II SA/Kr 1435/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aldona Gąsecka-Duda Sędziowie WSA Barbara Pasternak AWSA Janusz Kasprzycki (spr.) Protokolant Edyta Domagalska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 października 2006 r. sprawy ze skargi A. Z. i H. Z. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 8 maja 2003 r. Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowanego na rzecz skarżącego A. Z. kwotę 10 (dziesięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] lipca 2002 r., znak: [...], na podstawie art. 105 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (j. t. z 2000 r., Dz. U. Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwanej dalej w skrócie - k.p.a.). Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. umorzył postępowanie w sprawie samowoli budowlanej polegającej na budowie ogrodzenia działki nr [...] obr. [...] P. od strony działki [...], będącą ulicą J. w K.. Po rozpoznaniu odwołania od tej decyzji, wniesionego przez Z. i E. P., decyzją z dnia 8 maja 2003 r., znak: [...], w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił decyzję organu I instancji - Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu tej decyzji Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że organ I instancji niewłaściwie umorzył postępowanie w niniejszej sprawie, gdyż nie jest ono bezprzedmiotowe. Stosując się do zaleceń zawartych w wyroku NSA z dnia 11 lipca 2000 r., sygn. akt: II SA/Kr 1694/98 organ I instancji przeprowadził dodatkowe postępowanie wyjaśniające, jednak dokonał niewłaściwej oceny materiału dowodowego. Z całości akt sprawy wynika, że niniejsze postępowanie dotyczy ogrodzenia działki nr [...] obr. [...] P. od strony działki nr [...] stanowiącej ulicę J. w K.. Ulica ta, zgodnie z informacją zawartą w piśmie Wydziału Gospodarki Komunalnej i Ochrony Środowiska UM. z [...] lipca 2002 r., znak: [...], pełni funkcję drogi dojazdowej. Na podstawie uchwały nr 103 Rady Narodowej Miasta Krakowa z 28 maja 1986 r. w sprawie zaliczenia do kategorii dróg gminnych oraz lokalnych miejskich (Dz. Urz. Woj. Krak. nr 10, poz. 84 z 7 lipca 1986 r.), ulica J. została zaliczona do kategorii dróg lokalnych miejskich, które na mocy art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. z 1998 r., Nr 133, poz. 872) stały się z dniem 1 stycznia 1999 r drogami gminnymi (pismo ZGK w K. z dnia [...] czerwca 2002 r. Zdaniem organu II instancji bez znaczenia jest, czy ul. J. spełnia warunki drogi gminnej. Ważne jest natomiast to, że została ona do tego rodzaju dróg zakwalifikowana wspomnianą uchwałą nr 103 Rady Miasta Krakowa. Przedmiotowe ogrodzenie należy zatem traktować jako wybudowane od strony drogi publicznej, a więc podlegające przepisom Prawa budowlanego. Z bezprzedmiotowością postępowania w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. mamy do czynienia w sytuacji, gdy w sposób oczywisty organ stwierdzi brak podstaw faktycznych i prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. W ocenie organu odwoławczego nie zaistniały przesłanki do zastosowania trybu art. 105 k.p.a., gdyż nie zakończył się byt prawny i faktyczny zarówno przedmiotu jak i podmiotów tego postępowania. Zatem z uwagi na zastosowanie niewłaściwego trybu postępowania przez organ pierwszoinstancyjny organ odwoławczy, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W skardze na powyższą decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego, Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie, A. i H. Z., nie zgadzając się z podjętym przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego rozstrzygnięciem, polemizują z jego stanowiskiem zawartym w uzasadnieniu decyzji. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko, wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: Stosownie do treści art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej w skrócie p.p.s.a.). W świetle art. 1 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, w tym w zakresie - legalności decyzji administracyjnych ( art. 1 i art. 3 p.p.s.a.). Przy czym, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne nie są związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, dlatego też kontroli legalności dokonują również z urzędu. Skarga jest zasadna, ale nie z przyczyn w niej wywiedzionych. Na wstępie zwrócić uwagę należy na obowiązek organu odwoławczego zbadania w tzw. postępowaniu wstępnym, czy odwołanie jest dopuszczalne oraz czy zostało wniesione z zachowaniem terminu. W rozpatrywanej sprawie decyzja organu I instancji została wydana w dniu [...] lipca 2002 r. Brak jest jednakże dowodów jej doręczenia. Z pieczęci natomiast umieszczonej na odwołaniu od tej decyzji wynika tylko tyle, że zostało ono złożone w dniu [...] lipca 2002 r. W piśmie przekazującym ten środek zaskarżenia do organu odwoławczego organ I instancji napisał, że odwołanie zostało wniesione w terminie. Nie wiadomym jest, czy ten środek zaskarżenia złożono osobiście, czy