II SA/Kr 1437/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska (spr.) Sędziowie : Sędzia WSA Małgorzata Łoboz Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Protokolant: st. referent sąd. Maksymilian Krzanowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lutego 2020 r. sprawy ze skargi Wojewody Małopolskiego na uchwałę nr XXVIII/56/2005 Rady Gminy Zielonki z dnia 28 lipca 2005 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na obszarze gminy Zielonki nr 01 w granicach administracyjnych miejscowości Batowice I. stwierdza nieważność § 13 ust. 2 pkt 2 zaskarżonej uchwały; II. zasądza od Gminy Zielonki na rzecz strony skarżącej Wojewody Małopolskiego kwotę 480 zł (słownie: czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia 29 października 2019 r. Wojewoda Małopolski wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę nr XXVIII/56/2005 Rady Gminy Zielonki z dnia 28 lipca 2005 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na obszarze Gminy Zielonki nr 01 w granicach administracyjnych miejscowości Batowice, domagając się stwierdzenia nieważności uchwały w zakresie § 13 ust. 2 pkt 2 oraz zasądzenia kosztów postępowania. W uzasadnieniu Wojewoda Małopolski wskazał, że w § 13 ust. 1 ustalono zasady kształtowania nowo realizowanej i przebudowywanej zabudowy. I tak § 13 ust. 1 stanowi, że: ustala się zasady kształtowania nowo- realizowanej i przebudowywanej zabudowy: 1/ formę architektoniczną i gabaryty nowych obiektów budowlanych należy kształtować w nawiązaniu do tradycyjnej formy i skali architektury tego regionu, bez ograniczeń, w zakresie stosowania rozwiązań konstrukcyjnych, z zastosowaniem tradycyjnych materiałów wykończeniowych, respektując ustalenia niniejszego planu, przede wszystkim warunki kształtowania zabudowy określone w ust. 7 pkt 1-12 niniejszego paragrafu; 2/ w stosunku do istniejących budynków, których formy obniżają walory kulturowe miejsca, zaleca się stopniową zmianę ich formy przy okazji przebudowy bądź nadbudowy np. poprzez zmianę kształtu i pokrycia dachu oraz kolorystyki i wykończenia elewacji, na zgodne z tradycją budowlaną miejsca. W myśl ust. 2 pkt 2 dopuszczono odstępstwa od zasady określonej w ust. 1 w określonych sytuacjach dla budynków o nowatorskich rozwiązaniach architektonicznych, wysokich walorach estetycznych stanowiących o podniesieniu wartości kulturowej miejsca. Zapisy § 13 ust. 2 pkt 2 przedmiotowego planu miejscowego w ocenie Wojewody naruszają porządek prawny: art. 4 ust. 1 i art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 4 pkt 6 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymagane zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w którym dopuszczono odstępstwa od zasad kształtowania zabudowy. Przywołane powyżej przepisy nakładają wymogi określania w planie miejscowym m.in. parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym linii zabudowy, gabarytów obiektów i wskaźnika zabudowy. Pojęcie takie jak: "nowatorskie rozwiązanie" oraz "wysokie walory estetyczne" są rozumiane i interpretowane indywidualnie i wieloznacznie, zatem ich ocena jest subiektywna. Powyższe kryteria, które mają stanowić uzasadnienie dla możliwości zastosowania odstępstw od przyjętych w planie ustaleń w zakresie kształtowania zabudowy, są zbyt ogólne i niekonkretne, aby mogły stanowić przepisy gminne. Plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego i stanowi podstawę do wydawania decyzji administracyjnych, stąd wynika konieczność formułowania ustaleń w sposób precyzyjny i jednoznaczny, nie dopuszczając do ich uznaniowości. Analiza zakwestionowanych skargą zapisów uchwały wskazuje, że kształtują one normę prawa miejscowego o wysoce niedookreślonej hipotezie i całkowicie blankietowej dyspozycji. Pojęcia występujące we wspomnianej hipotezie ("nowatorskie rozwiązania architektoniczne", "wysokie walory estetyczne") mogą być różnie rozumiane, przy czym w procesie ich wykładni dominujące znaczenie miałby czynnik subiektywny. Zakres zastosowania reguły wyjątkowej