II SA/Kr 1438/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Paweł Darmoń (spr.) SWSA Beata Łomnicka SWSA Jacek Bursa po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 lutego 2017 r. sprawy ze skargi J. K. na postanowienie nr [...] [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia 8 września 2016 r., znak [...] w przedmiocie wykonania zastępczego obowiązku określonego w tytule wykonawczym skargę oddala Postanowieniem z dnia 25 maja 2016 r. znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. (zwany dalej: PINB) orzekł, że obowiązek określony w tytule wykonawczym polegający na rozbiórce wybudowanej bez pozwolenia na budowę wiaty drewnianej o wymiarach 4,45m x 8,0m wraz z kanałem o wymiarach 5,0m x 0,90m zostanie w trybie postępowania egzekucyjnego wykonany zastępczo za zobowiązanego J.K. , na jego koszt i niebezpieczeństwo przez Przedsiębiorstwo Budowlane [...] J.K. Równocześnie wezwano zobowiązanego do uiszczenia opłaty za wydanie tego postanowienia w wysokości 6,80 zł. Zażalenie na to postanowienie wniósł zobowiązany J.K. . [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. postanowieniem z dnia 8 września 2016 r., znak [...] uchylił zaskarżone postanowienie w całości i w tym zakresie orzekł: na podstawie art. 127 i art. 128 § 1, § 1a oraz art. 64a § 1 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jednolity z 2016 r. Dz. U. póz. 599 z późn. zm.) postanowił, że ciążący na zobowiązanym J.K. obowiązek rozbiórki wiaty drewnianej o wymiarach 4,45m x 8,0m wraz z kanałem o wymiarach 5,0m x 0,90m zlokalizowanej na działce ewidencyjnej nr [...] przy ul. [...] w B. , wynikający z decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia 21 czerwca 2006 r., znak: [...], a objęty tytułem wykonawczym z dnia 26 lutego 2008 r. Nr [...] zostanie w trybie postępowania egzekucyjnego wykonany zastępczo za zobowiązanego na jego koszt i niebezpieczeństwo przez Przedsiębiorstwo Budowlane "[...]" J.K. , wskazując jednocześnie, że przybliżona kwota kosztów wykonania zastępczego wynosi 3438,17 zł brutto. Równocześnie wezwano zobowiązanego do wpłacenia organowi egzekucyjnemu, tj. Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w G. opłaty za czynność egzekucyjną związaną z wydaniem tego postanowienia w wysokości 6,80 zł. W uzasadnieniu postanowienia organ II instancji wskazał, że objęty postępowaniem obowiązek nałożony został decyzją PINB z dnia 21 czerwca 2006 r. znak: [...] . Decyzja ta wobec niewniesienia od niej środka zaskarżenia zyskała przymiot ostateczności. Skarżący wprawdzie doprowadził do wznowienia postępowania w tej sprawie, jednakże decyzja rozbiórkowa nie została w jego wyniku wyeliminowana z obrotu prawnego. Przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego PINB, działając jako wierzyciel, upomnieniem z dnia 8 stycznia 2007 r. znak: [...] wezwał adresata decyzji J.K. do wykonania wynikającego z decyzji obowiązku rozbiórki. Organ powiatowy zastrzegł przy tym, że w przypadku niewykonania obowiązku w terminie wskazanym w upomnieniu sprawa zostanie skierowana na drogę postępowania egzekucyjnego. Po przeprowadzeniu kontroli w dniu 16 stycznia 2008 r., w wyniku której ustalono, że nałożony na J.K. obowiązek nie został wykonany, PINB, działając jako wierzyciel i jednocześnie organ egzekucyjny wystawił w dniu 26 lutego 2008 r. tytuł wykonawczy nr [...] wszczynając tym samym postępowanie egzekucyjne w sprawie. Następnie w dniu 31 marca 2008 r. PINB wydał postanowienie znak: [...] , którym nałożył na zobowiązanego J.K. , grzywnę w kwocie 4000 zł w celu przymuszenia do