II SA/Kr 1444/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Sędziowie : NSA Anna Szkodzińska (spr.) NSA Joanna Tuszyńska Protokolant : starszy sekretarz sądowy Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję Wojewody z dnia 6 września 2018 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę skargę oddala Decyzją z dnia 11 sierpnia 2017 r. ([...]) na podstawie art. 28, 33 ust. 1, 34 ust. 4, 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r., poz. 1332) Prezydent Miasta N. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na rozbudowę budynku magazynowego o przewiązkę (komunikację) na działkach nr [...], [...], [...], [...] w obrębie [...] przy ulicy [...] w N. (kategoria obiektu XVIII) dla inwestora firma B Sp. z o. o., ul. [...], [...]. Organ wskazał, że w oparciu o art. 20 ust.1 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 roku, poz. 1332) określono obszar oddziaływania obiektu, który obejmuje nieruchomości nr ewid.: [...], [...], [...] i [...] w obrębie [...] przy ulicy [...] w N. . Pismem z dnia 11 grudnia 2017 r. M. P. złożył wniosek o wznowienie postępowania zakończonego ww. decyzją podając, że postępowanie toczyło się bez jego udziału, choć jego nieruchomość znajduje się w bliskim sąsiedztwie działek inwestora, na których zaplanowano budowę. Podniósł, że organ administracji nie wziął pod uwagę, że inwestor zamierza wybudować obiekt ściśle związany z rozbudową działającego zakładu produkcyjnego. Działalność prowadzona przez inwestora polega na produkcji mięsa, toteż generuje nieprzyjemny zapach, wzmożony hałas, a nawet konieczność gromadzenia różnego rodzaju substancji trujących (amoniak). Postanowieniem z dnia 14 lutego 2018 r. ([...]) na podstawie art. 150 §1, 149 §1 w zw. z art. 145 §1 pkt 4 kpa Prezydent Miasta N. wznowił postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną i prawomocną decyzją z dnia 11 sierpnia 2017 r. Decyzją z dnia 26 kwietnia 2018 r. ([...]) na podstawie art. 151 §1 pkt 1 w zw. z art. 145 §1 pkt 4 kpa Prezydent Miasta N. odmówił uchylenia ostatecznej decyzji własnej nr [...] z dnia 11 sierpnia 2017 r. ([...]). Organ ustalił, że M. P. jest współwłaścicielem dz. nr [...], która nie graniczy z działkami inwestycji [...], [...] i [...], graniczy natomiast z działką nr [...], która jest działką drogową. Nad działką nr [...] przebiega projektowana przewiązka. Odległość najbliższego elementu projektowanej przewiązki do granicy działki nr [...] wynosi ponad ok 50m, a do istniejącego budynku na w/w działce wynosi ok 77 m. Wobec tego planowana przebudowa nie powoduje prawnych ograniczeń w możliwości zagospodarowania działki nr [...] . Od powyższej decyzji odwołanie złożył M. P., zarzucając rozstrzygnięciu naruszenie przepisów: - art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 kpa poprzez uznanie, iż skarżący M. P. nie był (nie jest) stroną postępowania w sprawie zakończonej wydaniem ostatecznej decyzji z dnia 3 lutego 2016 r.; - art. 151 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 145 § 1 pkt. 4 kpa poprzez brak ich zastosowania i uznanie, iż w niniejszej sprawie nie ziściły się przesłanki uzasadniające uchylenie ostatecznej decyzji, a w konsekwencji odmowę jej uchylenia; - art. 7, 77 § 1, 80 oraz 107 § 3 kpa poprzez niezebranie i nierozpatrzenie całego materiału dowodowego, a w konsekwencji błędne ustalenie, iż M. P. nie przysługuje status strony; - art. 10 § 1 kpa przez niepowiadomienie i niezapewnienie udziału w postępowaniu wszystkim stronom, jako skutek błędnego nieprzyznania przymiotu strony M. P.. Decyzją z dnia 6 września 2018 r. ([...]) na podstawie art. 138 §1 pkt 1 kpa i 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r., poz. 1202) Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta N. z dnia 26 kwietnia 2018 r. Wojewoda powtórzył ustalenia i o0ceny organu I instancji i dodał, co następuje: Zgodnie z art. 28 kpa stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo, kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Uprawnienie