II SA/Kr 1444/02

WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 28 lutego 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący : Sędzia WSA Małgorzata Brachel-Ziaja Sędziowie : AWSA Wojciech Jakimowicz (spr.) AWSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant : Edyta Domagalska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 lutego 2006 r. sprawy ze skargi J.R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2002 r. Nr [...] w przedmiocie renty socjalnej I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego J.R. kwotę 10 (dziesięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] maja 2002r., sygn. akt: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania J.R. przebywającego w Zakładzie Karnym w T. od decyzji wydanej z upoważnienia Rady Miejskiej w O. przez Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia [...] marca 2002 r., znak: [...], którą uchylono z dniem 1 stycznia 2002r. własną decyzję z dnia [...] kwietnia 2000r., znak: [...] dotyczącą renty socjalnej, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że decyzją z dnia [...] marca 2002r. organ l instancji uchylił z dniem 1 stycznia 2002r. własną decyzję z dnia [...] kwietnia 2000r., znak: [...] dotyczącą przyznania J.R. renty socjalnej. W podstawie prawnej podjętego rozstrzygnięcia powołano przepisy art. 28 i art. 43 ust. 2a ustawy z dnia 29 listopada 1990r. o pomocy społecznej, zaś w uzasadnieniu decyzji stwierdzono, iż na podstawie art. 28 cytowanej wyżej ustawy obowiązującego od dnia 1 stycznia 2002r.: "Osobie samotnej uprawnionej do renty socjalnej, tymczasowo aresztowanej lub odbywającej karę pozbawienia wolności, przysługuje 30% przyznanego świadczenia". Natomiast J.R. przed osadzeniem w Zakładzie Karnym prowadził wspólne gospodarstwo domowe z matką, a ponadto w czasie odbywania kary zawarł związek małżeński i utrzymuje stałe kontakty z żoną i dzieckiem, w związku z czym nie posiada statusu osoby samotnej. Od decyzji organu l instancji odwołał się J.R. podnosząc, iż nie zgadza się z decyzją uchylającą mu prawo do otrzymywania renty socjalnej. Skarżący stwierdzał, iż orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności w O. z dnia 28 lutego 2000r. został zaliczony do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności, przy czym ustalono, że niepełnosprawność datuje się od 1974r., a więc przed ukończeniem 18-go roku życia. Odwołujący podnosił, że od momentu przyznania renty socjalnej jego status fizyczny, prawny i cywilny nie uległ zmianie. Już wtedy był w związku małżeńskim i miał dziecko. J.R. podnosił również, że w decyzji MOPS podaje fakt, iż wcześniej, przed pobytem w zakładzie karnym, prowadził wspólne gospodarstwo domowe z matką, który to fakt nie ma obecnie znaczenia, ponieważ przebywając w zakładzie karnym jest osobą samotną. Skarżący podnosi, że nie może liczyć na pomoc finansową ze strony rodziny, a leczenie jego schorzenia wymaga dużych nakładów finansowych. Po decyzji MOPS odwołujący się pozbawiony został możliwości dalszego leczenia, ponieważ zakład karny nie jest w stanie zaopatrywać go we wszystkie niezbędne leki. W związku z tym odwołujący uważa decyzję MOPS za bardzo krzywdzącą. Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że zgodnie z art. 27a ust. 1 ustawy o pomocy społecznej renta socjalna przysługuje osobie pełnoletniej, całkowicie niezdolnej do pracy z powodu inwalidztwa powstałego przed ukończeniem 18 roku życia, niezależnie od dochodu, z zastrzeżeniem ust. 4a i 5. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2000r. organ l instancji przyznał J.R. z dniem 31 marca 2000r. do dnia 28 lutego 2003r. rentę socjalną w kwocie 348 zł. Jednak z uwagi na fakt odbywania kary pozbawienia wolności orzeczono, że zainteresowanemu przysługuje 30% przyznanego świadczenia, tj. kwota 104,40 zł, na podstawie obowiązującego wówczas przepisu art. 28 cytowanej wyżej ustawy, który stanowił, że osobie, o której mowa w art. 27 ust. 4 pkt 1 oraz w art. 27a ust. 1 i 2, tymczasowo aresztowanej lub odbywającej karę pozbawienia wolności, przysługuje 30% przyznanego świadczenia. Po znowelizowaniu ustawy o pomocy społecznej ustawą z dnia 17 grudnia 2001r., która weszła w życie w dniu 1 stycznia 2002r. (Dz. U. Nr 154, póz. 1792) przepis art. 28 otrzymał brzmienie: "Osobie