ma zatem rozmyte, płynne granice. Z kolei części dyspozytywnej normy praktycznie nie ma - budynek uznany za mający cechy wymienione w § 13 ust. 2 pkt 2 właściwie nie podlegałby ani zasadom kształtowania zabudowy wymienionym wprost w § 13 ust. 1, ani innym ustaleniom planu, do których przepis ten odsyła. Powyższa konstrukcja normatywna powoduje zatem, że co do pewnej niedookreślonej kategorii budynków - materia, o której traktują powołane wyżej przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 4 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 6) oraz cyt. rozporządzenia pozostaje nieuregulowana. Plan miejscowy, jako akt normatywy wpisuje się w determinantę prawną decyzji administracyjnych wydawanych w procesie inwestycyjnym. Akt ten musi zawierać ustalenia precyzyjne i jednoznaczne, gdyż w przeciwnym razie utraci tak ważną dla uczestników wspomnianego procesu funkcję predyktywną; rozstrzygnięcia organów stosujących prawo stawałyby się nieprzewidywalne i nacechowane uznaniowością. Tym samym nie jest możliwym umieszczenie w planie miejscowym zapisów niedookreślonych. Uchwały rady gminy w sprawie miejscowych planów stanowią przepisy prawa miejscowego, które są oceniane w sposób indywidualny przez organ nadzoru w granicach ustawowego kryterium legalności dla którego zakres ustawodawca określił w art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W niniejszym przypadku, w ocenie organu nadzoru, doszło co naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego, określonych w: art. 4 ust. 1 i art. 15 ust.2 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 4 pkt 6 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymagane zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co powoduje konieczność stwierdzania nieważności przedmiotowej uchwały w zakresie § 13 ust. 2 pkt 2. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Zielonki wniósł o oddalenie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu swojego stanowiska organ wskazał, że zaskarżony § 13 ust. 2 pkt 2 planu nie narusza art. 4 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ani § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego zagospodarowania przestrzennego. Organ wyjaśnił, że zaskarżona uchwała obowiązuje na terenie gminy Zielonki ponad 10 lat. Intencją wprowadzenia zapisu § 13 ust. 2 pkt 2 planu było stworzenie możliwości lokalizacji na terenie Gminy Zielonek oryginalnej, nietuzinkowej architektury o wybitnych wartościach. Ideą tego zapisu było przyczynienie się do realizacji projektów architektonicznych, które faktycznie podniosą wartość kulturową tego obszaru, a jeśli byłyby one tzw. "ikonami architektury" wpłyną na atrakcyjność gminy Zielonki, jej wizerunek medialny i przyciągną wielu turystów. Dzięki nowo odzyskiwanym miejscom, procesom rewitalizacji, reurbanizacji, a także używaniu coraz to bardziej wyrafinowanych technologii w obszarze konstrukcji budynków, ich energochłonności (trend pasywności energetycznej), innowacjom w architekturze elewacji oraz inteligentnym systemom komunikacji cyfrowej dochodzi do znacznego uatrakcyjnienia danej przestrzeni, popularności miejscowości, na terenie której tego typu zabudowa występuje. Po latach dyskusji o kształcie i formie architektury i "narzuconej" przez Zespół Parków Krajobrazowych i Ojcowski Park Narodowy, formie preferującej tzw. "dworkowy styl", czyli między innymi spadziste dachy o kącie nachylenia 35-45 stopni, okapach minimum 60 cm, obowiązkowych kalenicach i wiatrownicach, symetrycznych dachach, prostokątnym kształcie okien itp.; bez takiego zapisu jak § 13 ust. 2 gmina Zielonki zabudowana zostałaby głównie tylko architekturą z typowych katalogów. Walory architektoniczne tak jak walory krajobrazowe są pojęciami nieposiadającymi żadnej definicji normatywnej i są tzw. pojęciami niedookreślonymi. Zakres i definicja walorów może być każdorazowo indywidualnie określana, dostosowywana do specyfiki sporządzanych projektów. Organ zwrócił uwagę na zapis § 11 ust. 2 planu, w którym nakazano nawiązanie do tradycji regionu. Przepisy, których naruszenie zarzuca Wojewoda Małopolski, w żadnej mierze nie wykluczają stosowania tego typu sformułowań. Ponadto organ wskazał, że uchwałą z dnia 5 października 2018 r. rada gminy przystąpiła do zmiany tego planu m.in. w zakresie dotyczącym kwestionowanych zapisów § 13 ust. 2 pkt 2 planu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5, stwierdza nieważność aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2003 r.