II SA/Kr 1433/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Irla Sędziowie WSA Kazimierz Bandarzewski Mirosław Bator / spr./ Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi J. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 21 sierpnia 2013 r., znak: [...] w przedmiocie oceny oddziaływania na środowisko postanawia odmówić dopuszczenia do udziału w sprawie Stowarzyszenia "[...]" z siedzibą w K. Pismem z dnia 20 września 2013 r. J. P. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 21 sierpnia 2013 r. nr [...] uchylającą decyzję Burmistrza Miasta z dnia 5 czerwca 2013 r. orzekającą o braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia polegającego na budowie centrum handlowo – usługowego z parkingiem naziemnym oraz infrastrukturą towarzyszącą w C. na działce nr [...]. W dniu 6 lutego 2014 r. (data prezentaty sądu) Stowarzyszenie "[...]" z siedzibą w K. złożyło wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu. W uzasadnieniu podano, że cele statutowe stowarzyszenia przemawiają za koniecznością jego udziału w toczącym się postępowaniu. Celami tymi jest działalność na rzecz zrównoważonego rozwoju, na rzecz ochrony środowiska oraz w interesie lokalnej społeczności. Wskazano również, że stowarzyszenie realizuje swoje cele między innymi poprzez inspirowanie i wspieranie inicjatyw oraz akcji obywatelskich, działalność informacyjną, edukacyjną oraz wydawniczą w celu kształtowania postaw obywatelskich i prospołecznych, propagowanie zrównoważonego rozwoju, idei i postaw ekologicznych oraz prawa ochrony przyrody w życiu społeczności lokalnej oraz opracowywanie i wyrażanie stanowisk i wniosków, w szczególności w procesie tworzenia prawa miejscowego jak i jego późniejszego respektowania oraz przestrzegania przepisów o ochronie środowiska. Na rozprawie w dniu 7 lutego 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie postanowił zobowiązać Stowarzyszenia "[...]" do przedłożenia w terminie 7 dni dokumentu lub dokumentów określających jego cele, zasady reprezentacji oraz umocowanie przedstawiciela stowarzyszenia M. W. do reprezentowania stowarzyszenia, pod rygorem oddalenia wniosku. W odpowiedzi na powyższe w dniu 18 lutego 2014 r. (data stempla pocztowego) stowarzyszenie nadesłało swój regulamin oraz zaświadczenie o wpisie do rejestru stowarzyszeń zwykłych prowadzonego przez Prezydenta Miasta pod numerem [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Kwestię udziału organizacji społecznej w postępowaniu w sprawie sądowoadministracyjnej w charakterze uczestnika reguluje art. 33 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej powoływana jako P.p.s.a.), zgodnie z którym udział w tym postępowaniu może zgłosić organizacja społeczna, o której mowa w art. 25 § 4, w sprawach innych osób, jeżeli sprawa dotyczy zakresu jej statutowej działalności. Organizacje społeczne, o których mowa w art. 25 § 4 P.p.s.a., to organizacje mające zdolność sądową, choćby nie posiadały osobowości prawnej. Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy, należy wskazać, iż Stowarzyszenie "[...]" z siedzibą w K. jest stowarzyszeniem zwykłym, utworzonym w oparciu o przepisy art. 40 – 43 ustawy z dnia 7 kwietnia 1989 r. – Prawo o stowarzyszeniach (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 855 ze zm.). W myśl art. 40 ust. 2 i 3 Prawa o stowarzyszeniach, osoby w liczbie co najmniej trzech, pragnące założyć stowarzyszenie zwykłe, uchwalają regulamin działalności, określając w szczególności jego nazwę, cel, teren i środki działania, siedzibę oraz przedstawiciela reprezentującego stowarzyszenie (ust. 2). O utworzeniu stowarzyszenia zwykłego jego założyciele informują na piśmie właściwy, ze względu na przyszłą siedzibę stowarzyszenia, organ nadzorujący, podając dane, o których mowa w ust. 2 (ust. 3). Również