II SA/Kr 144/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Brachel-Ziaja / spr. / Sędziowie NSA Andrzej Niecikowski AWSA Janusz Kasprzycki Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 kwietnia 2008 r. sprawy ze skargi Z. G. na decyzję Wojewody z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę - skargę oddala - Decyzją z dnia [...] 1998 r. Wójt Gminy [...] udzielił W. L. pozwolenia na nadbudowę piętra na istniejącym budynku mieszkalnym na działce nr [...] położonej w [...] przy ul. [...] . Po uchyleniu tej decyzji przez organ II instancji Wójt Gminy [...] wydał w dniu [...] 1999 r. decyzję, którą ponownie udzielił W. L. pozwolenia na budowę. Od decyzji tej odwołał się Z. G. Podczas rozpatrywania sprawy organ odwoławczy powziął wiadomość, że w organie I instancji toczy się w trybie wznowieniowym postępowanie administracyjne dotyczące ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji. W związku z powyższym Wojewoda [...] zawiesił z urzędu postępowanie odwoławcze do czasu ostatecznego zakończenia sprawy wznowienia postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla omawianej inwestycji. Po ustaniu przyczyny zawieszenia Wojewoda [...] z urzędu podjął zawieszone postępowanie oraz uchylił decyzję I instancji w dniu [...].2000 r. W kolejnym postępowaniu Wójt Gminy [...] wydał w dniu [...] 2000 r. na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane decyzję nr [...], znak [...] którą zatwierdził projekt budowlany i udzielił W. L. pozwolenia na nadbudowę piętra nad istniejącą częścią budynku mieszkalnego oraz przebudowę istniejącego przyziemia tej części budynku położonego na działce nr [...] w [...] przy ul. [...] Po rozpatrzeniu odwołania Z. G. od powyższej decyzji Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] 2000 r. znak [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia Wojewoda [...] stwierdził, że w toku ponownego rozpatrywania sprawy przez organ I instancji zostały wyeliminowane nieprawidłowości postępowania administracyjnego i wady projektu budowlanego omówione w uzasadnieniu decyzji Wojewody [...] z dnia [...] 2000 r. Stosownie do wymogów przepisu art. 35 ust. 1 prawa budowlanego pozwolenie na budowę zostało wydane w zgodności z decyzją Wójta Gminy [...] z dnia [...] 1999 r. znak [...] ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji, utrzymaną w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] 2000 r. znak: [...]. Zaskarżona decyzja nie jest też sprzeczna z ustaleniami miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miejscowości [...]. Inwestor przedłożył dowód dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zatwierdzony projekt budowlany nadbudowy budynku mieszkalnego jest kompletny i został wykonany poprawnie przez osoby posiadające stosowne uprawnienia budowlane. Inwestor dostarczył orzeczenie techniczne, którego autor-rzeczoznawca budowlany stwierdził, iż przedmiotowy budynek nadaje się do nadbudowy według przedstawionego projektu. Inwestor załączył też analizę wykonaną przez projektanta, legitymującego się odpowiednimi uprawnieniami, z której wynika, że projektowana nadbudowa nie utrudni naturalnego oświetlenia pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi w usytuowanym na sąsiedniej działce budynku Z. G., bowiem spełnione są obowiązujące w tym zakresie wymogi określone przepisami § 13 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 140), a także nie ograniczy czasu nasłonecznienia pokojów mieszkalnych w budynku należącym Z. G., stosownie do wymogów zawartych w § 60 ust. 1 wymienionego rozporządzenia. Odnosząc się do kwestii podniesionych w odwołaniu Wojewoda [...] podkreślił, że sprawa zgodności zamierzonej inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla miejscowości [...] została rozstrzygnięta ostateczną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] 2000 r. znak: [...] w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla