II SA/Kr 1437/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Daniel (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Mirosław Bator Sędzia WSA Jacek Bursa po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 10 lutego 2017 r. sprawy ze skargi K. D. i T. D. na postanowienie Wojewody [...] z dnia 19 września 2016 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy wyjaśnienia treści postanowienia oddala skargę Starosta L. w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę budynku inwentarsko - składowego wraz z gnojownią i zbiornikiem na gnojówkę, przyłącza wodociągowego, zewnętrznej instalacji elektrycznej kablowej, zjazdu z drogi gminnej oraz przebudowy drenażu, w oparciu o art. 35 ust. 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane wydał postanowienie, w którym nałożył na inwestorów B.W. i S.W. obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości w związku ze stwierdzeniem naruszeń w zakresie określonym w art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Postanowieniem z 3 czerwca 2016 r., znak: [....] Starosta L. zmienił własne postanowienie z 27 maja 2016 r., znak: [....] w zakresie wykreślenia punktu 4 postanowienia nakładającego na inwestorów obowiązek "(...)dostarczenia ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla całego zamierzenia inwestycyjnego objętego zakresem wniosku (...)". Postanowieniem z 15 czerwca 2016 r., na podstawie art. 113 § 2 i § 3 w związku z art. 126 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj.: Dz. U. z 2016 r., poz. 23), Starosta L. , po rozpatrzeniu wniosku T.D. i K.D. , odmówił wyjaśnienia treści postanowienia z 3 czerwca 2016 r., znak: [....] w sprawie zmiany własnego postanowienia z 27 maja 2016 r., znak: [....] . W uzasadnieniu organ podał, że w piśmie z 7 czerwca 2016 r. K.D. i T.D. zwrócili się o wyjaśnienie - zgodnie z art. 113 § 2 kpa - wątpliwości, co do treści opisanego wyżej postanowienia, wskazując, że postanowienie zostało wydane w oparciu o błędny przepis prawny tj. art. 77 kpa, a postanowienie z 27 maja 2016 r. nie jest postanowieniem dowodowym, ponieważ "organ nie zawiadomił o wszczęciu postępowania, w którym wymagane są dowody w sprawie". W ocenie Starosty L. , zgłoszone w toku postępowania zastrzeżenia nie mają charakteru wątpliwości, co do treści postanowienia z 3 czerwca 2016 r., znak: [....] , o którym mowa w art. 113 § 2 kpa, lecz stanowią zarzuty do prowadzonego postępowania oraz zasadności zmiany postanowienia. Z wniosku strony nie wynika, aby nie rozumiała treści postanowienia, jak i organ nie może doszukać się jakichkolwiek niejasności lub zawiłości utrudniających ustalenie sensu wydanego postanowienia. Postanowienie z 3 czerwca 2016 r. zawiera uzasadnienie, w którym Starosta L. szczegółowo wyjaśnił konieczność i podstawę prawną wydania przedmiotowego postanowienia. Organ zaznaczył, że zmiana wydanego postanowienia w toku postępowania ma charakter incydentalny i nie rozstrzyga o istocie sprawy. Przyjmuje się, że wyjaśnienie wątpliwości na podstawie art. 113 kpa nie może prowadzić ani do nowej oceny stanu faktycznego lub prawnego, ani powodować zmiany merytorycznej rozstrzygnięcia. Zatem kwestionowane czynności podjęte w trakcie postępowania, mogą zostać wyjaśnione w decyzji kończącej postępowanie, w toku całościowej oceny i uzasadnienia stanu faktycznego i prawnego. Instytucja "wyjaśnienia" ma służyć jednoznacznemu określeniu woli organu wyrażanej w decyzji. Jeśli wola ta w sposób jednoznaczny z decyzji wynika, wyjaśnienie jej treści jest zbędne. Na ww. postanowienie K.D. i T.D. wnieśli zażalenie, podnosząc, że organ zmienił swoje postanowienie w zakresie ważności warunków zabudowy co jest nieprawidłowe, gdyż obecnie prowadzone postępowanie jest nowym postępowaniem, złożony został bowiem nowy wniosek i zakres pozwolenia zostanie zwiększony o wykonanie kanalizacji deszczowej. Wojewoda [....] postanowieniem z 19 września 2016 r., znak: [....] , na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 w związku z art. 144 kpa utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. W uzasadnieniu organ II instancji podał, że wyjaśnienie treści postanowienia konieczne jest wtedy, gdy postanowienie jest niejednoznaczne lub tak zawiłe, że utrudnia ustalenie sensu podjętego rozstrzygnięcia. Natomiast zastrzeżenia skarżących dotyczące treści postanowienia z 3 czerwca 2016 r. znak: [....] nie mają charakteru wątpliwości co do treści tego postanowienia, natomiast stanowią zarzuty dotyczące prowadzonego postępowania administracyjnego w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji. Skarżący nie zgadzają się ze stanowiskiem organu I instancji, który odstąpił od nałożonego na inwestora obowiązku przedłożenia nowej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Postanowienie z 3 czerwca 2016 r. znak: [....] zawiera uzasadnienie, w którym starosta szczegółowo wyjaśnił konieczność i podstawę prawną wydania tego postanowienia -wyjaśnił, że odstąpił od nałożonego wcześniej obowiązku, z uwagi na fakt, że uprzednio dokonał błędnej oceny dokumentów załączonych do wniosku o pozwolenie na budowę, pomijając przy tym przepis art. 32 ust. 4 pkt. 1 Prawa budowlanego. K.D. i T.D. