II SA/Kr 1434/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Daniel Sędziowie WSA Mirosław Bator (spr) WSA Jacek Bursa Protokolant Grażyna Grzesiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 stycznia 2011 r. sprawy ze skargi [....] Sp. z o.o. w N. na postanowienie [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 30 stycznia 2010r., nr [....] w przedmiocie kary z tytułu nielegalnego użytkowania I. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu I instancji , II. określa , że zaskarżone postanowienie nie może być wykonywane, III. zasądza od [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz strony skarżącej [....] Sp. z o.o. w N. kwotę 5617 zł ( pięć tysięcy sześćset siedemnaście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniem z dnia 20 września 2009 r. znak: [....] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. nałożył na Inwestora [....] sp. z o.o. w N. karę w wysokości 125.000 zł z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego: hali H1-magazynu na terenie zakładu montażu samochodów ciężarowych o tonażu ciężkim w obrębie N. Strefy Przemysłowej w N. . Jako podstawę rozstrzygnięcia wskazano art. 57 ust. 7 w związku z art. 59 f ust.1, art. 59g oraz art. 80 ust. 2, pkt. 1 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo Budowlane (Dz. U. nr 156 poz. 1118 ze zm.) oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks Postępowania Administracyjnego (Dz. U. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) W uzasadnieniu organ wskazał, że w trakcie kontroli przeprowadzonej w dniu [....] 2007 r. na terenie budowy, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na użytkowanie stwierdzono, że magazyn jest wyposażony w regały magazynowe, na których złożone zostały pojemniki z częściami do montażu samochodów, a pracownicy na wózkach z podnośnikami układali pojemniki z częściami na regałach. Ponadto we wnęce inspekcyjnej wydajności hamulców (hala H4) znajdował się ciągnik z włączonym silnikiem oraz pracownicy wykonujący sprawdzenia, a wzdłuż ściany ustawione były ciągniki - stwierdzono montowanie nadkoli. Pełnomocnik Inwestora wyjaśnił, że w magazynie są składowane elementy, które zostały tam dowiezione i nie pochodzą z produkcji na terenie MAN-a, a które będą służyły do produkcji po uzyskaniu pozwolenia na użytkowanie. W kwestii ciągników oświadczył, że jest to konieczne dla wykonania prób oprzyrządowania linii montażowej, sprawdzenia urządzeń, co należy uznać za rozruch technologiczny i kontrolę sprawności urządzeń produkcyjnych, do czego również służą znajdujące się na hali montażowej sprowadzone samochody. Potrzebę prób i sprawdzeń zgłoszono do nadzoru budowlanego w złożonym piśmie z dnia [....] 2007 r. Produkcji samochodów nie rozpoczęto. Nastąpi to dopiero po uzyskaniu ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Organ wskazał, że hala magazynowa przed przystąpieniem do użytkowania może być w całości wyposażona, w tym w regały, lecz składowanie a więc magazynowanie części do montażu samochodów jest użytkowaniem obiektu zgodnie z przeznaczeniem, do którego inwestor przystąpił przed uzyskaniem ostatecznej decyzji pozwolenia na użytkowanie, której nadzór budowlany nie wydał i stanowi o użytkowaniu obiektu z naruszeniem art. 55 ustawy Prawo budowlane. Następnie organ wskazał na brzmienie art. 55, art. 57 ust. 1 i ust 7 oraz art. 59 f i 59 g ustawy Prawo budowlane. Organ wskazał, że skoro obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie (lub zawiadomienie o zakończeniu budowy) spoczywa na inwestorze - a nie zostanie on dopełniony, bowiem stwierdzone zostanie, że przystąpiono do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 lub 55 - uzasadnionym jest wymierzenie administracyjnej kary pieniężnej. Znamiennym jest bowiem, że inwestycja taka wciąż uznawana jest za budowę, a zatem na inwestorze jako głównym uczestniku procesu budowlanego nadal spoczywają daleko idące obowiązki związane z procesem