tejże inwestycji. Zaskarżenie tej decyzji do Naczelnego Sądu Administracyjnego nie wstrzymuje jej wykonania. Z akt sprawy, a także załączonej inwentaryzacji mieszkania państwa L. wynika, że w omawianym budynku istnieją cztery mieszkania (na parterze, I, II i III piętrze). Zamierzona nadbudowa części parterowej budynku nie stworzy nowego lokalu mieszkalnego, a jedynie powiększy powierzchnię istniejącego mieszkania inwestorów znajdującego się na parterze. Przepisy prawa budowlanego nie regulują natomiast ilości pomieszczeń w lokalu mieszkalnym. W związku z podważaniem w odwołaniu poprawności danych przyjętych przez autora analizy wpływu projektowanej nadbudowy na czas nasłonecznienia pokojów mieszkalnych w budynku Z. G. organ odwoławczy wyjaśnił, że przyjęta odległość pomiędzy budynkiem inwestora a budynkiem odwołującego się (10,43 m) jest zgodna z ustaleniami dokonanymi przez pracowników Urzędu Gminy w [...] w czasie oględzin przeprowadzonych w przedmiotowej sprawie w dniu [...] 1998 r., w których uczestniczył także Z. G. Celem tej analizy było zbadanie, czy projektowana nadbudowa nie ograniczy wymaganego czasu nasłonecznienia pokoi mieszkalnych w budynku odwołującego się, dlatego słusznie nie odnosi się ona do istniejącej trzypiętrowej części budynku. Autor opracowania przyjął kąt padania promieni słonecznych w okresie równonocy zgodnie z wymogiem § 60 ust. 1 wymienionego rozporządzenia MGPiB z dnia 14 grudnia 1994 r. Odnośnie zarzutu "braku instalacji odprowadzania wód opadowych" organ odwoławczy stwierdził, że zatwierdzony przedmiotową decyzją projekt budowlany przewiduje wykonanie rynien i rur spustowych odprowadzających wody opadowe na działkę inwestora. Zawarte w załączonym przez inwestora orzeczeniu technicznym zalecenie wykonania opaski wokół przewidzianego do nadbudowy budynku ma na celu ochronę fundamentów tego budynku przed infiltracją wód opadowych. Zarzuty Z. G. dotyczące decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] 1998 r. nie mają wpływu na rozstrzygnięcie przedmiotowej decyzji, bowiem rozstrzygnięcie to zostało uchylone przez organ II instancji decyzją z dnia [...] 1998 r. Powyższą decyzję Wojewody [...] zaskarżył do sądu administracyjnego Z. G. zarzucając jej naruszenie przepisów art. 7, 8 i 11 k.p.a. oraz pominięcie przy jej wydawaniu art. 4 i art. 5 ust. 1 pkt 6 i ust. 2 pkt 2 lit. b prawa budowlanego. Skarżący zarzucił również, że decyzja ustalająca warunki zabudowy, na której oparto pozwolenie na budowę, jest sprzeczna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a ponadto straciła ważność przed wydaniem pozwolenia na budowę tj. w dniu [...] 1999 r. W oparciu o te zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi Z. G. podniósł, że teren inwestycji w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczony jest pod budownictwo jednorodzinne. Nie jest dopuszczalna nadbudowa istniejących obiektów o nowe kondygnacje, bowiem nie mieści się to w granicach pojęcia "adaptacja", a w konsekwencji pozbawia istniejącą zabudowę charakteru zabudowy jednorodzinnej. Po rozbudowie budynek uzyska bowiem charakter zabudowy wielorodzinnej szeregowej, co zakłóci korzystanie z nieruchomości sąsiednich zwłaszcza ograniczając ich nasłonecznienie. Zdaniem skarżącego wydane pozwolenie na budowę narusza art. 4 prawa budowlanego. W dacie powstawania budynku objętego projektem rozbudowy obowiązywały przepisy ograniczające powierzchnię zabudowy domu jednorodzinnego do 110 m2. W ocenie Z. G. również obecnie wartość ta nie może zostać przekroczona, gdyż naruszałoby to art. 8 k.p.a. i oznaczałoby działanie prawa wstecz. Skarżący zakwestionował również ustalenia dotyczące zmniejszenia nasłonecznienia jego budynku oraz brak rozwiązania kwestii sposobu odprowadzania wód opadowych. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz wniósł o oddalenie skargi. Podkreślił, że pojęcie "adaptacja" w sensie urbanistycznym nie jest tożsame z określeniem "adaptacja obiektu do nowych potrzeb użytkowych", a zakres pojęcia "adaptacja budownictwa jednorodzinnego" nie wyklucza nadbudowy części istniejącego budynku mieszkalnego o zakres programowy niezbędny do dalszego użytkowania. Dlatego też projektowana nadbudowa nie jest sprzeczna z ustaleniami miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miejscowości [...], zgodnie z którym teren, na którym planowana jest budowa przeznaczony jest pod budownictwo jednorodzinne - do trwałej adaptacji. Nie jest również słuszne twierdzenie skarżącego, że na skutek projektowanej nadbudowy omawiany budynek mieszkalny stanie się budynkiem wielorodzinnym. Nadbudowa części parterowej budynku nie stworzy nowego lokalu mieszkalnego, a jedynie powiększy powierzchnię istniejącego mieszkania inwestorów znajdującego się na parterze. Tak więc budynek ten nadal będzie zawierał cztery mieszkania mieszcząc się w pojęciu zabudowy jednorodzinnej. Organy administracji publicznej zobowiązanie są stosować przepisy obowiązujące w dacie orzekania i dlatego niezasadne jest żądanie oparcia decyzji o przepisy z 1979 r. dotyczące limitu powierzchni użytkowej lokalu. Wymóg wyposażenia działki w kanalizację deszczową lub przyłączenia jej do kanalizacji ogólnospławnej nie dotyczy zabudowy jednorodzinnej, zagrodowej i rekreacyjnej (§ 28 ust. 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie). Na rozprawie w dniu [...] 2004 r. stawiła się żona skarżącego S. G., przedkładając do akt sprawy kserokopię aktu notarialnego [...], z którego wynika, że na prawach ustawowej wspólności małżeńskiej wraz z Z. G. nabyła nieruchomość położoną w [...], a oznaczoną jako dz. ewid. [...] (k. [...] akt sądowych). Zarzuciła, że jako współwłaścicielka nieruchomości sąsiedniej powinna być stroną postępowania o wydanie pozwolenia na budowę. Na wezwanie Sądu przedłożyła wypis z rejestru gruntów (k. [...] akt sądowych), z którego wynika, że w wyniku scalenia gruntów powierzchnia i numeracja działki [...] uległa zmianie i działka ta ma obecnie nr [...] Na rozprawie w dniu [...] 2008 r. odpowiadając na pytania Sądu uczestniczka S. G. wyjaśniła, że wiedziała o toczącym się postępowaniu administracyjnym, ale nie zgłosiła się do udziału w tej sprawie, gdyż jej mąż był wówczas zdrowy i wszystko sam załatwiał. Oświadczyła też, że nie wie od kiedy toczyło się przedmiotowe postępowanie administracyjne, w szczególności czy zostało ono wszczęte w czasie ważności decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu oraz, że nie wie co by się zmieniło w sprawie gdyby brała w niej udział jako strona. Pominięcie jej w postępowaniu spowodowało naruszenie art. 28 k.p.a., a ponadto nadbudowa zmieniła układ architektoniczny okolicy, ponieważ osiedle miało charakter "schodkowy". Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zaskarżona decyzja odpowiada prawu, a zarzuty podniesione w skardze oraz w trakcie rozpraw przed Sądem nie zasługują na uwzględnienie. Pozwolenie na nadbudowę piętra na istniejącym budynku mieszkalnym działce nr [...] położonej w [...] przy ul. [...] spełnia wymogi prawa budowlanego, w szczególności wymogi art. 35 tejże ustawy, co znalazło szczegółowe odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W kwestii zgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego należy wyjaśnić, że w dacie rozstrzygania sprawy konkretyzację planu stanowiła decyzja ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania przestrzennego. Dla przedmiotowej inwestycji była to decyzja z dnia [...] 1998 r. Postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę zostało wszczęte [...]1998 r. (zawiadomienie k [...] ). Na skutek wznowienia postępowania decyzja ustalająca warunki zabudowy z [...]1998 r. została uchylona, a w jej miejsce w dniu [...] 1999 r. wydano kolejną decyzję. Termin ważności tej decyzji określono do dnia [...] 