości bowiem (również zresztą niesprawdzalne na tle przedstawionego materiału) budzi pierwsze zdanie pisma Burmistrza z dnia [....] marca 2009 r. : "w związku z decyzją SKO z dnia 15 grudnia 2008 r. uchylającą (między innymi z powodu niedoręczenia postanowienia Starosty Powiatowego z dnia 21 października 2007 r. stronom postępowania) decyzję Burmistrza Miasta Z.....". Ze zdania tego zdaje się wynikać, że postanowienie uzgadniające decyzję o warunkach zabudowy dla tej samej inwestycji było już przez Starostę wydane, nieznane są jednak ani jego przedmiot, ani treść, ani procesowe losy. Już obecnie jednak należy stwierdzić, że nie jest uzasadniony zarzut skargi dotyczący stosowania w sprawie przepisów ustawy Prawo budowlane i rozporządzenia ją wykonującego. Organ ustalający warunki zabudowy działa na podstawie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( i aktów wykonawczych) i nie może korzystać z kompetencji zastrzeżonych dla innego organu działającego w zupełnie innych przedmiotowo sprawach. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi , uchylono postanowienia organów obu instancji jako wydane z naruszeniem art. art. 7 kpa, 107 § 3 w zw. z art. 106 kpa.