to oparte jest na przepisach prawa materialnego i przysługuje jedynie podmiotom, których interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie. Podmiot może posiadać przymiot strony, jeśli istnieje konkretna norma prawna, z której dla tego podmiotu wynikają wprost określone prawa i obowiązki. Szczegółowe uregulowanie w tym zakresie zawierają przepisy art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 prawa budowlanego. Znaczną część projektowanej inwestycji od działki nr [...] rozdziela istniejący budynek usytuowany na działce nr [...]. Projektowana przewiązka ma wysokość 6 m i zlokalizowana jest od strony północnej działki nr [...]. Biorąc pod uwagę powyższe uwarunkowania, nie można wskazać prawnych ograniczeń w możliwości zagospodarowania działki nr [...], która w znacznej części jest już zabudowana budynkiem, a więc zagospodarowana. Skarżący nie był stroną postępowania zakończonego decyzją Prezydenta Miasta N. z dnia 11 sierpnia 2017 r., nie brał udziału w postępowaniu i decyzji tej nie otrzymał. W decyzji określono, że obszar oddziaływania obiektu obejmuje działki nr [...], [...], [...] i [...], a analiza akt sprawy wskazuje, że ustalenia te były przyjęte w sposób prawidłowy. Jakkolwiek działka skarżącego znajduje się w sąsiedztwie planowanej inwestycji, to takie usytuowanie nie oznacza, że działka ta znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu. Właściciele, użytkownicy wieczyści i zarządcy nieruchomości sąsiadujących z projektowaną inwestycją, aby uzyskać status strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, albo w postępowaniu nadzwyczajnym muszą być podmiotami, wobec których można wskazać konkretny przepis prawa, przewidujący w określonej sytuacji ograniczenie w swobodnym zagospodarowaniu ich nieruchomości, wprowadzone ze względu na powstanie obiektu budowlanego. Przeprowadzona analiza sprawy wykazała również, że nie zachodzi oddziaływanie projektowanej przewiązki komunikacyjnej na działkę nr [...], w aspekcie przepisów Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U.2015.1422 j.t. ze zm.), w tym § 12 (normujący odległości budynków od granicy sąsiednich działek budowlanych), § 57 i 60 (dotyczące zapewnienia dostępu do światła dziennego i wymaganego czasu nasłonecznienia), § 271 (dotyczący wymagań przeciwpożarowych), § 13 (normujący odległości między budynkami ze względu na dostęp naturalnego światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi), a także § 29 (dotyczący kwestii odprowadzenia wód opadowych). Ogólnikowe zarzuty skarżącego dotyczące uciążliwości projektowanego budynku magazynowego, bez wskazania konkretnych przepisów prawa, które uzasadniałyby objęcie działki skarżącego obszarem oddziaływania obiektu, bez przedstawienia jakichkolwiek dowodów na tę okoliczność, nie mogą stanowić podstawy do uznania jego interesu prawnego. Odczucia skarżącego, co do nieprawidłowości związanych z realizacją przedmiotowej inwestycji i uciążliwości z tym związanych nie są wystarczającymi argumentami do uznania, że planowana inwestycja wprowadza ograniczenia w zagospodarowaniu terenu jego działki. Zarzuty te mogą świadczyć, że skarżący posiada interes faktyczny, a nie prawny. Obawy skarżącego, co do przyszłych i niepewnych zdarzeń, mogących mieć ewentualny wpływ na jego działkę, nie podlegają badaniu w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym. Reasumując, wniosek o wznowienie postępowania skarżącego i jego odwołanie nie dowodzą, że jego działka ([...] , w której posiada udział w części 1/5), znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu budowlanego, dlatego nie można uznać, aby wnioskodawcy przysługiwał przymiot strony postępowania, w rozumieniu art. 28 ust. 2 Pb. Na powyższą decyzję M. P. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zarzucając rozstrzygnięciu naruszenie przepisów: - art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane w zw. z art. 145 § 1 pkt. 4 kpa poprzez przyjęcie, że skarżący nie był (nie jest) stroną postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją z dnia 11 sierpnia 2017 r.; - art. 30 pkt. 