II SA/Kr 1435/04

WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 17 lipca 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Głowacki Sędziowie WSA Renata Czeluśniak AWSA Kazimierz Bandarzewski / spr. / Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 lipca 2007 r. sprawy ze skargi C.J. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] października 2004 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego C.J. kwotę 100 /sto/ złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. WSA/wyr, l - sentencja wyroku M.K. w dniu 7.11.2003r. złożył wniosek o wydanie pozwolenia na budowę budynku garażowego wolnostojącego na działce nr "1" w C. przy ul. B. Do wniosku dołączono projekt budowlany, zaświadczenie o treści obowiązującego na obszarze inwestycji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz oświadczenie o posiadanym przez inwestora prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Starosta C. decyzją z [...].12.2003r. zatwierdził przedłożony projekt budowlany oraz udzielił inwestorowi M.K. pozwolenia na budowę budynku garażowego na działce nr "1" w C. przy ul. B. W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, że organ odstąpił od jej uzasadnienia z powodu uwzględnienia w całości żądania strony, a ponadto jako stronę uznano jedynie inwestora, ponieważ planowana inwestycja nie będzie oddziaływać na tereny działek sąsiednich. Ustalenia stron dokonano na podstawie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Decyzja zawiera określenie obowiązków nakładanych na inwestora w okresie prowadzenia budowy (akta postępowania administracyjnego, karta nr 7). Jedną z działek bezpośrednio sąsiadujących z obszarem inwestycji jest działka nr "2" której właściciel C.J. pismem datowanym na dzień 19.07.2004r. zwrócił się do Wojewody z wnioskiem o braku powiadomienia go o wydaniu decyzji przez Starostę C. z dnia [...].12.2003r. w przedmiocie udzielenia pozwolenia na przedmiotową budowę. Wnoszący to pismo wskazał, że tak wydana decyzja jest sprzeczna z prawem i powinna być uchylona. Wojewoda pismo to przekazał, działając na podstawie art. 65 § 1 k.p.a. Staroście C. do załatwienia zgodnie z właściwością w trybie postępowania wznowieniowego. Kolejnym pismem datowanym na dzień 29.09.2004r. C.J. wniósł odwołanie od decyzji Starosty C. z [...].12.2003r. wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Uzasadniając swoje odwołanie wnioskodawca podniósł, że w tej sprawie kilkakrotnie wydawano decyzje w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji i dotychczas odwołujący był traktowany jako strona. Dopiero w decyzji z [...].12.2003r. pozbawiono go przymiotu strony. Zdaniem C.J. kilkukrotnie Wojewoda wytykał wady popełnione przez Starostę C. w tej sprawie i cały czas wady te są powtarzane. Zarzucił, że nie jest ustalona granica między jego działką a działką inwestora. Projektowany garaż ma mieć objętość 1300 m3 co wskazuje na budowę hali przemysłowej, a nie garażu. Obszar, na którym ma powstać przedmiotowa inwestycja przeznaczony jest pod niską zabudowę mieszkaniową (obszar ciszy i zieleni), a nie przemysłową. W odwołaniu wskazano, że projekt budowlany zawiera przekreślania i poprawki, a budowa jest już realizowana. Wybudowanie tak ogromnego garażu spowoduje dodatkową emisję hałasu, spalin i skutkiem tego będzie ona szkodliwe oddziaływała na środowisko. Dodatkowo w skardze tej zwrócono się do powiatowego inspektora nadzoru budowlanego o wstrzymanie realizacji przedmiotowej inwestycji. Wojewoda postanowieniem z dnia [...].10.2004r. stwierdził niedopuszczalność odwołania wniesionego przez C.J. od decyzji Starosty C. z [...].12.2003r. W uzasadnieniu tego postanowienia podniesiono, że odwołujący nie mógł być uznany za stronę w tym postępowaniu, ponieważ organ I-instancji zasadnie pozbawił go statusu strony. Zakres oddziaływania przedmiotowej inwestycji mieści się w granicy działki inwestora i tym samym stosownie do art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego należało orzec tak, jak w decyzji z [...].12.2003r. Ponadto wniosek strony już został skierowany do rozpoznania w trybie przepisów dotyczących postępowania wznowieniowego a odwołanie strona złożyła bezpośrednio do Wojewody, z pominięciem organu I-instancji, co powoduje i ten skutek, że Starosta C. nie przekazał akt prowadzonego przed tym organem postępowania administracyjnego. Na to postanowienie skargę w dniu 4.11.2004r. wniósł C.J., domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia i decyzji Starosty C. z [...].12.2003r. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że powodem stwierdzenia niedopuszczalności odwołania było wniesienie go bezpośrednio do organu odwoławczego, z pominięciem Starosty C. Takie jednak działanie było celowe, ponieważ odwołanie to mogło nie być przesłane Wojewodzie i strona pozbawiona byłaby możliwości skutecznego domagania się rozpatrzenia podniesionych zarzutów. Wskazano, że przedmiotowa inwestycja stanowi uciążliwy obiekt dla otoczenia i tylko dla zmylenia została ona nazwana garażem, chociaż jego powierzchnia znacznie przekracza powierzchnie garaży. Wskazano, że dotychczas inwestor ani razu nie zaskarżył niekorzystnej dla niego decyzji Wojewody do sądu administracyjnego. Organ I-instancji mimo wykazywanych mu błędów i uchybień po raz kolejny popełnił takie same naruszenia prawa, co czyni zasadnym zarzut matactwa i korupcji w Starostwie Powiatowym w C. Do skargi dołączono wcześniejsze decyzji Wojewody uchylające pozwolenie na budowę przedmiotowego garażu. Wojewoda w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, w całości podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Ustosunkowując się do zarzutów skargi podniesiono, że w tej sprawie istniała niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych, ponieważ nie można było rozpoznać odwołania wniesionego przez osobę trzecią w tej sprawie. Tym samym Wojewoda stwierdzając niedopuszczalność odwołania, nie mógł odnieść się do zarzutów merytorycznych zawartych w odwołaniu. Na rozprawie skarżący podtrzymał skargę i zawarte w niej zarzuty. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarżący C.J. dnia 4 listopada 2004r. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na postanowienie Wojewody z dnia [...].10.2004r., doręczone mu, według oświadczenia skarżącego, 29 października 2004r. Poprzez porównanie daty wydania zaskarżonego postanowienia ([...].10.2004r.) z datą wniesienia skargi (4.11.2004r.) należy wskazać, że została ona wniesiona z zachowaniem ustawowego 30-dniowego terminu. Właściwym rzeczowo do rozpoznania niniejszej skargi jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, który w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego postanowienia nie doszło do naruszenia przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 P.p.s.a.). Właściwość miejscowa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie w tej sprawie wynika stąd, że Wojewoda, którego postanowienie zostało zaskarżone, ma siedzibę w Krakowie. Z art. 13 § 2 P.p.s.a. wynika, że do rozpoznania sprawy właściwym miejscowo jest ten wojewódzki sąd administracyjny, na którego obszarze właściwości ma siedzibę organ administracji publicznej, którego działalność została zaskarżona. Zgodnie z § 1 pkt 5 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 25 kwietnia 2003r. w sprawie utworzenia wojewódzkich sądów administracyjnych oraz ustalenia ich siedzib i obszarów właściwości (Dz.U. z 2003r. Nr 72, poz. 652 z późn. zm.) obszar właściwości Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie obejmuje obszar Województwa. W przedmiotowej sprawie organ administracji naruszył przepisy postępowania administracyjnego w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonego postanowienia. Przede wszystkim Sąd nie podziela argumentacji organu odwoławczego, że o stronach postępowania może orzekać tylko organ I-instancji i pominięcie przez ten organ danej osoby jako strony skutkuje tym, że nie może ona skutecznie wnieść odwołania. Zgodnie z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego stroną w postępowaniu dotyczącym udzielenia pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego jest inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. W ocenie Sądu skarżący w tej sprawie miał przymiot strony, ponieważ usytuowanie obiektu budowlanego o długości 30 metrów i w odległości 4 metrów od granicy z działką skarżącego (działką nr "2") nie pozostawia bez oddziaływania tej inwestycji na działkę nr "2". Zmiana dokonana z dniem 11 lipca 2003r. treści art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego nie miała na celu wykluczenie wszystkich właścicieli sąsiednich nieruchomości w stosunku do obszaru planowanej inwestycji z postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego, a jedynie doprecyzowanie warunków ustalania poszczególnych osób (podmiotów) jako stron w tym postępowaniu na zasadzie analizy zakresu oddziaływania projektowanej inwestycji. Ustalając zakres oddziaływania danej inwestycji organy