samotnej uprawnionej do renty socjalnej lub zasiłku stałego wyrównawczego, tymczasowo aresztowanej lub odbywającej karę pozbawienia wolności, przysługuje 30% przyznanego świadczenia". Podniesiono, że z akt sprawy, a szczególnie wywiadu środowiskowego przeprowadzonego z J.R. w Zakładzie Karnym oraz z protokołu przesłuchania świadka, tj. matki odwołującego się - M.R. wynika, że przed odbywaniem kary pozbawienia wolności zainteresowany prowadził wspólne gospodarstwo z matką. A zatem, w myśl przepisów ustawy o pomocy społecznej, nie był on osobą samotnie gospodarującą. Dlatego też cytowany wyżej przepis nie dotyczy obecnie osoby Zainteresowanego. Kolegium wskazało, że w związku z powyższym organ pierwszej instancji zobowiązany przepisem art. 38 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej, który stanowi, że osoby odbywające karę pozbawienia wolności tracą prawo do świadczeń z pomocy społecznej, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, uchylił własną decyzję z dnia [...] kwietnia 2000 r., którą przyznana była J.R. renta socjalna. Ponadto w świetle art. 43 ust. 2a ustawy o pomocy społecznej właściwy organ zmienia lub uchyla decyzję administracyjną na niekorzyść strony bez jej zgody m.in. w przypadku zmiany przepisów prawa, a zmiana decyzji na niekorzyść strony nie wymaga jej zgody. Odpowiadając na zarzuty odwołania Kolegium Odwoławcze wyjaśniło, iż odwołujący się nie traci swoich uprawnień do renty socjalnej i po zakończeniu kary pozbawienia wolności będzie mógł ubiegać się o ponowne przyznanie tego świadczenia. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2002r., sygn. akt: [...] złożył do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie Ośrodka Zamiejscowego w Krakowie J.R. Skarżący podnosi, że decyzja Kolegium Odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia [...] marca 2002r., znak: [...] w O. jest dla niego krzywdząca, gdyż pozbawia go renty socjalnej. Skarżący stwierdza, że choroba (łuszczyca) wystąpiła u niego przed ukończeniem 18 roku życia oraz, że jako nieletni prowadził wspólne gospodarstwo domowe razem z matką. J.R. uważa, że organy administracyjne obydwu instancji dowolnie interpretują przepisy ustawy i raz uważają, że jest osobą samotną, a innym razem, że nie. Skarżący podnosi ponadto, że rodzina pomaga mu w miarę swoich skromnych możliwości finansowych, a zakład karny umożliwił mu kąpiel i wyżywienie w miejscach, gdzie inni osadzeni nie mogą przebywać. Zakład karny nie ma jednak możliwości zatrudnienia go odpłatnie, ani udzielenia pomocy finansowej na wykupienie leków. Skarżący wobec wydanych decyzji pozbawiony został możliwości dalszego leczenia. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko wraz z argumentacją je uzasadniającą i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1271 z późn. zm.) sprawy, w których skargi wniesione zostały do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone - czyli również w sytuacji niniejszej sprawy ze skargi J.R. - podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz.1269), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami, a organami administracji rządowej. Zasada, iż sądy administracyjne dokonują wyłącznie kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, póz. 1270 z późn. zm.). Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego postanowienia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Oznacza to, iż w przedmiotowej sprawie sąd bierze pod uwagę przede wszystkim obowiązujące w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia regulacje ustawy z dnia 29 listopada 1990r. o pomocy społecznej (t. jedn.: Dz. U. z 1998 r., nr 64, poz. 414 z późn. zm.). Ze względu na powyższą zasadę oraz treść art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, konieczne jest podkreślenie, że przedmiotem kontroli Sądu w przedmiotowej sprawie była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2002 r., sygn. akt: [...]