II SA/Kr 1447/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Jakimowicz NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie WSA Aldona Gąsecka –Duda(spr) Protokolant Grażyna Grzesiak po rozpoznaniu w dniu 5 listopada 2009 r. na rozprawie sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej "[....] " na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 8 lipca 2009r. nr [....] w przedmiocie ustalenia dodatkowej opłaty rocznej postanawia I. oddalić wniosek Gminy Miejskiej K. o dopuszczenie do udziału w sprawie w charakterze uczestnika ; II. oddalić wniosek Prezydenta Miasta K. o dopuszczenie do udziału w sprawie w charakterze uczestnika. Postępowanie sądowoadministracyjne w niniejszej sprawie zostało wszczęte na skutek skargi Spółdzielni Mieszkaniowej "[....]" w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 8.07.2009r., znak [....] , którą na podstawie art. 63 ust. 2,3, 4 i art. 64 ustawy z dnia 21.08.1997r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz. U. z 2004, nr 261, poz. 2603 z późn. zm.) oraz art. 138 § 1 pkt1 k.p.a. utrzymano w mocy decyzję Prezydent Miasta K. z dnia 31.03.2008r. znak [....] rozstrzygającą o ustaleniu opłaty dodatkowej za rok 2009, wynoszącej 10 % wartości nieruchomości gruntowej, w kwocie [....] zł., obciążającej Spółdzielnię Mieszkaniową "[....] " w K. jako użytkownika wieczystego nieruchomości gruntowej, stanowiącej własność Gminy Miejskiej K. , oznaczonej jako działka nr [....] o pow. 5077 m2, położonej w obrębie [....] jednostka ewidencyjna [....] , obj. księgą wieczystą [....] , z tytułu niedotrzymania terminów zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości gruntowej. Przed rozprawą dnia [....] .2009r. - o terminie której zawiadomiono Prezydenta Miasta K. , do akt sprawy wpłynęło pismo tego organu z daty [....] .2009r., zawierające wniosek o oddalenie skargi oraz jego uzasadnienie wskazujące na prawidłowość zaskarżonej decyzji, z przytoczeniem poglądów orzecznictwa dotyczących problematyki ustalenia dodatkowej opłaty rocznej. Na rozprawie dnia [....] .2009r. skutecznie umocowany pełnomocnik Prezydenta Miasta K. złożył wniosek o dopuszczenie do udziały w sprawie jako uczestnika zarówno Gminy Miejskiej K. , jak i odrębnie Prezydenta Miasta K. jako organu administracji publicznej wydającego decyzję utrzymaną w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 8.07.2009r., znak [....]. Pełnomocnik strony skarżącej wnosił o nieuwzględnienie powyższego wniosku podnosząc, że organ pierwszej instancji nie może być strona postępowania sądowoadministracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 – 2 ustawy z dnia 25.07.2002r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30.08.2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153,poz. 1270 z późn. zm. - oznaczana dalej jako p.p.s.a.) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. Stosownie do art. 32 p.p.s.a. - w postępowaniu w sprawie sądowoadministracyjnej stronami są skarżący oraz organ, którego działanie lub bezczynność jest przedmiotem skargi. W myśl art. 33 § 1 p.p.s.a. - osoba, która brała udział w postępowaniu administracyjnym, a nie wniosła skargi, jeżeli wynik postępowania sądowego dotyczy jej interesu prawnego, jest uczestnikiem tego postępowania na prawach strony. Artykuł 33 § 2 zdanie pierwsze p.p.s.a. stanowi, że udział w charakterze uczestnika może zgłosić również osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego, a także organizacja społeczna, o której mowa w art. 25 § 4, w sprawach innych osób, jeżeli sprawa dotyczy zakresu jej statutowej działalności. Z przedstawionych akt administracyjnych wynika, że Gmina Miejska K. nie brała udziału w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym jako strona. Sąd w składzie rozpoznającym sprawę, w zgodzie linią dominującą w orzecznictwa NSA od początku lat 90 – tych ( por. postanowienie NSA z 2812.1990r. sygn. SA/Wr 1202/90, wyrok NSA z 12.01.1994 r. sygn. II SA 1971/93 - "Wokanda" 1994, nr 6, s. 34, wyrok NSA z 31.01.1995 r. sygn. II SA 1625/94 - "Wokanda" 1995, nr 8, s. 33, postanowienie NSA z dnia 15.10. 1990 r. sygn. SA/Wr 990/90 - ONSA 1990, z. 4, poz. 7), która w odniesieniu do wieloszczeblowego systemu samorządu terytorialnego w Polsce poczynając od 1.01.1999r. znalazła potwierdzenie w uchwale składu pięciu sędziów NSA z 9.10.2000r. ( publ. ONSA 2003/4/115), sygn. akt OPK 14/00, podzielając też argumentację zawartą w glosie T. Wosia do uchwały NSA z dnia 19.05.2003r. OPS 1/03 (Sam.Teryt. 