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, poprzez jego niezastosowanie w niniejszej sprawie na skutek przyjęcie, że działka [...], mimo bezpośredniego sąsiedztwa z przedmiotową inwestycją nie znajduje się w obszarze oddziaływania tej inwestycji; - art. 151 § 1 pkt. 2 kpa w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 kpa poprzez ich niezastosowanie i przyjęcie, że w niniejszej sprawie nie ziściły się przesłanki uzasadniające uchylenie ostatecznej decyzji, a w konsekwencji odmowę jej uchylenia; - art. 7, 77 § 1, 80 oraz 107 § 3 kpa poprzez nierozpatrzenie całego materiału dowodowego, a w konsekwencji błędne ustalenie, iż organ I instancji słusznie ustalił, że M. P. nie przysługuje status strony; - art. 10 § 1 kpa przez ponowne niezapewnienie udziału w postępowaniu wszystkim stronom, jako skutek błędnego nie przyznania przymiotu strony M. P.. W uzasadnieniu skargi podał skarżący, że argumentacja organu oparta na odległości planowanej inwestycji od granicy działki nie ma znaczenia, gdyż skarżący, jako sąsiad bezpośrednio graniczący z inwestycją powinien mieć możliwość wzięcia udziału w postępowaniu. Podniósł, że organ niesłusznie oparł się na zawężającym rozumieniu interesu prawnego, bowiem – jak podał - do uzyskania statusu strony w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę wystarczy możliwość wystąpienia potencjalnego wpływu inwestycji na nieruchomości sąsiednie. Według skarżącego organ zbagatelizował fakt, że inwestor zamierza wybudować obiekt ściśle związany z rozbudową działającego zakładu produkcyjnego. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Dodał, że jakkolwiek działka skarżącego znajduje się w sąsiedztwie planowanej inwestycji, to takie usytuowanie nie oznacza, że działka ta znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Kompetencje sądów administracyjnych określają przede wszystkim przepisy art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (DZ.U. 2016/1066) oraz art. 3 – 5, art. 134 i 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (DZ.U. 2017/1369). Z przepisów tych wynika, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, zadaniem więc sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na akt administracyjny jest ocena zgodności z prawem tego aktu. Dokonując tej oceny sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną podstawą prawną. Granice sądowej kontroli ograniczają tylko granice sprawy i zakaz orzekania na niekorzyść skarżącego przy braku przesłanek do stwierdzenia nieważności aktu. Wynik tak przeprowadzonej kontroli zaskarżonej decyzji jest pozytywny. Zaskarżoną decyzją odmówiono uchylenia decyzji ostatecznej po stwierdzeniu braku podstawy wznowieniowej tj. po stwierdzeniu, że M. P. przymiot strony nie przysługuje. Oznacza to, że w sprawie zbadano tylko te jej merytoryczne elementy, które z interesem prawnym skarżącego są powiązane. Słusznie zauważył organ odwoławczy, iż kwestią kluczową w niniejszej sprawie było ustalenie obszaru oddziaływania przedmiotowej inwestycji na nieruchomości znajdujące się w jej otoczeniu, a tym samym ustalenie osób posiadających przymiot strony w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę. Definicję strony w ogólnym postępowaniu administracyjnym zawiera art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego; w myśl tego przepisu stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo, kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Ustawodawca jednak w szeregu aktach prawnych zmodyfikował pojęcie strony na użytek konkretnego postępowania administracyjnego. Uczynił tak m.in. w odniesieniu do postępowania w sprawach o pozwolenie na budowę. Zgodnie bowiem z treścią art. 28 ust. 2. - Prawa budowlanego stronami w postępowaniu w sprawie o pozwolenie