. Rozstrzygnięcie w sprawie zapadło na podstawie art. 43 ust. 2a ustawy o pomocy społecznej, zgodnie z którym właściwy organ zmienia lub uchyla decyzję administracyjną na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany przepisów prawa lub jeżeli nastąpiły zmiany w sytuacji dochodowej lub osobistej osób otrzymujących świadczenie, a także może zmienić lub uchylić decyzję administracyjną na niekorzyść strony, jeżeli wystąpiły przesłanki, o których mowa w ust. 4 i 5 oraz w art. 6 i art. 34 ust. 4a. Decyzja wydana na podstawie powołanego przepisu jest - jak każda decyzja zmieniająca lub uchylająca inną decyzję - decyzją konstytutywną, a zatem może orzekać o utracie prawa do pomocy społecznej dopiero na przyszłość. Pogląd ten znajduje swój bezpośredni wyraz zarówno w najnowszym orzecznictwie sądów administracyjnych (w wyroku z dnia 18 marca 2004 r., l SA 2337/03, niepubl. WSA w Warszawie stwierdził, że decyzja wydana na podstawie przepisu art. 43 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej jest decyzją konstytutywną, a zatem może orzekać o utracie prawa do pomocy społecznej lub o zmianie wysokości pobieranego dotychczas świadczenia dopiero na przyszłość), jak i stanowisku doktryny, która podkreśla, że zmiana lub uchylenie decyzji z powodu zmiany przepisu prawa (art. 43 ust. 2a ustawy o pomocy społecznej) będzie mogła być dokonana jedynie ze skutkiem prawnym na przyszłość, tj. nie będzie mogła działać wstecz (zob. S. Nitecki: Obligatoryjne formy weryfikacji decyzji administracyjnej w sferze pomocy społecznej, Samorząd Terytorialny z 2003 r. nr 5, s. 45) W rozpoznawanej sprawie organ pierwszej instancji uchylił decyzję przyznającą J.R. pomoc społeczną w formie renty socjalnej z dniem 1 stycznia 2002r, a decyzja w tym zakresie została wydana w dniu [...] marca 2002r., przy czym decyzja ostateczna Samorządowego Kolegium Odwoławczego zapadła w dniu [...] maja 2002r. Oznacza to, że skutki wynikające z niekwestionowanej w sprawie zmiany przepisów prawa (tj. nowelizacji art. 28 ustawy o pomocy społecznej, która weszła w życie z dniem 1 stycznia 2002r.) nie mogą dotyczyć indywidualnej sytuacji strony przed podjęciem w sprawie decyzji zmieniającej poprzednią decyzję. Obciążenie tymi skutkami strony - w drodze decyzji uchylającej wcześniejszą decyzję administracyjną - z mocą wsteczną jest niedopuszczalne. Zaskarżona decyzja jest zatem niezgodna z prawem, co obliguje sąd administracyjny do jej uchylenia w całości. W odniesieniu do stanowiska skarżącego zaprezentowanego w skardze należy podnieść, że podstawą uchylenia decyzji przyznającej rentę socjalną była zmiana przepisu art. 28 ustawy o pomocy społecznej regulującego podstawy przyznania renty socjalnej osobie tymczasowo aresztowanej lub odbywającej karę pozbawienia wolności. Znowelizowana treść tego przepisu uzależniła przyznanie renty socjalnej osobie tymczasowo aresztowanej lub odbywającej karę pozbawienia wolności od spełniania przez tę osobę wymogu bycia osobą samotną, który ta okoliczność nie była wymagana w czasie wydawania decyzji przyznającej skarżącemu rentę socjalną z dnia 21 kwietnia 2000r. Organy administracji były zobowiązane badać przesłankę bycia osobą samotną dopiero po nowelizacji art. 28 ustawy o pomocy społecznej, która weszła w życie z dniem 1 stycznia 2002r., a zatem nie można czynić im zasadnego zarzutu, że okoliczności tej nie uwzględniały wcześniej, albo że znając faktyczną sytuacją skarżącego w tym zakresie wzięły ją pod uwagę dopiero podczas podejmowania decyzji w przedmiocie uchylenia decyzji z dnia [...] kwietnia 2000 r. Zgodnie z treścią art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. W przedmiotowej sprawie należy stwierdzić, iż decyzje organów obydwu instancji obarczone są wadami, których wyeliminowanie nie może być konwalidowane w postępowaniu przed organem drugiej instancji bez naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. W związku z tym uchylenie w postępowaniu sądowoadministracyjnym również decyzji organu pierwszej instancji jest niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy. W tym stanie rzeczy - mając na uwadze treść art. 145 § 1 pkt 1c i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r, Nr 153, poz. 1270), należało uchylić zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2002r., sygn. akt: [...]oraz poprzedzającą ją decyzję wydaną z upoważnienia Rady Miejskiej w O. przez Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia [...] marca 2002 r., znak: [...] Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania nastąpiło na podstawie art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r, Nr 153, poz. 1270).