1999 r., jednakże odwołanie od niej zostało przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] rozpoznane w dniu [...] 2000 r. Tego dnia SKO utrzymało w mocy decyzję z dnia [...] 2000 r. Zgodnie z art. 32 ust. 4 prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym w dacie rozstrzygania niniejszej sprawy pozwolenia na budowę, pozwolenie takie mogło być wydane wyłącznie temu, kto złożył wniosek w tej sprawie w terminie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym. Wniosek wszczynający postępowanie o wydanie pozwolenia na budowę został złożony w okresie ważności decyzji z dnia [...] 1998 r. Postępowanie przed organem administracji architektoniczno - budowlanej toczyło się (było zawieszone) w trakcie postępowania wznowieniowego oraz do czasu ostatecznego ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Okoliczność, że odwołanie od decyzji WZiZT zostało rozpoznane już po upływie terminu jej ważności nie może prowadzić do uchylenia opartego na tej decyzji pozwolenia na budowę. Jednocześnie, mimo dosłownego brzmienia cytowanego wyżej art. 32 ust. 4 prawa budowlanego, nie można żądać, by po wznowieniu postępowania i wydaniu nowej decyzji WZiZT inwestor składał nowy wniosek o pozwolenie na budowę, jeżeli sprawa poprzedniego wniosku nie jest ostatecznie rozstrzygnięta. Nie można również zgodzić się ze skarżącym, iż nadbudowa zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym spowoduje naruszenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdyż przedmiotowy budynek utraci charakter zabudowy jednorodzinnej. Inwestycja położona jest na terenie oznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego symbolami [...] - teren istniejącego budownictwa jednorodzinnego do trwałej adaptacji. Takie sformułowanie nie wyklucza nadbudowy o nowe kondygnacje. Dopuszcza ono możliwość adaptacji istniejącej zabudowy, nie wyłączając jednocześnie innych zmian, nie mających charakteru adaptacji. Istotne jest bowiem, by zabudowa zachowała charakter budownictwa jednorodzinnego. Wbrew twierdzeniom skarżącego warunek ten jest zachowany. Realizacja udzielonego pozwolenia nie spowoduje bowiem powstania nowego lokalu, lecz jedynie powiększenie lokalu istniejącego. Omówione powyżej pojęcie "adaptacji", użyte w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dla przedmiotowej nieruchomości, stanowi część języka prawnego i podlega wykładni przez organy stosujące prawo (organy administracji oraz Sąd). Wykładnia przepisu co do zasady nie może być przedmiotem dowodu. Dołączona do skargi opinia rzeczoznawcy budowlanego i biegłego sądowego w zakresie budownictwa i wyceny nieruchomości na temat "możliwości interpretacji słowa >adaptacja< w sformułowaniach urbanistycznych, architektonicznych i budowlanych" nie ma istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, gdyż Sąd dokonał samodzielnej wykładni omawianego pojęcia, a jej wynik jest odmienny od treści powyższej opinii. Nie można również uwzględnić zarzutu naruszenia art. 8 k.p.a. poprzez niezastosowanie przepisów ograniczających powierzchnię zabudowy domu jednorodzinnego do 110 m2, a obowiązujących w 1979 r., kiedy powstawał obiekt budowlany mający podlegać nadbudowie. Przepisy te zostały wycofane z obrotu prawnego wiele lat temu i brak jest przepisu, który nakazywałby ich stosowanie na przyszłość do wszystkich obiektów powstałych w dacie ich obowiązywania. Wbrew zarzutom skarżącego niestosowanie przepisów uchylonych na wiele lat przed rozstrzygnięciem sprawy nie oznacza działania prawa wstecz. Jest to realizacja obowiązku wynikającego z art. 6 k.p.a., który stanowi, że organy administracji działają na podstawie przepisów prawa. Nie chodzi przy tym o jakiekolwiek przepisy prawa, lecz o przepisy aktualne. W kwestii pomięcia przy wydawaniu zaskarżonej decyzji przepisów art. 4 i art. 5 ust. 1 pkt 6 i ust. 2 pkt 2 lit. b prawa budowlanego należy wyjaśnić, że przepisy te mają charakter bardzo ogólny. Ustawodawca powołuje się na pewne wartości, nakazując ich uwzględnianie i ochronę przy projektowaniu, budowaniu, użytkowaniu i utrzymywaniu obiektów budowlanych. Z treści art. 4 i 5 prawa budowlanego nie wynika jednak na czym ta ochrona ma w rzeczywistości polegać. W dacie rozstrzygania niniejszej sprawy administracyjnej przepisy te znajdowały konkretyzację w rozporządzeniu Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 140). Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że przepisy rozporządzenia regulujące poziom nasłonecznienia (§ 13 oraz w § 60) zostały zachowane. Z kolei zgodnie z § 28 ust. 3 rozporządzenia wymóg wyposażenia działki w kanalizację deszczową lub przyłączenia jej do kanalizacji ogólnospławnej nie dotyczy zabudowy jednorodzinnej, a więc nie ma zastosowania w niniejszej sprawie. Zatwierdzając projekt budowlany i udzielając pozwolenia na budowę organy administracji nie mogą nakładać na inwestora obowiązków wykraczających poza obowiązujące przepisy prawa (w tym przypadku: przepisy rozporządzenia z 14 grudnia 1994 r.) i dlatego zarzuty skarżącego, iż decyzja będąca przedmiotem oceny Sądu narusza jego prawa, nie mogą być uwzględnione. Pominięcie w postępowaniu administracyjnym żony skarżącego S. G. - współwłaścicielki nieruchomości sąsiadującej z terenem inwestycji stanowi naruszenie art. 10 i art. 28 k.p.a., jednakże uchybienie to nie daje podstawy do uwzględnienia skargi. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zmianami) w zw. z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 z późn. zm.) sąd administracyjny uchyla zaskarżoną decyzję, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; W razie stwierdzenia, że naruszenie przepisów stanowi podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 k.p.a.) sąd administracyjny ma obowiązek uchylić decyzję nie badając wpływu uchybienia na wynik sprawy, natomiast w razie ustalenia, że doszło do innego rodzaju naruszenia przepisów postępowania uchylenie decyzji może nastąpić wyłącznie wówczas, gdy uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. postępowanie administracyjne wznawia się z urzędu, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Taka sytuacja w niniejszej sprawie nie zachodzi. S. G. odpowiadając na pytania Sądu oświadczyła, że wiedziała o toczącym się postępowaniu, a mimo to nie zgłosiła się do udziału w tej sprawie, gdyż jej mąż wszystko sam załatwiał. Nie była to więc sytuacja, w której strona dopiero po wydaniu decyzji ostatecznej dowiaduje się o rozstrzygnięciu, a jedynym sposobem ochrony jej praw jest wznowienie i powtórzenie postępowania. Jeżeli S. G. - mając świadomość, że toczy się postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę na działce sąsiedniej - nie przystępuje do sprawy, gdyż w postępowaniu tym uczestniczy już jej mąż, to nie można twierdzić, że bez własnej winy została pozbawiona udziału w sprawie. Takie zachowanie nie może korzystać z ochrony przewidzianej przez art. 145 k.p.a. Stwierdzone naruszenie przepisów art. 10 i 28 k.p.a. nie mogło również mieć istotnego wpływu na wynik sprawy. S. G. przed sądem stwierdziła, że nie wie co by się zmieniło w sprawie gdyby brała w niej udział jako strona. Nie podniosła również żadnych nowych argumentów, które - zgłoszone na etapie postępowania administracyjnego - mogłyby spowodować odmienne rozstrzygnięcie tej sprawy. Nie znajdując żadnego związku pomiędzy naruszeniem przepisów postępowania a udzielnym pozwoleniem na budowę należało wykluczyć uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 "c" prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Omawiane uchybienie nie powoduje również nieważności zaskarżonej decyzji, ani też nie daje podstawy do stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 pkt 2 i 3 p.p.s.a.). Wobec powyższego, nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi, należało ją oddalić zgodnie z art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.