wykonania egzekwowanego obowiązku rozbiórki. Zarówno zażalenie, jak i skarga do WSA w tej sprawie nie zostały uwzględnione. Wobec ustalenia w trakcie kolejnych dwóch kontroli (w dniu: 21.02.2014r., oraz w dniu 15.10.2015 r.), że egzekwowany obowiązek rozbiórki pozostaje niewykonany, PINB pismami z dnia 28 października 2015 r. znak [...] , wystąpił do trzech podmiotów realizujących usługi w zakresie robót budowlanych o podanie szacunkowej ceny wykonania rozbiórki. Z akt postępowania egzekucyjnego wynika, że w odpowiedzi na zapytanie, do organu powiatowego wpłynęła jedna oferta (Przedsiębiorstwo Budowlane [...] J.K. " ) uzupełniona następnie kosztorysem - na kwotę 3 438,17 zł brutto. Dalej MWINB stwierdził, że 10 sierpnia 2016 r. wpłynęło do niego pismo zobowiązanego z dnia 7 sierpnia 2016 r. informujące o rozebraniu zadaszenia. MWINB wystąpił do PINB o uzupełnienie materiału dowodowego w sprawie poprzez przeprowadzenie czynności kontrolnych w terenie celem ustalenia, czy zobowiązany wykonał obowiązek określony w tytule wykonawczym z dnia 26 lutego 2008 r. nr [...] . Odpowiadając na powyższe, PINB przesłał protokół kontroli przeprowadzonej w dniu 22 sierpnia 2016 r., w wyniku której ustalono, że egzekwowany obowiązek został wykonany w części tj. rozebrano w części konstrukcji drewnianej wiaty obejmującej dach oraz drewniane słupy podtrzymujące dach. Pozostałe elementy, jak: fundamenty, posadzka, kanał nie zostały rozebrane. Organ II instancji zwrócił uwagę, że zobowiązany w zażaleniu w istocie kwestionuje ostateczną decyzję, z której wynika egzekwowany obowiązek. Podkreślił jednak, że organy działające już na etapie wykonania decyzji, w zakresie wyznaczonym przepisami upea, nie mogą oceniać zasadności czy prawidłowości decyzji, z której egzekwowany obowiązek wynika. Weryfikacja ostatecznej decyzji, z której wynika egzekwowany obowiązek, nie jest możliwa w postępowaniu egzekucyjnym. W treści zażalenia, uzupełnionego pismem z dnia 7 sierpnia 2016 r. zobowiązany kwestionuje również wysokość przybliżonych kosztów wykonania zastępczego określonych przez PINB na kwotę 3438,17 zł. Odnosząc się do powyższego stwierdzono iż wysokość w/w przybliżonych kosztów, jak również sposób ich określenia nie budzi jego zastrzeżeń. Organ powiatowy określając kwotę kosztów wykonania zastępczego oparł się na przedłożonym przez wyłonionego wykonawcę robót kosztorysie nr [...] z dnia 21 grudnia 2015 r. Wartość kosztorysowa robót składających się na egzekwowany obowiązek rozbiórki, określona łącznie na kwotę 3438,17 zł brutto (2795,26 zł netto), ma swoje uzasadnienie w poszczególnych pozycjach przedłożonego przez wykonawcę kosztorysu. Wbrew przekonaniu zobowiązanego egzekwowany w niniejszej sprawie obowiązek rozbiórki nie polega wyłącznie na rozebraniu drewnianej konstrukcji wiaty. Jest to tylko jedna z pozycji kosztorysowych, której koszt został skalkulowany indywidualnie na kwotę nieznacznie tylko przekraczającą wskazany przez zobowiązanego w piśmie z dnia 7 sierpnia 2016 r. koszt rozbiórki (100 zł) tj. na kwotę 147 zł. Z egzekwowanej decyzji wynika, że na podlegający obowiązkowi rozbiórki obiekt, oprócz konstrukcji drewnianej składają się następujące elementy: fundamenty betonowe zagłębione ok 1 m poniżej terenu, posadzka betonowa oraz kanał o wym. 0,90m x 5,0m i głębokości 1,70m, który posiada betonowe ściany (bez posadzki). Odpowiadające rozbiórce w/w elementów pozycje kosztorysowe określone zostały według stawek (dla kosztów bezpośrednich robocizny i pracy sprężarki zasilającej młot pneumatyczny) określonych w Katalogu