(dalej "u.p.z.p."), w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały, statuował obowiązek określenia w planie parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym linii zabudowy, gabarytów obiektów i wskaźników intensywności zabudowy. Z kolei w świetle § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164 poz. 1587) ustalenia dotyczące parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu powinny zawierać w szczególności określenie linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej, a także gabarytów i wysokości projektowanej zabudowy oraz geometrii dachu. W zależności od istniejącego na poddanym regulacji planistycznej obszarze stanu faktycznego, możliwe jest odstąpienie od zamieszczania w planie wymagania (wymagań), o których mowa w art. 15 ust. 2 ustawy. Wtedy jednak na organie planistycznym spoczywa obowiązek wykazania zbędności danej regulacji, np. w uzasadnieniu uchwały (A. Kosicki, Komentarz aktualizowany do art. 15 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, teza 9, LEX/el.; por. też powołane tam orzecznictwo). Brak któregokolwiek z wymaganych ustaleń - w tym ustaleń, o których mowa w art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., -jeżeli miał istotny wpływ na treść planu miejscowego, może stanowić naruszenie art. 28 u.p.z.p. skutkujące stwierdzeniem jego nieważności, gdyż prowadzić może do zaburzenia ładu przestrzennego na całym terenie objętym planem bądź też wręcz do jego niewykonalności (por. tamże, teza 24). Zacytowany na wstępie § 13 ust. 2 pkt 2 kształtuje normę prawa miejscowego o wysoce niedookreślonej hipotezie i całkowicie blankietowej dyspozycji. Pojęcia występujące we wspomnianej hipotezie ("nowatorskie rozwiązania architektoniczne", "wysokie walory estetyczne") mogą być - jak słusznie zauważył Wojewoda Małopolski - różnie rozumiane, przy czym w procesie ich wykładni dominujące znaczenie miałby czynnik subiektywny. Zakres zastosowania reguły wyjątkowej ma zatem rozmyte, płynne granice. Z kolei części dyspozytywnej normy praktycznie nie ma - budynek uznany za mający cechy wymienione w § 13 ust. 2 pkt 2 właściwie nie podlegałby ani zasadom kształtowania zabudowy wymienionym wprost w § 13 ust. 1, ani innym ustaleniom planu, do których przepis ten odsyła. Omawiana konstrukcja normatywna powoduje zatem, że co do pewnej - notabene, niedookreślonej kategorii budynków - materia, o której traktują powołane wyżej przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, pozostaje nieuregulowana. Implikuje to konstatację o istotnym naruszeniu tych przepisów, wyczerpującym przesłanki z art. 28 u.p.z.p. Argumentacja zawarta w odpowiedzi na skargę, w ocenie Sądu, nie przekonuje o zgodności z prawem kwestionowanego § 13 ust. 2 pkt 2 zaskarżonej uchwały; przeciwnie, zdaniem Sądu, rację ma Wojewoda Małopolski, gdy akcentuje rolę planu miejscowego, jako aktu normatywnego wpisującego się w determinantę prawną decyzji administracyjnych wydawanych w procesie inwestycyjnym. Akt ten musi zawierać ustalenia precyzyjne i jednoznaczne, gdyż w przeciwnym razie utraci tak ważną dla uczestników wspomnianego procesu funkcję predyktywną; rozstrzygnięcia organów stosujących prawo stawałyby się nieprzewidywalne i nacechowane uznaniowością. Mając powyższe na uwadze Sąd, działając na podstawie art 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w pkt l sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono w pkt II sentencji wyroku na zasadzie art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a.