2004/12/70) przyjmuje, że jeżeli do wydania decyzji w pierwszej instancji w określonej sprawie upoważniony jest wójt (burmistrz, prezydent miasta) tej gminy, organ ten nie przestaje być organem właściwym do orzekania w sprawach indywidualnych z zakresu administracji publicznej zgodnie z generalnie określonymi kompetencjami przyznanymi mu w ogólnych normach kompetencyjnych i przepisami prawa materialnego również wówczas, kiedy miasto to wykonuje zadania powiatu, a on sprawuje funkcje starosty. W takiej sytuacji gmina nie jest natomiast stroną postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. i nie jest podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję administracyjną, choćby nawet w miała w tym interes prawny w rozumieniu tego przepisu. W uzasadnieniu uchwały składu 7 sędziów NSA w Warszawie z dnia 19.05.2003r. sygn. akt OPS 1/03 ( ONSA 2003/4/115 ) wskazano trafnie, że " Rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa materialnego. Może być ona - jako osoba prawna - stroną tego postępowania i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego przyznają stronom postępowania administracyjnego. Ustawa jednak może organowi jednostki samorządu terytorialnego wyznaczyć rolę organu administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. Wtedy będzie on reprezentował interes jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. Powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego bądź sądowoadministracyjnego. W takiej sytuacji jednostka samorządu terytorialnego nie ma w takim postępowaniu legitymacji procesowej strony, nie jest również podmiotem uprawnionym do zaskarżania decyzji administracyjnych do NSA ani legitymowanym do wystąpienia z powództwem do sądu powszechnego (...) Uprawnienie do korzystania z władztwa administracyjnego przez samorząd terytorialny następuje kosztem znacznego ograniczenia jego dominium (...) Jest to następstwem celowego działania ustawodawcy (...) Tego rodzaju rozwiązania prawne nie powinny budzić wątpliwości, tym bardziej że prawo własności przysługujące jednostkom samorządu terytorialnego zostało im przyznane w celu realizacji postawionych przed nimi zadań z zakresu administracji publicznej i z tego powodu podlega licznym ograniczeniom, płynącym z przepisów prawa publicznego." Wyżej wskazane poglądy podziela Sąd w składzie rozpoznającym sprawę oraz uznaje je za aktualne we wszystkich sytuacjach ustawowego przekazania określonym organom, w ogólnych normach kompetencyjnych i przepisach prawa materialnego roli rozstrzygania decyzją spraw indywidualnych z zakresu administracji publicznej, zawłaszcza tych tam, gdzie jednostka samorządu terytorialnego nie jest adresatem władczych działań innego organu władzy publicznej. Taka zaś sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, zaś uzasadnia ona odmowę dopuszczenia do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym jako uczestniczki Gminy Miejskiej K., będącej właścicielem nieruchomości oznaczonej jako działka nr [....]o pow. 5077 m2, położonej w obrębie [....] jednostka ewidencyjna [....] , obj. księgą wieczystą [....]. Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w pkt I. sentencji postanowienia , biorąc za podstawę art. 33 § 2 p.p.s.a. Na marginesie powyższych rozważań można wskazać dodatkowo, że w cytowanej uchwale składu 7 sędziów NSA w Warszawie z dnia 19.05.2003r. sygn. akt OPS 1/03 li tylko na zasadzie wyjątku od reguły, dla zapewnienia gminom praw strony wyrażono pogląd, że w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, która jest własnością miasta na prawach powiatu, prezydent tego miasta jako organ wykonawczy miasta i reprezentujący je na zewnątrz oraz także jako pracownik urzędu miasta, a jednocześnie sprawujący funkcję starosty, podlega wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a., co w konsekwencji wyłącza możliwość upoważnienia przez niego do załatwienia tej sprawy jego zastępców i pozostałych pracowników urzędu miasta. Zważyć należy jednak, że w sprawach o zwrot nieruchomości gminy występowały jako adresat działań władczych, zaś dostrzeżony w uchwale aspekt zagadnienia wymagał w istocie nie ingerencji orzecznictwa, lecz zmian ustawodawczych. Takie zmiany zostały dokonane ustawą z dnia 24.08.2007r., o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw ( Dz. U. 173, poz.1218), którą nadano nowe brzmienie między innymi art., 124 i 14 ustawy z dnia 21.08.1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603, z późn. zm.). Nie objęły one spraw dotyczących ustaleniu opłaty dodatkowej. W kwestii wniosku o dopuszczenie do udziału w sprawie Prezydenta Miasta K. jako organu wydającego decyzją z dnia 31.03.2008r. znak [....] należy stwierdzić po pierwsze, że organ ten nie wydał decyzji ostatecznej, od której służy skarga, a zatem nie ma przymiotu strony postępowania sądowoadministracyjnego w rozumieniu art. 32 p.p.s.a. Po wtóre, Prezydent Miasta K. nie był stroną postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 k.p.a., lecz organem administracji publicznej powołanym z mocy prawa do załatwiania sprawy z zakresu administracji publicznej, działającym jednostronnie i zajmującym w stosunku do strony pozycję nadrzędną. W zakresie stosowania art. 33 §2 p.p.s.a., wynik niniejszego postępowania nie dotyczy jego interesu prawnego jako organu pierwszej instancji, który miałby źródło w przepisach prawa materialnego lub procesowego. Takiego interesu prawnego nie stwarza w szczególności okoliczność, że Prezydent Miasta K. jako organ wydający decyzję z dnia 31.03.2008r. znak [....] jest równocześnie organem uprawnionych do reprezentacji jednostki samorządu terytorialnego, albowiem w tym zakresie interes prawny służy wyłącznie Gminie Miejskiej K. jako właścicielowi oddanej w użytkowanie wieczyste nieruchomości, oznaczonej jako działka nr [....] o pow. 5077 m2, położonej w obrębie [....] jednostka ewidencyjna [....] , obj. księgą wieczystą [....]. Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w pkt II. sentencji postanowienia , biorąc za podstawę art.33 § 2 p.p.s.a