Nakładów Rzeczowych 4-01 powiększonych o narzuty (koszty pośrednie, zysk podmiotu realizującego roboty) - skalkulowane zgodnie z ogólnie przyjętymi zasadami kosztorysowania. Organ odwoławczy nie znalazł podstaw do zakwestionowania przedstawionych w kosztorysie wyliczeń. Przypomniano, że realizacja egzekwowanego obowiązku rozbiórki w trybie wykonania zastępczego przez podmiot zewnętrzny może generować oczywiście wyższe koszty niż wykonanie obowiązku przez zobowiązanego we własnym zakresie (osobiście lub przez zlecenie wykonania innej osobie). Wdrożenie trybu wykonania zastępczego w przedmiotowej sprawie jest jednak konsekwencją wieloletniego uchylania się przez zobowiązanego od wykonania ciążącego na nim obowiązku. Zastrzeżenie MWINB wzbudził natomiast brak wskazania w sentencji skarżonego postanowienia przybliżonej kwoty kosztów wykonania zastępczego (wskazana została wyłącznie w uzasadnieniu postanowienia), co w ocenie organu odwoławczego nie wypełnia dyspozycji art. 128 § 1a upea. Brak wskazania tej kwoty wprost w sentencji skarżonego postanowienia rodzi konieczność zreformowania przez organ odwoławczy zaskarżonego rozstrzygnięcia PINB. Nadmieniono, że montaż przez zobowiązanego do podlegającej rozbiórce: posadzki betonowej nowej konstrukcji drewnianej wiaty pozostaje bez wpływu na orzeczone zaskarżonym postanowieniem wykonanie zastępcze obowiązku orzeczonego w decyzji PINB z dnia 21 czerwca 2006 r. znak: [...] . Zobowiązany, nawet jeśli nie zgadza się z tą decyzją, o czym świadczy m.in. treść protokołu kontroli z dnia 22 sierpnia 2016 r., był świadom zakresu spoczywającego na nim z mocy w/w decyzji obowiązku. Mimo to zobowiązany nie zgłosił organowi egzekucyjnemu, iż wykonał w części egzekwowany obowiązek (rozbiórka konstrukcji drewnianej wiaty), zamiast tego dokonał montażu na podlegających również rozbiórce fundamentach i posadzce, nowej konstrukcji wiaty. W ocenie MWINB, istnienie tej konstrukcji nie czyni rozbiórki pozostałych elementów obiektu wymienionego w decyzji PINB z dnia 21 czerwca 2006 r. znak: [...] niewykonalną, choć niewątpliwie podniesie koszty jej wykonania, w porównaniu do kosztów, jakie powstałyby przed montażem nowej konstrukcji drewnianej. W/w obowiązek, w zakresie w jakim nie został dotychczas zrealizowany przez samego zobowiązanego tj. w zakresie rozbiórki posadzki betonowej, fundamentów i kanału betonowego zostanie zatem wykonany zastępczo przez wybrany przez PINB podmiot, na koszt i niebezpieczeństwo zobowiązanego. Opisaną wyżej decyzję zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie J.K. , zarzucając, że organ egzekucyjny "naruszył prawo o przedawnieniu oraz art. 29.2 punkt 5.Prawa budowlanego". Skarżący wskazał, że fundament zbudowany został pod koniec lat 80 tych ubiegłego wieku, zaplombowany przez wydział budowlany w J. w roku 1993. Fundament ten nie był nigdy wykorzystywany. Kanał wykopany został w gruncie na początku lat 90 tych, przy czym w jego ocenie w prawie budowlanym termin "kanał" w ogóle nie występuje. Na wylaną płytę w roku 2001 z otworem rewizyjnym do przeglądu podwozia samochodowego, w myśl art. 29.2 punkt 5 zezwolenie nie obowiązuje. W sprawie analogicznej Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wydał wyrok sygn. akt II SA 2192/85. Zaskarżone postanowienie uważa za szykanę ze strony organów nadzoru budowlanego. Wskazał też, że w dniu 11 lipca 2016 r. dokonał rozbiórki zadaszenia. Ponadto w skardze zakwestionował prawidłowość decyzji o nakazie rozbiórki. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Rozpoznając sprawę Wojewódzkie Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Niniejsza sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym, bowiem zgodnie z art. 119 pkt 3 in fine ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 poz. 718 ze zm.) - dalej "p.p.s.a." - sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Zaskarżone postanowienie jest prawidłowe, a zarzuty skargi nie mogą odnieść skutku. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że zarzuty skargi w istocie podważają zasadność orzeczenia o nakazie rozbiórki. Skarżący opisuje prace budowlane podejmowane w pierwszej dekadzie XXI wieku, stwierdza też, że nie odwołał się od decyzji nakazującej rozbiórkę z dnia 21 czerwca 2006 r., lecz pisał pisma do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. oraz rozpoczął poszukiwania osoby, która oceniłaby, czy na przedmiotowe roboty budowlane było wymagane pozwolenie na budowę. Załączył do skargi ekspertyzę budowlaną z 8 stycznia 2009 r., z której jego zdaniem wynika, że nie miał obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę dla wykonanych robót budowlanych. Przede wszystkim trzeba podzielić stanowisko [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. , iż okoliczności te pozostają poza zakresem niniejszej sprawy. Mogły one być podnoszone w postępowaniu przed organami nadzoru budowlanego poprzedzającym wydanie decyzji o rozbiórce. Tymczasem skarżący nie złożył nawet odwołania od decyzji orzekającej rozbiórkę, nie poddał jej kontroli sądowoadministracyjnej. Postępowanie administracyjne ma kilka etapów. W fazie postępowania jurysdykcyjnego, zmierzającej do wydania decyzji administracyjnej konkretyzują się prawa lub obowiązki podmiotów - w tym przypadku skarżącego. To na tym etapie ustala się stan faktyczny w kontekście przepisów prawa materialnego - w tym konkretnym przypadku przepisów ustawy Prawo budowlane dotyczących rozbiórki nielegalnie wykonanych robót budowlanych. Po wydaniu decyzji i uzyskaniu przez nią przymiotu ostateczności, po ewentualnym (o ile strona wniesie skargę) zweryfikowaniu decyzji przez sąd administracyjny, wchodzi ona do obrotu prawnego i wywołuje określone skutki, do których należy przede wszystkim obowiązek jej wykonania. Jeżeli zobowiązany nie wykonuje jej dobrowolnie, wszczyna się i prowadzi postępowanie egzekucyjne. Poza zakresem badania w postępowaniu egzekucyjnym jest ocena, czy decyzja rozbiórkowa jest prawidłowa. Decyzja ta jest ostateczna, pozostaje w obrocie prawnym, jej uchylenie lub zmiana, stwierdzenie nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych (art. 16 § 1 k.p.a.). Wynika to również z art. 29 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jednolity z 2016 r. Dz. U. póz. 599 z późn. zm.), zgodnie z którym "organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej; organ ten nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym". Na obecnym etapie postępowanie nie można "cofnąć się" do etapu poprzedniego, nie można rozważać, czy ostateczna decyzja jest prawidłowa. Poza zakresem oceny Sądu (i organów egzekucyjnych również) leży w szczególności badanie, czy wykonane roboty wymagały pozwolenia na budowę. Stąd też bez znaczenia dla rozstrzygnięcia jest "Opinia budowlana", której kserokopia została dołączona do skargi. Jak już wcześniej wyjaśniono - argumenty, co do kwalifikacji przedmiotowych robót budowlanych należało podnosić na etapie poprzedzającym wydanie decyzji rozbiórkowej. Powołany przez skarżącego wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn. II SA 2192/85 jest całkowicie irrelewantny dla rozpoznania