inwestycyjnym. Organ uznał jednocześnie, iż z uwagi na specyfikę inwestycji, wymagającą przed przystąpieniem do produkcji wielu prób i sprawdzeń do których konieczne jest użycie całości lub części samochodów które kontrola zastała na hali montażowej, okoliczności tej nie uznaje za przystąpienie do użytkowania tej części obiektu. Odwołanie od powyższego postanowienie złożył [....] sp. z o.o. w N. zarzucając naruszenie prawa materialnego tj. art. 57 ust 7 ustawy Prawo budowlane, poprzez błędną jego interpretację i błędne przyjęcie, iż strona przystąpiła do użytkowania hali H1 - magazynu przed uzyskaniem ostatecznej decyzji pozwolenia na użytkowanie, a to na skutek rozpoczęcia składowania w nim części do montażu samochodów, gdy tymczasem podjęte działania należało uznać jedynie za związane z próbą rozruchu technologicznego, a gromadzone w obiekcie elementy miały służyć wyłącznie przygotowaniu do przyszłego uruchomienia produkcji, polegającej na montażu samochodów ciężarowych, a które to uruchomienie miało nastąpić dopiero po uzyskaniu ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Zarzucono także naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a., poprzez nie wyjaśnienie przez organ l instancji wszystkich istotnych okoliczności sprawy i dokonanie niewłaściwej oraz dowolnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a to z tego względu, iż organ administracyjny nie dokonał ustalenia czy umieszczanie pojemników z częściami do montażu samochodów miało na celu ich trwałe magazynowanie, czy też czynności te (umieszczanie pojemników) miały służyć innym celom, między innymi przygotowaniu się do rozruchu linii produkcyjnej pomimo, iż takie oświadczenie złożyła w toku postępowania strona, a oświadczenie to nie zostało w żaden sposób podważone w toku postępowania. W oparciu o powyższe strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia. Postanowieniem z dnia 30 stycznia 2009 r. znak: [....][....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. działając na podstawie art. 123 i art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) utrzymał w mocy postanowienie organu l instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, że o celu gromadzenia pojemników z częściami w hali H1 - magazynie wypowiedział się pełnomocnik inwestora podczas kontroli oraz w treści zażalenia i potwierdził, że "gromadzone w obiekcie elementy miały służyć wyłącznie przygotowaniu się do przyszłego uruchomienia produkcji, polegającej na montażu samochodów ciężarowych, a które to uruchomienie miało nastąpić dopiero po uzyskaniu ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie." Jak wynika jednak z akt sprawy hala H1 została wybudowana jako magazyn, zatem służyć ma właśnie magazynowaniu przedmiotów. Użytkowanie magazynu polega na tym, że są w nim gromadzone przedmioty. W uzasadnieniu zażalenia pełnomocnik inwestora trafnie wskazał, że ustawodawca nie sformułował legalnej definicji "przystąpienia do użytkowania". Zgodnie z przytoczoną definicją zawartą w słowniku języka polskiego "użytkowanie" oznacza "korzystać z czegoś mając jednocześnie obowiązek zachowania substancji rzeczy i przeznaczenia", natomiast słowo "przystępować" oznacza "zaczynać coś robić, podejmować jakieś działanie". Jak trafnie wskazał skarżący "przystępować do użytkowania oznacza podejmować konkretne działanie celem korzystania z danej rzeczy zachowując jej substancję i przeznaczenie". Takie też działania wykazał inwestor w hali H1 - magazynie podczas kontroli organ l instancji. Organ odwoławczy zaznaczył, że inwestor podjął konkretne działania, polegające na składowaniu na półkach elementów służących do montażu samochodów ciężarowych, celem korzystania z hali magazynowej zachowując jej substancję i przeznaczenie. Odnosząc się do argumentów podniesionych w zażaleniu organ wskazał, że argumentacja ta jest różna od oświadczenia pełnomocnika inwestora, który w trakcie kontroli stwierdził, że elementy składowane w hali