też nadano w urzędzie pocztowym i kiedy. Kwestie te mają znaczenie dla zachowania ustawowego terminu do wniesienia odwołania, a ustalenia w tym względzie winny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego. W przypadku bowiem negatywnego wyniku czynności podjętych w tym zakresie w postępowaniu wstępnym organ odwoławczy wydaje postanowienie o stwierdzeniu wniesienia odwołania z uchybieniem terminu (art. 134 k.p.a.). W kwestiach tych organ odwoławczy w ogóle się nie wypowiedział. Nie dokonał sprawdzeń w zakresie zachowania terminu do wniesienia odwołania. Podkreślić należy, że rozpatrzenie odwołania wniesionego z uchybieniem terminu jest ciężką wadą procesową skutkującą stwierdzeniem nieważności decyzji (por. wyrok NSA z 30 grudnia 1998 r., IV SA 2294/96, LEX nr 45698). W niniejszej sprawie organ odwoławczy oparł swoje rozstrzygnięcie na art. 138 § 2 k.p.a. Przepis ten daje podstawę organowi odwoławczemu do wydania decyzji kasacyjnej - uchylającej decyzję organu I instancji i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ - tylko w sytuacji, gdy "rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części" (por. orzeczenie NSA z 28 września 2001 r., V SA 239/01, LEX, nr 50105). Art. 138 § 2 k.p.a. stanowi zatem wyjątek od merytorycznego orzekania. Niedopuszczalna jest jego wykładnia rozszerzająca. (wyrok NSA z 25 listopada 2003 r., IV S.A. 1496/02, Mon. Prawn. 2004/2/60). W sytuacjach zatem, gdy organ I instancji w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego lub przeprowadził je z rażącym naruszeniem przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną. W takich przypadkach organ odwoławczy, aby dokonać oceny prawidłowości ustalenia stanu faktycznego, musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające albo w całości, albo w znacznej części, a do tego nie jest uprawniony, nie mieści się to bowiem w jego kompetencji. W motywach podjętej decyzji kasacyjnej organ odwoławczy napisał, że organ I instancji przeprowadził dodatkowe postępowanie wyjaśniające, jednak dokonał niewłaściwej oceny materiału dowodowego. Stwierdził także, że przedmiotowe ogrodzenie należy traktować jako wybudowane od strony drogi publicznej skoro ul. J. została zakwalifikowana uchwałą nr 103 Rady Miasta Krakowa do kategorii tego rodzaju dróg. W ocenie organu odwoławczego sprawa ta podlega przepisom Prawa budowlanego i w związku z tym nie można mówić o bezprzedmiotowości tego postępowania. Nie zaistniały zatem przesłanki do zastosowania trybu art. 105 k.p.a. Nie zakończył się bowiem byt prawny i faktyczny zarówno przedmiotu jak i podmiotów tego postępowania. Z uwagi więc na zastosowanie niewłaściwego trybu postępowania wydano decyzję kasacyjną. Zgodzić się należy z organem odwoławczym, że istotne znaczenie dla treści rozstrzygnięcia ma zaliczenie drogi, od której zostało wybudowane przedmiotowe ogrodzenie, do kategorii dróg publicznych. Skoro więc na podstawie materiału zgromadzonego w sprawie możliwym było dokonanie ustaleń tych istotnych dla sprawy okoliczności, to uchylenie przez organ odwoławczy decyzji I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia było nieprawidłowe. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie dokonał bowiem negatywnej oceny materiału dowodowego zgromadzonego przez organ I instancji w aspekcie jego zupełności. Nie wskazał, ani naruszeń zasad ogólnych k.p.a. i na czym one polegały, ani też nie podał, jakie to jeszcze okoliczności istotne dla sprawy nie zostały przez organ pierwszoinstancyjny ustalone oraz, że postępowanie dowodowe, jakie należałoby ponownie przeprowadzić w tym zakresie, przekracza ramy postępowania odwoławczego. Z całą pewnością nieprawidłowa ocena stanu faktycznego i prawnego przy kompletnym materiale dowodowym nie może stanowić podstawy do uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Nie wiadomym jest więc jakich to i o jakim ciężarze gatunkowym uchybień w postępowaniu wyjaśniającym dopuścił się w tej sprawie organ I instancji. (por. wyrok NSA z 13 lipca 1999 r., SA/Rz 280/98, LEX 42014). W uzasadnieniu organ II instancji nie określił także kierunku w jakim uzupełnienie materiału dowodowego ma nastąpić. Nie wskazał jakie okoliczności wymagają jeszcze ustalenia przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Powyższe pozwala stwierdzić, że doszło do naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na wynika sprawy. W takim stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U., z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w związku z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U., Nr 153, poz. 1271 ze zm.) orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. O kosztach natomiast Sąd orzekł w punkcie III sentencji wyroku, na podstawie art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U., z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w związku z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U., Nr 153, poz. 1271 ze zm.).