na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Ostatnio wymieniony przepis stanowi więc uregulowanie szczególne w stosunku do ogólnej normy art. 28 kpa zawierającej definicję strony. Legalna definicja "obszaru oddziaływania obiektu" zawarta została w art. 3 pkt 20. Przepis ten stanowi, że "ilekroć w ustawie mowa jest o obszarze oddziaływania obiektu - należy przez to rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu terenu". W procesie wyznaczania obszaru oddziaływania obiektu istotną rolę pełni odnalezienie i właściwe odczytanie norm prawnych zawartych w przepisach odrębnych, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu terenu. Źródłem interesu prawnego uzasadniającego udział w postępowaniu o pozwolenie na budowę nie są więc jakiekolwiek ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości, lecz tylko takie, które dotyczą obszaru wyznaczanego na podstawie konkretnego, odrębnego przepisu prawa. Wyznaczenie obszaru w oparciu o powyższe przesłanki winno nastąpić przy uwzględnieniu funkcji, formy, konstrukcji projektowanego obiektu i innych jego cechy charakterystycznych oraz sposobu zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji. W rozpoznawanej sprawie organ architektoniczno-budowalny za prawidłowo wyznaczony uznał obszar oddziaływania określony przez inwestora. Także i w ocenie Sądu brak jest podstaw do kwestionowania tego stanowiska. Zwrócić bowiem należy uwagę, że projektowany obiekt nie jest przeznaczony do produkcji, którą zajmuje się inwestor, lecz ma pełnić jedynie funkcję komunikacyjną pomiędzy istniejącym budynkiem produkcyjnym i realizowanym magazynem (por. projekt budowlany). Nie jest zatem uprawnione stanowisko skarżącego, który upatruje przyczyny ewentualnego ograniczenia swych praw w zamiarze poszerzenia działalności produkcyjnej Zakładów [...]. Jak wyżej wskazano obszar oddziaływania wyznacza się dla obiektu projektowanego, a nie dla innych obiektów, które mogą powstać w przyszłości lub też są aktualnie realizowane. W rozpatrywanej sprawie bezspornym jest, że zaprojektowany sporny obiekt usytuowany został w odległości ok 50 m od granicy z działką, do której tytuł prawny przysługuje skarżącemu. Nie narusza to, ani nawet nie zagraża naruszeniem zapisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie zarówno w zakresie bezpieczeństwa pożarowego jak i przesłaniania. Nie ulega również wątpliwości, że inwestycja polegająca na budowie przewiązki nie spowoduje obowiązku utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania i nie będzie znacząco oddziaływać na środowisko w znaczeniu ustawy Prawo ochrony środowiska. Wykluczyć też trzeba zastosowanie przepisów prawa wodnego wprowadzających ograniczenia w zagospodarowaniu terenu. Na marginesie powtórzyć można za organem odwoławczym, że nawet sam skarżący, oprócz twierdzeń o możliwym zwiększeniu hałasu i odoru w związku z ewentualnym powiększeniem produkcji w Zakładach [...] nie wskazał żadnych konkretnych, regulowanych prawem oddziaływań i zagrożeń związanych z obiektem zaprojektowanym. Prezentowany zaś w skardze zarzut o zbyt "rygorystycznym" rozumieniu obszaru oddziaływania nie może być akceptowany. Dopuszczona w orzecznictwie sądowym taka wykładnia art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, która pozwala na uwzględnienie także "samej potencjonalnej możliwości szkodliwego oddziaływania na nieruchomości sąsiednie" nie oznacza dowolnego kształtowania kręgu stron postępowania o pozwolenie na budowę. W realiach rozpoznawanej sprawy, przyznanie skarżącemu przymiotu strony stanowiłoby wynik takiej właśnie dowolności. W ocenie Sądu organy poczyniły dostateczne ustalenia i prawidłowo zastosowały przepis art. 151 § 1 pkt 1 wobec stwierdzenia, że przyczyna wznowieniowa z art. 145 § 1 pkt 4 kpa nie zachodzi. Skoro więc decyzja Wojewody utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji była prawidłowa, a zarzuty skargi okazały się niezasadne Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ppsa.