H1 - magazynie miały służyć do produkcji po uzyskaniu pozwolenia na użytkowanie. Po drugie bez znaczenia jest fakt przeznaczenia składowanych materiałów, istotne jest, że elementy te były składowane w budynku, który został wzniesiony w celu składowania materiałów. Wobec powyższego organ odwoławczy stwierdził, że [....] sp. z o.o. naruszył art. 55 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Przedmiotowa hala H1 jest obiektem, który bezspornie należy zakwalifikować do kategorii XVIII, jako obiekt magazynowy, bądź budynek składowy. Tym samym organ I instancji prawidłowo zastosował normę z art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane i nałożył karę. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższe postanowienie wniosła [....] sp. z o.o. w N. zarzucając naruszenie prawa materialnego, to jest art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane poprzez jego błędne zastosowanie i nieprawidłową wykładnię poprzez uznanie, że skarżąca przystąpiła do użytkowania. Wskazano także na naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 15 k.p.a. poprzez nie rozpatrzenie i nie rozstrzygnięcie ponownie przez organ II instancji sprawy administracyjnej, a przeprowadzenie jedynie kontroli prawidłowości postanowienia, co mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania; art. 7, 77 80 i 136 w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez nie zgromadzenie przez organ II instancji pełnego materiału dowodowego, zaniechanie podjęcia dodatkowych czynności dowodowych w celu uzupełnienia niepełnego materiału dowodowego oraz nie przeprowadzenie wszechstronnej analizy powyższego materiału dowodowego, a w konsekwencji dokonanie uproszczonej oceny zebranego niepełnego materiału dowodowego, co mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania; art. 124 § 1 k.p.a. poprzez niepowołanie w zaskarżonym postanowieniu pełnej podstawy prawnej, co mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania. W związku z powyższym strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Wyrokiem z dnia 29 maja 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę [....] sp. z o.o. w N. na postanowienie z dnia 30 stycznia 2009 r. W uzasadnieniu sąd stwierdził, że organy nadzoru budowlanego w sposób należyty wywiązały się z nałożonych na nie obowiązków. Została przeprowadzona obowiązkowa kontrola przedmiotowego obiektu budowlanego, w wyniku której stwierdzono m. in. że magazyn jest wyposażony w regały magazynowe, na których złożone zostały pojemniki z częściami do montażu samochodów. Stwierdzono też wykonywanie pracy polegającej na układaniu pojemników na regałach, jak też wykonywanie sprawdzeń ciągnika i montowanie nadkoli. Słuszne jest więc według sądu zastosowanie w sprawie art. 57 ust. 7 ustawy wobec przystąpienia do użytkowania obiektu magazynowego bez uprzedniego uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Za właściwe także sąd potraktował wywiedzenie na podstawie słownika języka polskiego znaczenia pojęć "użytkowanie" i "przystąpienie". Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł [....] sp. z o.o. w N. zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że zachowanie strony skarżącej, polegające na dokonaniu prób rozruchowych i umieszczeniu w obiekcie budowlanym elementów do montażu samochodów wypełnia ustawową przesłankę przystąpienia do użytkowania obiektu. Zarzucono także naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 141 § 4 i art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez oddalenie skargi mimo naruszenia przez organ drugiej instancji art. 7, 77 § 1, 80 i 136 w zw. z art. 144 k.p.a. wobec niezgromadzenia przez organ II instancji pełnego materiału dowodowego, zaniechanie podjęcia dodatkowych czynności dowodowych w celu uzupełnienia niepełnego materiału dowodowego oraz nieprzeprowadzenie wszechstronnej analizy powyższego materiału dowodowego, a w konsekwencji dokonanie uproszczonej oceny zebranego niepełnego materiału dowodowego, co mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania. Wskazano również, że skarga została oddalona w sytuacji naruszenie przez organ II instancji art. 79 § 1 i 2 k.p.a. i art. 83 § 3 k.p.a. wobec uznania za dowód ustnego oświadczenia złożonego przez pełnomocnika Inwestora M.S. w sytuacji, gdy nie był on wezwany do złożenia wyjaśnień w charakterze świadka lub strony. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone powierzchownie, pominięto możliwość ustalenia rzeczywistego znaczenia umieszczenia w Hali H1 elementów do montażu samochodów. Nie oznaczało to że przystąpiono do użytkowania obiektu a jedynie, iż było koniecznym było dokonanie prób technologicznych niezbędnych dla późniejszego rozpoczęcia użytkowania. W toku kontroli informowano o konieczności dokonania oceny sprawności urządzeń. Nie wyjaśniono, na jakiej podstawie uznano w toku postępowania, że rozruch technologiczny prowadzony w obrębie hali montażowej jest legalny, natomiast analogiczne czynności przeprowadzane w hali H1 zostało zakwalifikowane odmiennie. Całkowicie pominięto, że przedmiotowa hala nie stanowi jednego obiektu w ramach zakładu, lecz jest jego częścią, wobec tego próby rozruchowe wymagały także jej wykorzystania. Błędnie oceniono, że umieszczenie na regałach magazynu elementów do montażu w kontekście akceptacji legalności prób rozruchowych w zakładzie, stanowi wystarczającą przesłankę do stwierdzenia, że zachodzą podstawy do zastosowania art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, gdyż inwestor przystąpił do użytkowania obiektu. W wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 20 października 2010 r. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wyroku sąd stwierdził, że w sprawie nie dokonano oceny, czy z prowadzeniem prac polegających na rozruchu wiąże się konieczność krótkotrwałego przechowywania niezbędnych do tego części lub elementów, jak też czy w przedmiotowym magazynie w dniu kontroli takie części lub elementy się znajdowały. Ma to podstawowe znaczenie w sprawie, bowiem w sytuacji, gdy uznaje się, że czynności polegające na rozruchu technologicznym nie kwalifikowały się jako przystąpienie do użytkowania, to tym samym w razie stwierdzenia, że do tego rozruchu konieczne są pewne elementy podlegające krótkotrwałemu przechowaniu jako przygotowane do rozruchu, to należało wyjaśnić, czy inwestor przechowywał je w innym do tego przeznaczonym miejscu (był w posiadaniu takiego podręcznego magazynu elementów przeznaczonych do rozruchu), czy też miejscem ich przechowania był przedmiotowy magazyn. Jeżeli bowiem ze względu na okoliczności danej sprawy mogły być one przechowywane tylko w przedmiotowym magazynie, to powierzchnia na ten cel wykorzystana nie powinna być uwzględniona w ramach tej, która stanowiła podstawę ustalenia kwestionowanej kary pieniężnej, gdyż z jednej strony akceptacja możliwości prowadzenia rozruchu technologicznego przed legalnym zakończeniem budowy, a z drugiej strony stosowanie kary za składowanie elementów do tego rozruchu, pozostawałoby w oczywistej sprzeczności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Sąd administracyjny w granicach swojej właściwości bada zgodność zaskarżonych decyzji z prawem. Zgodnie z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wykładnia prawa obejmuje zarówno prawo materialne, jak i prawo procesowe. Przytoczony przepis art. 190 ustawy znajduje zastosowanie w sytuacji, gdy doszło do orzeczenia, o którym mowa w art. 185 § 1, Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a mianowicie, gdy zaszła konieczność ponownego rozpoznania sprawy przez wojewódzki sąd administracyjny. W takim wypadku sąd ten związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez NSA (wyrok NSA z 4 grudnia 2009 r., sygn. akt II FSK 1064/09). Obowiązki związane z zakończeniem budowy uregulowane zostały m.in. w art. 54 i art. 55 ustawy Prawo budowlanego. W zależności od rodzaju obiektu