stowarzyszenia zwykłe objęte są konstytucyjnymi i ustawowymi ograniczeniami dotyczącymi działalności stowarzyszeń. Z tego punktu widzenia stowarzyszenia zwykłe są równorzędną formą realizacji przez obywateli wolności zrzeszania się, istniejącej w granicach prawa. Jest to forma jedynie prostsza, łatwiejsza do założenia, ale nie "łatwiejsza" do omijania granic zrzeszania się. Do stowarzyszeń zwykłych odnosi się w całej rozciągłości rozdział 1 Prawa o stowarzyszeniach, a więc przepisy dotyczące zdolności należenia do stowarzyszeń, ich wewnętrznej struktury i nadzoru (P. Sarnecki, Prawo o stowarzyszeniach. Komentarz do art. 40, Lex). Prostsza forma stowarzyszeń zwykłych w porównaniu z rejestrowymi wyraża się m. in. w zastąpieniu wniosku do sądu o rejestrację stowarzyszenia w KRS wnioskiem do organu nadzorującego, którym co do zasady jest starosta właściwy ze względu na siedzibę stowarzyszenia, informującym o utworzeniu stowarzyszenia zwykłego. W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, mając na uwadze rozbieżności jakie pojawiały się na tle przesłanek dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym, iż w postanowieniu z dnia 28 września 2009 r. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie, w sprawie o sygn. akt II GZ 55/09 przesądził, iż w przypadku rozstrzygania przez sąd administracyjny czy dana organizacja społeczna może zostać dopuszczona do udziału w sprawie w charakterze uczestnika takiego postępowania sądowoadministracyjnego, brak jest przepisów prawnych do stosowania przez ten sąd przesłanek określonych w art. 31 § 1 K.p.a. Tak więc przesłanki ewentualnego udziału organizacji społecznej w postępowaniu sądowoadministracyjnym wynikają wyłącznie z postanowień art. 33 § 2 in fine w związku z art. 9 P.p.s.a., który stanowi, iż organizacja społeczna, w zakresie swojej działalności statutowej, może brać udział w postępowaniu w przypadkach określonych w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Jak wywiódł Naczelny Sąd Administracyjny w przywołanym postanowieniu, dokonując wykładni art. 33 § 2 P.p.s.a. należy uwzględnić, że: po pierwsze, organizacja społeczna ubiegająca się o prawo udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym musi spełniać warunki formalnoprawne, to jest być organizacją powołaną zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa powszechnie obowiązującego, a zakres działalności statutowej musi uwzględniać charakter rozstrzyganej sprawy sądowoadministracyjnej; po drugie, udział organizacji społecznej musi odpowiadać celowi sądownictwa administracyjnego, to jest sprzyjać realizacji "sądowej kontroli administracji"; po trzecie, sąd administracyjny, rozpoznający wniosek organizacji społecznej ubiegającej się o dopuszczenie do udziału w postępowaniu przed tym sądem, musi mieć zapewnioną prawną możliwość rzeczywistego zbadania, czy organizacja, korzystając z prawa wynikającego z art. 33 § 2 P.p.s.a. realizuje cel publiczny, dla którego została powołana. Ten kierunek wykładni potwierdza także rekomendacja Komitetu Ministrów Rady Europy (2004)20 w sprawie kontroli aktów administracyjnych, zachęcająca państwa do przyznawania prawa do wniesienia skargi do sądu także stowarzyszeniom lub innym osobom – ale nie wszystkim, lecz tylko tym, które są uprawnione do ochrony interesu zbiorowego. W rozpoznawanej sprawie nie było wystarczających podstaw do twierdzenia, że wnioskującej organizacji społecznej o dopuszczenie do udziału w postępowaniu chodziło o wykonywanie funkcji kontroli społecznej. Przede wszystkim wskazać należy, że cele statutowe stowarzyszenia określone w regulaminie jako między innymi propagowanie zrównoważonego rozwoju, idei i postaw ekologicznych oraz prawa ochrony przyrody w życiu społeczności lokalnej są bardzo ogólne. Odnosząc przedmiot niniejszej sprawy do treści