administracji nie mogły pominąć ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który na tym obszarze ustalał jako przeznaczenie dopuszczalne (a nie podstawowe), lokalizację budynków pomocniczych związanych z przeznaczeniem podstawowym w postaci garaży lub budynków gospodarczych. Z akt sprawy wynika zaś, że na działce nr "1" istniał w chwili wydania zaskarżonego postanowienia garaż pełniący funkcję pomocniczną w stosunku do budynku mieszkalnego, a tym samym udzielenie pozwolenia na budowę budynku garażowego o powierzchni użytkowej 328 m2 musiało być oceniane w kategoriach istnienia oddziaływania tej inwestycji na działki sąsiednie. Dodatkowo należy podnieść i to, że w aktach sprawy znajduje się kopia pozwu skierowanego przez M.K. przeciwko C.J. w przedmiocie zmiany treści służebności gruntowej. Działka nr "1" (teren inwestycji) obciążona jest służebnością gruntową na rzecz właściciela działki nr "2" pasem o szerokości 6 metrów liczonym od granicy tych działek. Oznacza to, że lokalizacja przedmiotowego garażu (budynku garażowego) na działce nr "1" dokonana została częściowo w pasie działki inwestora objętej służebnością na rzecz skarżącego jako właściciela nieruchomości władnącej. Bez wątpienia realizacja przedmiotowej inwestycji mogła doprowadzić do zmiany sposobu wykonywania tej służebności, ustanowionej na rzecz właściciela działki nr "2", czyli skarżącego. Tym samym należy stwierdzić, że organ odwoławczy błędnie nie uznał skarżącego za stronę postępowania z tego powodu, że za stronę nie uznał go organ I-instancji. Należy bowiem wskazać, że organ odwoławczy w postępowaniu administracyjnym ma obowiązek samodzielnego ustalania, czy osoba wnosząca odwołanie jest stroną lub powinna być stroną czy też tą stroną nie jest. W tym zakresie nie można zdać się jedynie na ustalenia organu I-instancji. Nieprawidłowością organu odwoławczego było również wydanie zaskarżonego postanowienia bez otrzymania akt postępowania I-instancyjnego. Z treści uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, że Starosta C. nie przekazał akt sprawy, ponieważ odwołanie wniesiono bezpośrednio do Wojewody. Wojewoda zaś nie zwrócił się do organu o przekazanie mu akt sprawy i orzekał na podstawie tylko odwołania. W demokratycznym państwie prawa nie jest dopuszczalnym wydawanie aktów administracyjnych bez zebranego w danej sprawie materiału dowodowego. Nie jest dopuszczalnym wydawanie postanowienia o niedopuszczalności odwołania przez organ administracyjny bez posiadania ani zaskarżonej decyzji, ani jakiegokolwiek innego dowodu w sprawie, mimo że akta administracyjne tej sprawy są obszerne. Dodatkowo należy wskazać, że w odwołaniu z dnia 29.09.2004r. zawarto jednocześnie wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Starosty C. z [...].12.2003r. W takiej zaś sytuacji obowiązkiem organu odwoławczego było w pierwszej kolejności rozpoznanie wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Brak ustalenia wszystkich istotnych okoliczności sprawy stanowi również naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. nakazującego organowi administracji wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego oraz art. 124 § 1 i 2 k.p.a. Takie naruszenie przepisów procedury administracyjnej miało istotny wpływ na zakończenie postępowania wydanym postanowieniem z dnia [...].10.2004r., skoro wydając to postanowienie organ ten nie dysponował materiałem dowodowym tej sprawy. W związku z tym, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt c P.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku, ponieważ stwierdzono naruszenie przepisów postępowania administracyjnego (art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 124 § 1 i 2 k.p.a., art. 134 k.p.a. oraz art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego), które miały istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 141 § 4 P.p.s.a. właściwy w tej sprawie organ odwoławczy powinien rozpoznać odwołanie skarżącego z dnia 29.09.2004r. wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu i stosownie do tego prowadzić postępowanie w sprawie przy uznaniu, że skarżący ma przymiot strony w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym. O kosztach rozstrzygnięto na podstawie art. 200 P.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżone postanowienie, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. W tej sprawie zwrot kosztów postępowania obejmuje zwrot kwoty uiszczonego wpisu. Mając powyższe na względzie, orzeczono jak w sentencji wyroku.