budowlanego, przepisy te zobowiązują inwestora do zawiadomienia właściwego organu o zakończeniu budowy obiektu budowanego bądź uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Przedmiotem niniejszego postępowania jest kontrola legalności decyzji organów administracji w oparciu o które nałożona została na stronę skarżącą kara z tytułu nielegalnego użytkowania (użytkowanego bez wymaganego prawem pozwolenia na użytkowanie) obiektu budowlanego hali H1 – magazynu na terenie zakładu montażu samochodów ciężarowych. Przepis art. 57 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. stanowi, że w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59 f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. W rozpoznawanej sprawie organy nadzoru budowlanego w wyniku przeprowadzonej kontroli przedmiotowego obiektu stwierdziły, że inwestor w hali H1 - magazynie rozpoczął składowanie na półkach elementów służących do montażu samochodów ciężarowych, w celu korzystania z hali magazynowej. W ocenie organu hala magazynowa przed przystąpieniem do użytkowania może być w całości wyposażona lecz składowanie, a więc magazynowanie części do montażu samochodów jest już użytkowaniem obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, do którego inwestor przystąpił przed uzyskaniem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Strona skarżąca wskazała natomiast, że działania przez nią podjęte nie miały na celu korzystania z hali H1 zgodnie z przeznaczeniem, bowiem obiekt ten miał służyć jako magazyn części służących do produkcji. Do produkcji (montażu samochodów) strona skarżąca jednak nie przystąpiła, a działania przez nią podjęte stanowiły jedynie próbę oprzyrządowania, sprawdzenia urządzeń, co należy uznać za tzw. przygotowanie do rozruchu. Mając na uwadze wskazane okoliczności stwierdzić należy, że organy nadzoru budowlanego nie dokonały w rozpatrywanej sprawie oceny niezbędnej do wydania kontrolowanego rozstrzygnięcia, a mianowicie nie ustaliły czy z prowadzeniem prac polegających na rozruchu przedsiębiorstwa wiąże się konieczność krótkotrwałego przechowywania niezbędnych do tego rozruchu części lub elementów, jak również czy w dniu kontroli takie elementy w przedmiotowym magazynie się znajdowały. Za Naczelnym Sądem Administracyjnym należy wskazać, że w sytuacji gdy uznaje się, iż czynności polegające na rozruchu technologicznym nie kwalifikowały się jako przystąpienie do użytkowania, należało ustalić czy do tego rozruchu koniecznym było krótkotrwałe przechowanie pewnych elementów ma terenie magazynu oraz czy inwestor elementy te mógł przechowywać w innym miejscu, czy też miejscem ich przechowania mógł być tylko przedmiotowy magazyn. Jeżeli bowiem elementy te mogły być przechowywane jedynie w przedmiotowym magazynie, to powierzchnia na ten cel wykorzystana nie powinna być uwzględniona w ramach tej, która stanowiła podstawę ustalenia kary pieniężnej z tytułu nielegalnie użytkowania obiektu. Z jednej bowiem strony organ akceptuje możliwość prowadzenia rozruchu technologicznego przed legalnym zakończeniem budowy, a z drugiej strony wymierza karę za składowanie elementów do tego rozruchu. W tym zakresie sąd rozpoznający niniejszą sprawę jest związany wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 października 2010 r. Wykładnia ta, zdaniem sądu rozpoznającego ponownie sprawę, zakłada iż przy obliczaniu wysokości kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu wyłączeniu podlega ta jego część (powierzchnia) która w sposób nielegalny użytkowana nie była. Za użytkowanie obiektu bez wymaganego pozwolenia nie uznaje się natomiast użycia go do celów związanych z rozruchem przedsiębiorstwa. Ponowne rozpoznanie sprawy winno nastąpić z uwzględnieniem wskazanych przez sąd uwag. Mając powyższe na uwadze w oparciu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzeczono jak w sentencji. Na podstawie art. 152 w/w ustawy sąd określił, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ustawy.