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na postanowienie Wojewody [....] , domagając się jego uchylenia, jak i poprzedzajacego je postanowienia organu I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania. W ocenie skarżących organ II instancji w dalszym ciągu nie wyjasnił ich watpliwości tj. "nie wyjasnił dlaczego wydaje postanowienia na podstawie błędnego art. 77 kpa". Podnieśli, że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu utraciła ważność w dniu 31 grudnia 2012 r. Decyzje udzielające pozwolenia na budowę na podstawie wniosku z 20 listopada 2012 r. zostały dwukrotnie uchylone przez sąd administracyjny i to z powodu błędnej interpretacji prawa. Sprawa trwała ok.4 lat. Następnie zawiadomieniem z 5 maja 2016 r. Starosta L. poinformował strony o ponownym prowadzeniu postępowania. Nie wyjaśniono dlaczego organ ponownie prowadzi postępowanie, jeżeli warunki zabudowy utraciły ważność. W związku z powyższym, w ocenie skarżących, ich wątpliwości nie zostały w dalszym ciągu wyjaśnione. Zaznaczyli, że na podstawie art.113 kpa nie można odmawiać wyjaśnień. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [....] wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Podstawę zaskarżonego postanowienia stanowił przepis art. 113 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U z 2016 r. poz. 23 ze zm.) stanowiący, że organ, który wydał decyzję, wyjaśnia w drodze postanowienia na żądanie organu egzekucyjnego lub strony wątpliwości co do treści decyzji. Zgodnie z art. 126 kpa ww. przepis stosuje się odpowiednio do postanowień. Wyjaśnić należy, iż "wyjaśnienie" o którym mowa w art. 113 § 1 kpa może służyć jedynie doprecyzowaniu decyzji; musi więc odnosić się do treści zawartej już w decyzji, która to nie jest wystarczająco jasna, czy też zrozumiała dla strony. Nie może natomiast wychodzić poza nią i wkraczać w kwestie nią nie objęte. Nie może też prowadzić do zmiany lub uzupełnienia decyzji, czy też sprostowania zawartych w niej błędów/pomyłek. Wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji ma służyć jednoznacznemu określeniu woli organu wyrażonej w decyzji (gdy ta jest niejasna). Tym samym może znajdować zastosowanie tylko co do tego co zostało w niej ujęte, a budzi wątpliwości na przykład poprzez użyte w niej niejednoznaczne sformułowania. Tryb uregulowany w omawianym przepisie nie może natomiast prowadzić ani do nowej oceny stanu faktycznego lub prawnego, ani powodować zmiany rozstrzygnięcia. Nie może również zastępować kontroli legalności decyzji administracyjnej, a więc - nie może być wykorzystywany przez stronę w celu kwestionowania samej decyzji (por. wyrok NSA z 6 marca 2012 r. sygn. akt II OSK 2531/10), bo temu służą inne środki prawne. Jak trafnie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z 14 stycznia 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 1357/14 instytucja "wyjaśnienia" ma służyć jednoznacznemu określeniu woli organu wyrażanej w decyzji. Jeśli wola ta w sposób jednoznaczny z decyzji wynika, wyjaśnienie jej treści jest zbędne. Innymi słowy, obowiązek udzielenia wyjaśnień powstaje wówczas, jeśli wątpliwości obiektywnie istnieją. W niniejszej sprawie skarżący domagali się wyjaśnienia wątpliwości postanowienia zmieniającego postanowienie, wydane w trybie art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, poprzez wykreślenie obowiązku dostarczenia ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla całego zamierzenia inwestycyjnego. W uzasadnieniu tego postanowienia Starosta L. wyjaśnił, że żądanie przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy wynikało z błędnego uznania, że przedłożona decyzja z 20 czerwca 2011 r. utraciła ważność, podczas gdy zgodnie z art. 32 ust. 4 ustawy Prawo budowlane wniosek o udzielenie pozwolenia na budowę winien być złożony w okresie ważności decyzji. Wniosek inicjujący postępowanie dotyczące udzielenia pozwolenia na budowę został złożony w dniu 20 listopada 2012 r. a zatem w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy. Analiza wniosku skarżących z 7 czerwca 2016 r, a także argumentów podniesionych w zażaleniu, jak i skardze do tut. sądu wskazuje, że skarżący nie tyle nie zrozumieli treści postanowienia, ale kwestionują możliwość jego wydania na podstawie art. 77 kpa, a także uważają, że w niniejszej sprawie – wbrew stanowisku organu – decyzja ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu utraciła ważność, albowiem postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę toczy się na podstawie nowego wniosku. Sąd podziela stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu Wojewody [....] . Organ ten zasadnie przyjął, że wniosek skarżących o wyjaśnienie podanych w nim kwestii nie może zostać uwzględniony we wskazanym trybie, a to z tej przyczyny, iż tryb ten nie pozwala na weryfikację decyzji/postanowienia i poczynionych w niej ustaleń faktycznych. Wniosek skarżącego nie tyle zaś dotyczy wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji, co sprowadza się do zakwestionowania rozstrzygnięcia organu (a w istocie – zajętego przez niego w uzasadnieniu stanowiska). Biorąc pod uwagę powyższe stwierdzić należy, że kwestie objęte wnioskiem skarżących z 7 czerwca 2016 r. nie nadawały się do załatwienia w omawianym trybie z art. 113 § 2 kpa. Stanowią bowiem w istocie polemikę z orzeczeniem Starosty L. i zmierzają do zakwestionowania przyjętego przez ten organ stanu faktycznego. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), orzekł jak w sentencji.