wniosku, Sąd uznał że przedstawione przez wnioskodawcę argumenty nie uzasadniają dopuszczenia tej organizacji społecznej jako uczestnika do toczącego się postępowania. Przede wszystkim zdaniem Sądu stowarzyszenie nie przedstawiło żadnych argumentów, które przemawiałyby za jego udziałem w niniejszym postępowaniu. Wskazać należy, że w sprawach dotyczących ocen oddziaływania na środowisko zastosowanie znajduje ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. nr 199, poz. 1227 ze zm.), która reguluje m. in. kwestię udziału społeczeństwa w ochronie środowiska. Udział ten przejawia się w szczególności w możliwości partycypowania w procesie podejmowania decyzji administracyjnych, dotyczących ocen oddziaływania na środowisko, a w konsekwencji – udziału w postępowania przed sądem administracyjnym zainicjowanym skargą na taką decyzję (bądź samą możliwością wniesienia skargi). Zgodnie bowiem z art. 5 cytowanej ustawy każdy ma prawo uczestniczenia, na warunkach określonych ustawą, w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa. Poza tym, że w postępowaniu takim biorą na zasadach ogólnych udział strony w rozumieniu art. 28 K.p.a., to w trybie przepisów cytowanej ustawy – status strony przysługuje ponadto organizacjom ekologicznym. Zgodnie bowiem z art. 44 cytowanej ustawy organizacje ekologiczne, które powołując się na swoje cele statutowe, zgłoszą chęć uczestniczenia w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, uczestniczą w nim na prawach strony. Organizacji ekologicznej służy prawo wniesienia odwołania od decyzji wydanej w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji, (...), a także skarga do sądu administracyjnego od decyzji wydanej w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa - również jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji, także w przypadku, gdy nie brała ona udziału w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa. W analizowanym stanie faktycznym, jak zresztą wskazano powyżej, stowarzyszenie nie wniosło skargi do sądu administracyjnego, a jedynie żądało dopuszczenia do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika. Dlatego też w przedmiotowej sprawie ten przepis nie będzie miał zastosowania, natomiast do niniejszego stanu faktycznego będą odnosiły się przesłanki ogólne z przepisu art. 33 § 2 P.p.s.a. Ponadto zaznaczyć należy, że pomimo wezwania Sądu z dnia 7 lutego 2014 r. do przedłożenia dokumentu lub dokumentów określających cele stowarzyszenia, zasady reprezentacji oraz umocowanie przedstawiciela stowarzyszenia M. W. do reprezentowania stowarzyszenia, pod rygorem oddalenia wniosku, w odpowiedzi stowarzyszenie nadesłało jedynie swój regulamin i zaświadczenie o wpisie w ewidencji stowarzyszeń zwykłych. Jak wskazano na początku rozważań zgodnie z treścią art. 40 ust. 2 Prawa o stowarzyszeniach osoby w liczbie co najmniej trzech, pragnące założyć stowarzyszenie zwykłe, uchwalają regulamin działalności, określając w szczególności jego nazwę, cel, teren i środki działania, siedzibę oraz przedstawiciela reprezentującego stowarzyszenie. Tymczasem z przedłożonego regulaminu nie wynika kim jest M. W. i czy jest uprawniony do reprezentacji stowarzyszenia. Ponadto z dokumentu tego nie wynika zarówno, czy osoby, które założyły stowarzyszenie i są jego członkami, są zdolne do przynależności do stowarzyszenia w rozumieniu art. 3 Prawa o stowarzyszeniach. Tym samym uznać należy, że wezwanie Sądu z dnia 7 lutego 2014 r. nie zostało wykonane co skutkuje niemożnością zbadania formalnoprawnych przesłanek dopuszczenia stowarzyszenia do udziału w toczącym się postępowaniu. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie działając na podstawie art. 33 § 2 P.p.s.a. odmówił dopuszczenia do udziału w charakterze uczestnika postępowania Stowarzyszenia "[...]" z siedzibą w K..