niniejszej sprawy: został wydany na tle prawa budowlanego z 1974 r., dotyczy innego etapu postępowania administracyjnego (postępowania jurysdykcyjnego, a nie egzekucyjnego), wreszcie jego istota dotyczy stosunków pomiędzy właścicielem budynku a lokatorem lokalu znajdującego się w tym budynku w kontekście przepisów wspomnianej wyżej ustawy. W drugiej kolejności Sąd z urzędu dokonał oceny prawidłowości wszczęcia i prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Zgodnie z art. 15 § 1 upea egzekucja administracyjna może być wszczęta, jeżeli wierzyciel, po upływie terminu do wykonania przez zobowiązanego obowiązku, przesłał mu pisemne upomnienie, zawierające wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego, chyba że przepisy szczególne inaczej stanowią. Postępowanie egzekucyjne może być wszczęte dopiero po upływie 7 dni od dnia doręczenia tego upomnienia. Warunki te zostały zachowane w niniejszej sprawie, bowiem upomnienie w niniejszej sprawie przesłano zobowiązanemu 8 stycznia 2007 r. (k. [...] akt administracyjnych), a zostało ono doręczone dnia następnego (k. [...] akt administracyjnych). Po upływie roku tj. w dniu 16 stycznia 2008 r. przeprowadzono kontrolę, w trakcie której stwierdzono, że decyzja nakazująca rozbiórkę nie została wykonana i dopiero po tym tj. w dniu 26 lutego 2008 r. wystawiono tytuł wykonawczy (k. [...] akt administracyjnych). Wystawiony tytuł wykonawczy spełnia warunki wskazane w art. 27 upea. Zgodnie z art. 26 § 4 upea jeżeli wierzyciel jest jednocześnie organem egzekucyjnym - a taka właśnie sytuacja występuje w niniejszej sprawie - przystępuje z urzędu do egzekucji na podstawie tytułu wykonawczego przez siebie wystawionego. Wystawienie tytułu egzekucyjnego nastąpiło zgodnie z przepisami i oznaczało wszczęcie postępowania egzekucyjnego w niniejszej sprawie. W kontrolowanym postępowaniu egzekucyjnym nie można również dopatrzeć się naruszenia zasady stosowania środka egzekucyjnego mniej uciążliwego dla zobowiązanego (art. 7 § 2 upea). Organ egzekucyjny wcześniej wymierzył już skarżącemu grzywnę w celu przymuszenia, a zatem zasadne było - po upływie 8 lat od wszczęcia postępowania egzekucyjnego i ciągłym uchylaniu się od wykonania obowiązku - orzeczenie o wykonaniu zastępczym. Objęty postępowaniem obowiązek nie został wykonany w całości, co zostało potwierdzone w trakcie kontroli przeprowadzone w dniu 22 sierpnia 2016 r. W szczególności nie zostały rozebrane fundamenty, posadzka, kanał. W dacie wydawania zaskarżonego postanowienia okoliczność wykonania nałożonego na skarżącego obowiązku została zweryfikowana - zwłaszcza w świetle twierdzeń skarżącego podnoszonych na etapie postępowania zażaleniowego, iż wykonał rozbiórkę. Zlecenie wyjaśnienia tej kwestii Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego należy ocenić pozytywnie. Prawidłowo również WINB zreformował postanowienie organu I instancji, bowiem wymagał tego art. 128 § 1a upea. Sąd nie ma zastrzeżeń do kosztów wskazanych orientacyjnie w zaskarżonym postanowieniu. Zostały one ustalone na poziomie wynikającym z kosztorysu przedstawionego w ofercie firmy [...] . Nie można podzielić stanowiska skarżącego, iż jest to wyraz szykanowania go przez organy nadzoru budowlanego. J.K. może uniknąć tych kosztów wykonując egzekwowany obowiązek we własnym zakresie. Na zakończenie należy stwierdzić, że zaskarżone postanowienie nie narusza przepisów obowiązującego prawa, natomiast zarzuty skargi nie zasługiwały na uwzględnienie. Wobec powyższego skarga w niniejszej sprawie została oddalona na podstawie art. 151 p.p.s.a.